17 de diciembre de 2025

PGR-C-251-2025

                                                                                                   

Señor

Luis Mariano Jiménez Barrantes

Director Ejecutivo

Dirección Nacional de Notariado

 

Estimado señor:

           

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° DNN-DE-OF-415-2024 de fecha 22 de agosto del 2024, mediante el cual nos plantea la siguiente consulta:

 

  ¿Cuál instancia debe ser considerada como el Máximo Jerarca en materia administrativa de la Dirección Nacional de Notariado, para los efectos aprobar sus Estados Financieros?

 

Según nos indica en su oficio, la gestión se plantea en seguimiento de lo dispuesto por el Consejo Superior Notarial mediante Acuerdo N.°9 tomado en sesión ordinaria N.°18 del 14 de agosto de 2024; y Acuerdo N.°6, tomado en sesión ordinaria N.°11 del 5 de junio de 2024.

 

Asimismo, se adjuntó a su misiva el criterio legal N° DNN-UAJ-C-0034-2024 de fecha 31 de julio de 2024, emitido por la Unidad de Asesoría Jurídica de esta institución.

 

La consulta relata varios antecedentes, seguidos de una serie de justificaciones, entre ellas, la posición que ha sostenido la Unidad de Asesoría Jurídica, en el sentido de que “no le corresponde al órgano colegiado la autorización de los estados financieros de la Dirección Nacional de Notariado, toda vez que este instrumento contable corresponde a materia administrativa de la DNN y no a la materia notarial. [...] El dictamen PGR-C-055-2024 resulta confuso y hasta contradictorio a la luz de los criterios emitidos anteriormente por el órgano superior consultivo, propiamente sobre los artículos 22 y 23 del Código Notarial y los dictámenes C-260-2011 y C-193-2022, emitidos por dicho órgano consultivo; así como el voto N°231-2021 emitido por Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo; lo anterior toda vez que, de dichos documentos se colige que, si bien el Consejo Superior Notarial es el superior jerárquico de la Dirección Nacional de Notariado, esto lo es en cuanto al ejercicio de la función notarial en virtud de que, las competencias otorgadas por el Código Notarial se circunscriben únicamente a dicha actividad.”

 

En relación con lo anterior, señala usted en la consulta que “en el dictamen PGR-C-055-2024, la autoridad consultada entró a considerar que el marco regulatorio que ocasionó la inquietud de la oficina de Auditoría de esta Dirección, sea la Directriz DCN-0012-2021, equipara al jerarca máximo con la figura de mayor rango en la estructura orgánica –en la forma del Consejo Superior Notarial–, pero no previó que la materia de fondo consultada es

puramente administrativa, no sustantiva, dejando por fuera de la discusión las posibles implicaciones de la naturaleza técnica no administrativa que ostenta el órgano adscrito a esta cartera ministerial. La forma en cómo se plantea la Directriz DCN-0012-2021 resulta comprensible en tanto los ejercicios reguladores a lo interno del Ejecutivo no se ocupan de minucias exhaustivas, por el contrario necesitan hacer ese tipo de generalizaciones, dadas las dimensiones y diversidad de configuraciones de los distintos órganos de la Administración, debiendo entonces los operadores entrar a interpretar los alcances de cada ejercicio regulatorio para su caso concreto, y adaptarla a su ámbito de acuerdo con el contexto específico de cada organización, integrando las normas especiales que definen el límite de sus competencias, como en efecto así lo hizo en su momento el Consejo Superior Notarial al analizar su propia competencia sobre esta materia.”

 

            Asimismo, se agrega que “Dadas las particularidades de las desconcentraciones máximas creadas por el legislador, como ocurre en el caso de DNN, por la desconcentración máxima concedida por Ley No. 7764 como ya indicamos existe una articulación entre un jerarca colegiado y otro unipersonal de tipo ejecutivo, atribuyéndose al primero potestades exclusivas y excluyentes en el ámbito sustantivo notarial, y al segundo, de forma separada, le corresponde asumir potestades de organización y administración (doctrina de los ordinales 21 a 23 del Código Notarial Ley N° 7764). Incluso hasta cierto punto la argumentación del dictamen PGR-C-055-2024 iba en esa línea interpretativa, apreciamos que allí se citó parte del dictamen PGR-C-193-2022 de fecha 9 de setiembre de 2022 dentro de lo cual se destaca al final de la cita: “Es indudable que, en materia de organización y fiscalización del notariado, el Director Ejecutivo está subordinado al Consejo Superior de Notariado.”); lo cual es sin duda acertado, pero no se observó que intencionalmente en dicha frase se sustrajo en su totalidad el ámbito administrativo, es decir, excluye atinadamente la función de administración al ser parte de aquellas que competen por Ley al Director Ejecutivo, pero no así del Consejo, precisamente porque no le corresponde como desconcentrado atender asuntos que no tengan estricta relación con su materia sustantiva. Así las cosas, en el dictamen legal de PGR no se profundizó en cuanto al alcance de ese concepto de “jerarca máximo”, si además éste debe serlo en materia sustantiva o bien, administrativa, y si la primera absorbe a la segunda, bajo cuál fundamento debe serlo, porque por el contrario, el órgano administrativo sostiene lo contrario, tornándose a nuestro parecer la adopción del jerarca máximo como un concepto jurídico indeterminado equiparable a cualquier figura de autoridad máxima sin cuestionarse si las competencias legales que ostenta un jerarca particular, le facultan para asumir o no toda la gama de funciones de una organización”.

 

Continúa señalando su oficio que “Los motivos sobre los que se sustancia la posición el órgano colegiado, de no asumir la función de aprobación de estados financieros de esta Dirección, merece también consideración. En ese sentido, la interpretación del órgano consultivo termina poniendo al órgano sustantivo –indirectamente–, en la posición de extralimitar las competencias que le confiere el legislador, al ser su criterio posteriormente

instrumentalizado para girar recomendaciones vía procesos de auditoría. Esto porque de conformidad con el artículo 12, inciso c), de la Ley General de Control Interno ya citada, tanto los jerarcas institucionales, como los titulares subordinados, están en el deber de “... analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones, y disposiciones formuladas por la auditoría interna...”. De allí la pertinencia y la necesidad de revisar ese criterio, ante el cual lo cual advertimos como se observa en los dictámenes legales de la Unidad de Asesoría Jurídica de esta Dirección, que esta Procuraduría ha resuelto discusiones similares bajo solventes precedentes, siguiendo la línea ya definida para los ámbitos administrativos de esta Dirección según los pronunciamientos de esta misma Procuraduría ya antes citados, además de la postura sostenida por el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo que ilustra y caracteriza la percepción del juzgador referente a la distribución de esas competencias, amén de la posición que desde 2011 ha adoptado este Consejo en ese mismo sentido, todo lo cual nos parece que permite dilucidar con claridad cual es la instancia superior jerárquica en materia administrativa que debe aprobar los estados financieros de esta Dirección (de lo cual expresamente se sustrae el tema administrativo), sin perjuicio de que éste pueda ser reconsiderado de oficio, de  conformidad con las prerrogativas que le asisten a ese órgano consultivo”.

 

Por último, apunta usted que lo anterior, en criterio de la DNN, no excluye la posibilidad de que el Consejo Superior Notarial pueda conocer el contenido completo de los estados financieros que emite esa Dirección, y ejercer una especie de control político sobre la actividad administrativa, sin que ello pueda implicar extralimitar sus competencias y funciones sustantivas, ni un debilitamiento del sistema de control interno institucional, ya que, en todo caso, los mecanismos idóneos de vigilancia sobre la exactitud y pertinencia de los estados financieros, compete en última instancia a la Dirección de Contabilidad Nacional, autoridad que sí realiza un control activo sobre esta materia.

 

 

I.-        OBSERVACIÓN PRELIMINAR

 

Como puede apreciarse, se plantea en esta ocasión una consulta en similares términos a la gestionada por la auditoría interna de esa Dirección, y que dio lugar a nuestro dictamen N° PGR-C-055-2024 del 1° de abril de 2024.

 

Más que una nueva interrogante, lo pretendido, como se desprende de los antecedentes reseñados en el apartado anterior, es en el fondo una gestión reconsideración de lo indicado en nuestro dictamen PGR-C-055-2024.

 

Al respecto, valga recordar que la reconsideración de nuestros dictámenes se encuentra expresamente regulada en nuestra Ley Orgánica y está concebida como un procedimiento formal y excepcional, previsto para aquellos casos en los que, estando comprometido el interés público, la Administración consultante pueda requerir ante el Consejo de Gobierno la dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen particular.

 

En ese contexto, para requerir la dispensa del Consejo de Gobierno, la administración consultante debe haber solicitado la reconsideración del dictamen ante la Procuraduría y ésta debe haber sido denegada por la mayoría de la asamblea de procuradores, convocada al efecto.

 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica[1] (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), la solicitud de reconsideración se encuentra sujeta a dos requisitos esenciales: que sea requerida por la misma institución consultante y que esa solicitud se presente dentro de los ocho días siguientes a la fecha de notificación del dictamen, tal y como lo hemos señalado en otras ocasiones (Dictamen N° C-081-2012 de 28 de marzo de 2012. En igual sentido véanse los pronunciamientos nos. C-056-2014 de 26 de febrero de 2014, C-054-2016 de 11 de marzo de 2016, C-055-2016 de 11 de marzo de 2016, C-094-2017 de 3 de mayo de 2017 y PGR-C-143-2025 del 3 de julio de 2025, entre otros).

 

En este caso, no se cumple ninguna de las dos condiciones apuntadas, por lo que ciertamente no podría tramitarse como una solicitud de reconsideración.

 

Ahora bien, en casos similares, esta Procuraduría, atendiendo a sus amplias facultades consultivas y a lo dispuesto en el artículo 3° inciso b) de su Ley Orgánica, que incluye la posibilidad de reconsiderar de oficio sus propios dictámenes, ha analizado los argumentos de fondo expuestos en las solicitudes de reconsideración aunque no cumplan con los requisitos formales exigidos por el artículo 6°, para valorar si corresponde o no variar el criterio rendido (al efecto, véanse los pronunciamientos nos. C-199-2008 de 12 de junio de 2008, C-466-2014 de 15 de diciembre de 2014, C-101-2016 de 2 de mayo de 2016, PGR-C-242-2021 23 de agosto de 2021, y PGR-C-143-2025 del 3 de julio de 2025, entre otros).

 

 Lo anterior, queda sujeto a que se cumplan los requisitos de admisibilidad de las consultas, pues, ciertamente, lo que se plantea es una nueva consulta, en la que se solicita analizar si determinado criterio se mantiene o no.

 

 Bajo ese entendido, y dado que la gestión que aquí nos ocupa satisface los requerimientos de admisibilidad para las consultas ordinarias, procederemos a analizar los argumentos planteados, a fin de determinar si cabe hacer o no la reconsideración de oficio de la posición que sostuvimos en nuestro dictamen N° PGR-C-055-2024 de fecha 1° de abril de 2024.

 

II.-       SOBRE LOS MOTIVOS DE CUESTIONAMIENTO A NUESTRO DICTAMEN PGR-C-055-2024

 

 

1.-Alcance e interpretación del Código Notarial en orden a la autorización de los estados financieros (EEFF) que exige la Contabilidad Nacional

 

            Para efectos de ahondar sobre las inquietudes planteadas en su oficio, retomaremos, con mayor detenimiento, las normas sobre la materia y las razones que condujeron a la interpretación realizada en su momento a petición de la auditoría interna de esa entidad.

 

Tenemos así que la Ley 7764 del 17 de abril de 1998 y sus reformas (Código Notarial), en esta materia, otorgó una serie de importantes funciones a la Dirección Nacional de Notariado. De conformidad con su artículo 21, esta institución está creada para fungir como rector de toda la actividad notarial. Para efectos de su funcionamiento administrativo, se le dotó de autonomía administrativa, presupuestaria y funcional. En consecuencia, posee personalidad jurídica instrumental para realizar actividad contractual, administrar sus recursos y su patrimonio, y debe formular y aprobar su anteproyecto de presupuesto.

           

Como en tantas otras entidades de la Administración Pública, se constituye una junta o consejo directivo y un órgano ejecutivo, que ejercen las funciones superiores de la institución. Adquiere suma relevancia hacer una lectura detenida y rigurosa del texto del artículo 22 de la Ley, que a la letra dispone:

 

“Artículo 22.-Consejo Superior Notarial

 

Las funciones de dirección y emisión de políticas y directrices de la Dirección Nacional de Notariado estarán a cargo del Consejo Superior Notarial, conformado por cinco personas propietarias. Se designará, además, una persona suplente por cada propietaria.

Este Consejo estará integrado por representantes que posean el título de abogado y notario público, de las siguientes instituciones: (…)

 

Las atribuciones del Consejo Superior Notarial son las siguientes:

 

i) Emitir los lineamientos y las directrices de acatamiento obligatorio para el ejercicio del notariado y todas las decisiones relativas a la organización, supervisión, control, ordenamiento y adecuación del notariado costarricense.

Estas resoluciones tendrán fuerza ejecutiva y deberán publicarse en el Diario Oficial.

ii)    Decretar la inhabilitación de los notarios cuando sobrevenga alguno de los supuestos indicados en el artículo 4 de esta Ley.

iii)   Imponer las sanciones disciplinarias, que disponga el presente Código, siempre que por ley no le competan a los órganos jurisdiccionales.

iv)    Conocer en alzada lo resuelto por el director ejecutivo, en los casos de denegatoria de habilitación y de inhabilitación.

v)     Cooperar o coadyuvar en la realización de revisiones periódicas de los contenidos de los programas de la enseñanza del Derecho Notarial y efectuar recomendaciones.

vi)    Evacuar las consultas que le sean planteadas sobre el ejercicio de la función notarial. Los pronunciamientos resultantes serán de acatamiento obligatorio para todos los notarios públicos.

vii)   Determinar los medios idóneos de seguridad que deben contener los documentos notariales para su validez.

viii)  Nombrar a la persona que ocupe el cargo de director ejecutivo y designar a su sustituto en caso de ausencia temporal.

(Así reformado por el aparte b) del artículo 1º de la ley N° 8795 del 4 de enero de 2010) (énfasis suplido)

            De esa lectura integral y cuidadosa, se advierte un primer enunciado general que le encarga las funciones de dirección a ese Consejo. Claro está que seguidamente se detallan una serie de funciones específicas relativas al ejercicio del notariado, pero eso no enerva por sí solo la función directiva general que le compete asumir.

 

Por su parte, en cuanto a la figura del director ejecutivo, la normativa dispone lo siguiente:

 

            “Artículo 23.-Director ejecutivo

 

Las funciones de administración, organización y fiscalización que debe llevar a cabo la Dirección Nacional de Notariado estarán a cargo de un director ejecutivo. Será elegido y nombrado por acuerdo de mayoría simple de la totalidad de los miembros del Consejo Superior Notarial.

El director ejecutivo estará excluido del Régimen de Servicio Civil y será nombrado por el plazo de cinco años prorrogables, indefinidamente, por períodos iguales.

 

Las atribuciones del director ejecutivo serán las siguientes:

 

a)     Juramentar a los notarios públicos e inscribirlos en el registro que debe llevarse para tal efecto.

b)    Mantener un registro actualizado de las direcciones exactas de los notarios públicos y de sus oficinas o despachos.

c)     Llevar un registro de firmas de los notarios y de los sellos que deben utilizar en sus actuaciones, así como cualquier otro medio idóneo de seguridad que acuerde el Consejo Superior Notarial.

d)    Llevar un registro de las sanciones disciplinarias que se les impongan a los notarios y velar por que se cumplan efectivamente.

e)     Autorizar la entrega de tomos de protocolos.

f)     Velar por que los protocolos de los notarios fallecidos, suspendidos o incapacitados, sean entregados a la entidad respectiva. En estos casos, el director ejecutivo queda facultado para requerir, trasladar y entregar los tomos respectivos.

g)    Realizar inspecciones en las oficinas de los notarios públicos, a efecto de fiscalizar que tengan oficina abierta al público y cumplan la ley, las disposiciones, las directrices y los lineamentos de acatamiento obligatorio. Durante las inspecciones, que deberán realizarse con aviso previo, la Dirección está facultada para requerir los documentos y las informaciones necesarios para el adecuado cumplimiento de sus atribuciones fiscalizadoras.

h)    Denunciar a los notarios ante el Consejo Superior Notarial, cuando estime que han cometido alguna irregularidad que merezca sanción.

i)     Tramitar y llevar a cabo la reposición total o parcial de los protocolos.

j)     Listar las empresas autorizadas, en forma exclusiva, para suplir los medios idóneos de seguridad que deben contener los documentos notariales y los tomos de protocolo.

k)     Llevar un listado de quienes se desempeñen como notarios externos en las instituciones estatales descentralizadas y empresas públicas estructuradas como entidades privadas.

l)     Autenticar la firma de los notarios, en los casos en que la ley así lo requiera.

m)   Ejecutar los acuerdos que, según esta Ley, le corresponde tomar al Consejo Superior Notarial.

n)    Ejercer la representación legal de la Dirección Nacional de Notariado.

ñ)    Instruir de oficio o a solicitud de parte la causa en los procedimientos disciplinarios contra los notarios que se elevarán ante el Consejo Superior Notarial.

o)    Participar en todas las sesiones del Consejo Superior Notarial, con voz pero sin voto.

p)    Todas las demás atribuciones que le sean asignadas por el Consejo Superior Notarial.”

(Así reformado por el aparte b) del artículo 1º de la ley N° 8795 del 4 de enero de 2010)

 

 

Véase que igualmente la norma se decanta por una fórmula inicial de carácter general, relativa a las funciones de administración, organización y fiscalización, para seguidamente ocuparse de describir una serie de tareas específicas relativas a las potestades que se ejercen sobre los notarios.

 

            Sin embargo, nótese que existe toda una serie de funciones relativas al aparato administrativo interno de la DNN que no están descritas ni desarrolladas en esa norma, como sí ocurre con respecto a las potestades que se ejercen sobre los notarios, cosa que se entiende en este último caso dado que existe reserva legal en tratándose de otorgar potestades de imperio sobre estos profesionales. No obstante, existen muchísimas labores y funciones que a nivel interno deben ejercerse y eventualmente reglamentarse, a fin de lograr el desarrollo idóneo, eficiente y transparente de la organización interna de esa dependencia.

 

            Entendido correctamente lo anterior, resulta imprescindible desentrañar si existe alguna razón o motivo que conduzca a determinar que la autorización de los estados financieros, tal como lo exige la Contabilidad Nacional, debe recaer en el Consejo Superior, o puede hacerlo el mismo Director Ejecutivo.

 

            En primer lugar, como dijimos en nuestro dictamen PGR-C-055-2024, la estructura que legalmente se ha establecido para la DNN cobra relevancia de frente al contenido del artículo 6° de la Directriz DCN-0012-2021 emitida por la Dirección de Contabilidad Nacional del Ministerio de Hacienda, cuando dispone que los estados financieros deben llevar la aprobación del Director Ejecutivo y la autorización del Máximo Jerarca de la entidad correspondiente.

            Así, aunque ciertamente el Consejo Superior ejerce una jerarquía fundamentalmente pensada en orden al ejercicio de la función notarial, ello no autoriza a desconocer sus potestades generales de dirección de la entidad ni su condición de máximo jerarca de la DNN.        

 

En efecto, esa escisión que sostiene el criterio legal aportado entre las potestades sobre el ejercicio del notariado y las funciones administrativas no es tan absoluta ni tan rígida. Sostener esos límites pétreos implicaría que el Consejo no podría intervenir en ningún tipo de decisión administrativa, como por ejemplo nombrar a la persona que ocupa el cargo de director ejecutivo y designar a su sustituto en caso de ausencia temporal, atribución que la propia ley le encomienda.

 

Por otra parte, el Director Ejecutivo, además de sus funciones de administrador, también ejerce una gran cantidad de atribuciones sobre los notarios, es decir, una serie de potestades de imperio hacia los destinatarios externos, lo cual es ajeno a las funciones propiamente internas de un administrador.

 

Así las cosas, tenemos que los artículos 22 y 23 del Código Notarial describen una serie de funciones específicas, que ya están predeterminadas por la ley. Pero en el caso de otras competencias de carácter residual, no necesariamente debe seguirse un esquema absolutamente rígido, dado que puede existir algún motivo o razón para que al Consejo Superior le corresponda intervenir en algún aspecto administrativo, como es justamente el tema aquí discutido.

 

Bajo ese razonamiento, es cierto que el Director Ejecutivo es el superior o jerarca administrativo. Eso no lo hemos desconocido o negado en ningún momento. En esa medida, todo lo relacionado con los estados financieros de la DNN está bajo su competencia.

 

Lo que sucede es que el razonamiento, de frente a la directriz cuya aplicación se discute, no puede quedarse de modo simplista en ese punto. Ello, por cuanto ciertamente el Director Ejecutivo debe velar por la correcta formulación de ese instrumento y darle su aprobación. Pero adicionalmente, se requiere la autorización del máximo jerarca. Es aquí donde queda al descubierto la insuficiencia del criterio legal que se aporta en su consulta, pues bajo los postulados de sana administración de la Hacienda Pública, los principios derivados del control interno así como el principio de transparencia, ningún funcionario puede elaborar y aprobar estados financieros y adicionalmente autorizarse a sí mismo ese acto. Eso rompe con los principios de sana administración, y precisamente por ello la directriz de la Dirección de Contabilidad Nacional estableció el esquema de que los EEFF los aprueba el director, pero luego debe obtenerse la autorización del máximo jerarca.

 

Esa es la instrucción emanada de la Contabilidad Nacional, y que resulta de acatamiento obligatorio para la DNN, dadas las potestades que la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos (Ley N° 8131) establece de manera expresa.[2] En efecto, recordemos que dicha Ley establece lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 90.- Definición

El Subsistema de Contabilidad Pública estará conformado por el conjunto de principios, normas y procedimientos técnicos para recopilar, registrar, procesar y controlar, en forma sistemática, toda la información referente a las operaciones del sector público, expresables en términos monetarios, así como por los organismos que participan en este proceso. El objeto será proporcionar información sobre la gestión financiera y presupuestaria y servir de apoyo al Sistema de Cuentas Nacionales.

ARTÍCULO 91.-Objetivos. El Subsistema de Contabilidad Pública tendrá los siguientes objetivos:

a) Proveer información de apoyo para la toma de decisiones de los jerarcas de las distintas instancias del sector público responsables de la gestión y evaluación financiera y presupuestaria, así como para terceros interesados.

b) Promover el registro sistemático de todas las transacciones que afecten la situación económico-financiera del sector público.

c) Proveer la información contable y la documentación pertinente de conformidad con las disposiciones vigentes, para apoyar las tareas de control y auditoría.

d) Obtener de las entidades y organismos del sector público, información financiera útil, adecuada, oportuna y confiable.

(…)

ARTÍCULO 93.-Órgano rector. La Contabilidad Nacional será el órgano rector del Subsistema y, como tal, tendrá los siguientes deberes y funciones:

a(…)

b) Establecer procedimientos contables que respondan a normas y principios de aceptación general en el ámbito gubernamental. Dentro de este marco, definirá la metodología contable por aplicar, así como la estructura y periodicidad de los estados financieros que deberán producir las entidades.

c) Velar porque las instituciones del sector público atiendan los principios y las normas mencionados en el inciso anterior.

d) Asesorar técnicamente a todas las entidades del sector público nacional, en las materias de su competencia.

e) (…)

l) Ejecutar las acciones necesarias para establecer políticas en materias propias del sistema regido por ella.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 133 inciso b) de la Ley General de Contratación Pública, N° 9986 del 27 de mayo de 2021)

 

m) Proponer las modificaciones necesarias para que las normas y los procedimientos utilizados en los procesos del sistema garanticen la protección del interés público.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 133 inciso b) de la Ley General de Contratación Pública, N° 9986 del 27 de mayo de 2021)

(…)

 

ARTÍCULO 94.- Obligatoriedad de atender requerimientos de información

Las entidades y los órganos comprendidos en el artículo 1 de esta Ley, estarán obligados a atender los requerimientos de información de la Contabilidad Nacional para cumplir con sus funciones.” (énfasis suplido)

 Teniendo claro lo anterior, procede entonces analizar cómo debe entenderse e interpretarse el tema de la autorización de los estados financieros de la institución a la luz de la directriz en cuestión.

Ello, por cuanto –tal como explicamos en el dictamen PGR-C-055-2024 de repetida cita– los estados financieros son informes que le permitirán a la institución revelar su situación financiera y económica, recogiendo además las fluctuaciones o cambios que puedan ir experimentando en un determinado período. En el caso de las instituciones públicas, resulta clara su importancia y utilidad para efectos del control, la fiscalización y la rendición de cuentas que permita evaluar el correcto manejo financiero, el cumplimiento del ordenamiento jurídico, la sana administración de la Hacienda Pública y finalmente la satisfacción del interés público y el grado de eficiencia con que ello ha sido cumplido.

 

Al ser un producto final de la contabilidad –tal como explicamos en su oportunidad– son lógicas las exigencias de la directriz que aquí estamos analizando, al señalar que deben estar elaborados por el contador, debidamente acreditado para tales efectos. En esa medida, y en tanto los estados financieros no sólo son conceptos de contabilidad, son un instrumento importantísimo para el diagnóstico patrimonial y económico de una empresa o institución, y conocerlos es imprescindible para la toma de decisiones estratégicas de cualquier directivo.

 

Bajo esa perspectiva, y al amparo de las consideraciones –que ya comentamos en el dictamen PGR-C-055-2024– contenidas en la directriz en cuestión (DIRECTRIZ-DCN-0012-2021) emanada de la Contabilidad Nacional, se dispone que “Los EEFF deberán presentarse firmados digitalmente por el Contador a cargo, el cual debe estar debidamente acreditado para ello, requiriéndose adicionalmente la firma y aprobación del Director Ejecutivo y la autorización del Máximo Jerarca de la entidad correspondiente.”

 

   Como explicamos en el dictamen que se ha venido a cuestionar, la estructura gramatical de la norma en cuestión (artículo 6°) claramente articula la elaboración de los estados financieros por el contador, que llevarán la aprobación del Director Ejecutivo –en sus funciones de administrador– y por último, la autorización del máximo jerarca de la entidad correspondiente, posición que, en el caso de la DNN, la ocupa el Consejo Superior, que es el máximo jerarca colegiado.

 

   Esa posición de máximo jerarca que ocupa el Consejo Superior si bien está destinada fundamentalmente a la rectoría sobre el ejercicio de la función notarial, no enerva, como ya dijimos, sus atribuciones generales –y superiores– de dirección. En ese sentido, ese Consejo no pierde su condición de superior jerárquico (inteligencia del inciso c) del artículo 2° de la Ley General de Control Interno, Ley N° 8292).

 

   Como vimos, la LAFPP establece claramente que la Contabilidad Nacional debe obtener de las diferentes instituciones información que haya sido elaborada de manera adecuada y confiable, y para ello, puede y debe definir la metodología contable por aplicar y la estructura que deben llevar los estados financieros, así como velar porque las instituciones del sector público atiendan los principios y las normas que se establezcan para estos efectos.

Bajo ese entendido, la directriz en cuestión claramente fijó la metodología para la firma de los EEFF, requiriendo por una parte la firma y aprobación del Director Ejecutivo y luego la autorización del máximo jerarca. Esa metodología, que obedece a razones técnicas, es entonces la que debe guiar la interpretación para efectos de los EEFF que debe elaborar la DNN.

Bajo esa perspectiva, y atendiendo a la potestad genérica de dirección, si bien el Director Ejecutivo, dentro de su jerarquía administrativa, es el responsable de la elaboración y aprobación de los estados financieros, ha de entenderse que el paso posterior que exige la Contabilidad Nacional, sea la autorización que debe obtenerse del máximo jerarca, debe brindarla el Consejo Superior.

En este punto, se impone retomar lo que ya hemos señalado en múltiples ocasiones acerca de los métodos para interpretar el alcance de las normas, recordando que la lectura y aplicación de las disposiciones legales siempre debe resultar razonable, lógica y dirigida a alcanzar el fin previsto por el ordenamiento (inteligencia de los artículos 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública). Sobre el particular, nos permitimos citar nuestro dictamen N° C-048-2021 del 19 de febrero del 2021[3]:

 

“En primer lugar, es menester recordar que el Derecho Administrativo, por su naturaleza, es un derecho autónomo, cuyos principios y reglas son prevalentes sobre otros ordenamientos por estar destinado a normar el funcionamiento, actividad o prestación de servicios públicos de la Administración Pública, así lo expresa el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978. En virtud de ello, cuando el operador jurídico requiera interpretar la norma, la formula a aplicar esta cardinalmente establecida en el canon 10 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone: 

 

“Artículo 10.

 

                       1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.” (El resaltado no corresponde al original)

 

Sobre el alcance del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, en nuestro dictamen C-281-2019 del 01 de octubre de 2019 explicamos lo siguiente:

 

“Durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances de la disposición recién transcrita en los siguientes términos:

 

“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso.  Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452.  Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).

 

También esta Procuraduría ha indicado, con base en el artículo 10 transcrito, que no es admisible la interpretación que conduzca a consecuencias distintas a las pretendidas por el legislador:

 

“De conformidad con los criterios que rigen la interpretación de las normas jurídicas administrativas, el intérprete jurídico debe dar prioridad a la interpretación teleológica.  Dispone el artículo 10.-1. de la Ley General de la Administración Pública: (…) Conforme lo cual resulta inválida la interpretación que tienda a desvirtuar la finalidad de la ley o bien, que produzca un efecto contrario al querido por el legislador. Criterio interpretativo que reafirma el artículo 10 del Código Civil, al disponer que se debe atender ‘fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’”. (OJ-100-2004 del 19 de agosto del 2004, reiterado en el dictamen C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).”         

 

Esta misma línea de interpretación conforme la finalidad de la norma lo ha explicado la doctrina nacional al indicar que “La norma es un medio creado por el legislador para lograr un fin, que se supone valioso. Detrás de toda norma hay una valoración, que es la que le da sentido a los diversos términos de la misma. Estos deben interpretarse en función de esa valoración y del fin perseguido, para lograr que se realice. El significado de los términos empleados por una norma no está dado por su correspondencia con la realidad, sino por su utilidad para lograr el resultado que la norma persigue, de acuerdo con aquella valoración […]” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, pág. 220).”

 

 

Asimismo, debemos recordar la norma principista contenida en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto señala:

 

“Artículo 16.-

1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.

2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad.”

Atendiendo a tan importantes postulados, véase entonces que las disposiciones acerca de la estructura jerárquica y competencias del Director Ejecutivo y el Consejo Superior deben interpretarse de modo tal que se garantice de la mejor forma posible la realización del fin público al que se dirige, en este caso, la remisión de EEFF debidamente elaborados y posteriormente autorizados por la jerarquía superior, lo que asegura buenas prácticas de orden, buena técnica financiera, transparencia y control interno.

Asimismo, ello debe integrarse con las otras normas aplicables del ordenamiento jurídico administrativo, en congruencia y armonía con la naturaleza del tema técnico al que se refiere, de ahí la importancia de las disposiciones de la LAFPP que transcribimos supra, en cuanto a las funciones atribuidas a la Contabilidad Nacional para emitir directrices técnicas de acatamiento obligatorio.

Y como corolario de lo anterior, esa directriz relativa a los EEFF, cuando prevé un método bifásico –con la aprobación por parte del jerarca ejecutivo y la posterior autorización por parte del máximo jerarca institucional–, es el que más se apega a las reglas unívocas de la técnica, la ciencia y la lógica, pues no es posible interpretar que el Director Ejecutivo ordene/revise la elaboración y efectúe la aprobación de los EEFF y luego sea él mismo quien los autorice, cosa que implicaría una “autofiscalización” que a todas luces riñe con los principios de sana administración de la Hacienda Pública, como quedó visto supra.

       II.-No existe contradicción ni inconsistencia con los precedentes que se invocan en su consulta

Por otra parte, en cuanto a la supuesta contradicción e inconsistencia con anteriores pronunciamientos de esta Procuraduría, estimamos que tal afirmación está desprovista de un análisis puntual sobre los temas que trataron los pronunciamientos que se invocan, pues, de revisarse su contenido y materia específica, se advierte que no existe tal contradicción.

     El dictamen C-193-2022 que se refiere, desarrolló un análisis sobre el punto específico del ejercicio de la potestad disciplinaria a lo interno de la DNN. Es bajo esa óptica que se señala que el artículo 22 del Código Notarial establece, en general, las atribuciones del Consejo Superior, relacionadas con el ejercicio notarial.

 

Bajo ese entendido, señala el pronunciamiento que el Código Notarial no le ha otorgado al Consejo Superior atribuciones en materia de gestión de recursos humanos de la Dirección Nacional de Notariado. Por ello, indicó que el Director Ejecutivo es el órgano competente para instruir y resolver sobre los procedimientos disciplinarios abiertos contra funcionarios, posición coincidente con el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo en su voto N° 231-2021 de las 9:21 horas del 11 de noviembre de 2021 –sentencia que igualmente se menciona en su consulta como un motivo de contradicción–.

 

Dicha sentencia apuntó que el superior jerárquico en materia administrativa de la DNN es el propio Director Ejecutivo de dicho órgano. Véase que este aspecto en ningún momento lo estamos desconociendo en este dictamen, sino más bien hemos reafirmado que esa es la regla en el ejercicio de la jerarquía de la DNN. No obstante, el punto específico sobre el que se pronuncia esa resolución judicial se refiere a que el órgano decisor,(Dirección Ejecutiva) es quien conoce en única instancia de los procesos disciplinarios que enfrenten los funcionarios de la DNN.

 

 Así, el dictamen en cuestión es muy claro al tratar específicamente la materia de gestión de personal, concluyendo que el Director Ejecutivo es el superior jerárquico en esa materia, dentro de la jerarquía administrativa que ejerce. Insistimos, ello no entra en contradicción con la tesis que hemos desarrollado en el presente dictamen, porque ciertamente la jerarquía administrativa, que incluye la gestión de recursos humanos, la ejerce el Director Ejecutivo.

   Menos aún puede decirse que existan motivos para sostener una contradicción con nuestro dictamen C-260-2011 de fecha 24 de octubre de 2011, pues dicho pronunciamiento se ocupó de tratar aspectos como la competencia consultiva y reglamentaria que ejerce la DNN y su relación con la función consultiva general que ostenta esta Procuraduría, la competencia al Consejo Superior Notarial para emitir políticas o directrices para todos los notarios activos, que la DNN no constituye una jurisdicción especial en los términos del artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como el tema de las notas que el notario introduzca en la escritura pública y la corrección de los errores materiales.

 

Como vemos, ese dictamen no tiene absolutamente nada que ver con el tema de los EEFF, las directrices de la Contabilidad Nacional y la potestad para elaborar/aprobar/autorizar esos estados financieros. Ni siquiera aborda propiamente el tema de la estructura jerárquica de la DNN y la distribución de funciones entre el Director Ejecutivo y el Consejo Superior Notarial.   Así, no contiene elemento alguno del cual pueda desprenderse una contradicción con la posición que aquí estamos confirmando, vertida en nuestro dictamen PGR-C-055-2024.

 

 Asimismo, valga acotar que nuestro dictamen PGR-C-055-2024 tampoco es confuso –como acusa el criterio legal aportado–, toda vez que se pronunció de modo consistente en el sentido de que los EEFF que han de remitirse a la Contabilidad Nacional, en acatamiento de la Directriz  DCN-0012-2021, deben ser autorizados por el Consejo Superior Notarial. No hay oscuridad o insuficiencia en el criterio, puesto que se arribó a una posición concluyente.

         

Por último, llaman la atención las consideraciones vertidas al final de su gestión consultiva, cuando se manifiesta que la propia DNN “no excluye la posibilidad de que el Consejo Superior Notarial pueda conocer el contenido completo de los estados financieros que emite esta Dirección, y ejercer una especie de control político sobre la actividad administrativa, sin que ello pueda implicar extralimitar sus competencias y funciones sustantivas, ni un debilitamiento del sistema de control interno institucional, ya que, en todo caso, los mecanismos idóneos de vigilancia sobre la exactitud y pertinencia de los estados financieros, compete en última instancia a la Dirección de Contabilidad Nacional, autoridad que sí realiza un control activo sobre esta materia.”

 

Véase que la línea de criterio con sustento en la cual se ha solicitado la reconsideración de nuestro dictamen es una línea que sostiene de manera rígida que el Consejo Superior Notarial no puede intervenir de ningún modo en materia administrativa, sino que puede ocuparse única y exclusivamente de temas sustantivos relativos al ejercicio del notariado.

 

En consecuencia, esa aseveración que hemos referido inevitablemente apareja una inconsistencia con la posición institucional, puesto que si –a su modo de ver– el Consejo Superior solo tiene competencia para ocuparse de temas notariales como tales, no podría entrar a ejercer un control político sobre los estados financieros ni sobre la actividad administrativa. Ergo, nos parece que ello más bien debilita los motivos de reconsideración, y tiende a refrendar la interpretación que esta Procuraduría ha sostenido en esta materia.

 

 

III.-     CONCLUSIONES

 

1.- De la lectura integral y cuidadosa del artículo 22 del Código Notarial se advierte un primer enunciado general que le encarga las funciones de dirección al Consejo Superior Notarial. Seguidamente se detallan una serie de funciones específicas relativas al ejercicio del notariado, pero eso no enerva por sí solo la función directiva general que le compete asumir.

 

2.- Por su parte, el artículo 23 del mismo Código Notarial igualmente se decanta por una fórmula inicial de carácter general, relativa a las funciones de administración, organización y fiscalización a cargo del Director Ejecutivo, para luego ocuparse de describir una serie de tareas específicas relativas a las potestades que se ejercen sobre los notarios.

 

3.- La Directriz DCN-0012-2021 emitida por la Dirección General de Contabilidad Nacional del Ministerio de Hacienda dispone que los estados financieros deben llevar la aprobación del Director Ejecutivo y la autorización del máximo jerarca de la entidad correspondiente.

 

4.- La posición de máximo jerarca que ocupa el Consejo Superior si bien está destinada fundamentalmente a la rectoría sobre el ejercicio de la función notarial, no enerva sus atribuciones generales –y superiores– de dirección. En ese sentido, ese Consejo no pierde su condición de superior jerárquico a pesar de la especialidad de sus competencias técnicas en el área de notariado.    

 

5.- Es cierto que el Director Ejecutivo es el superior o jerarca administrativo, y por ello ejerce una competencia exclusiva y excluyente en temas administrativos, como la gestión de personal, entre muchos otros. En esa medida, todo lo relacionado con los estados financieros de la DNN está bajo su competencia. Pero adicionalmente, para remitirlos a la Contabilidad Nacional, se requiere la autorización del máximo jerarca. Bajo los postulados de sana administración de la Hacienda Pública, ningún funcionario puede elaborar y aprobar estados financieros y adicionalmente autorizarse a sí mismo ese acto. Precisamente por ello la directriz de la Dirección de Contabilidad Nacional estableció el esquema de que los EEFF los aprueba el Director Ejecutivo, pero luego debe obtenerse la autorización del máximo jerarca.

 

6.- La metodología fijada por la Contabilidad Nacional obedece a razones técnicas, que son las que deben guiar la interpretación para efectos de los EEFF que debe elaborar la DNN. Ello, atendiendo a las competencias legales que le atribuye la Ley 8131 (LAFPP).

7.- Bajo esa perspectiva, si bien el Director Ejecutivo, dentro de su jerarquía administrativa es el responsable de ordenar la elaboración y otorgar la aprobación de los estados financieros, ha de interpretarse –atendiendo a la potestad genérica de dirección– que el paso posterior que exige la Contabilidad Nacional, sea la autorización que debe obtenerse del máximo jerarca, debe brindarla el Consejo Superior Notarial.

8.- En consecuencia, se confirma el criterio vertido en nuestro dictamen PGR-C-055-2024 de fecha 1° de abril de 2024.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

 

ACG/nmm

Cod.8258-2024