17 de diciembre del 2025

PGR-C-243-2025

Señora

Ana Miriam Araya Porras

Directora Ejecutiva 

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

Estimada señora:

 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio DM-STAP-OF-0822-2024 del 19 de julio de 2024 suscrito por su persona como Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria -de ahora en adelante STAP- relacionado con el reconocimiento del incentivo a los profesionales de ciencias médicas en el salario global de direcciones sustantivas o de apoyo ocupadas por ese tipo de profesionales.  

I.- SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA Y EL CRITERIO JURÍDICO APORTADO

 La STAP consulta expresamente a esta Procuraduría criterio jurídico respecto a lo siguiente:  

    “1 (…) ¿Cuándo un profesional en Ciencias Médicas es designado para ocupar un cargo como Director o Subdirector Sustantivo o Director de Apoyo o su Subdirector de Apoyo de un Ministerio, por ejemplo el citado G11 que estaría cubierto por el concepto de “Dirección de Confianza” precisado en el Dictamen PGR-C-016-2024, este según el artículo 37 mencionado debe ser remunerado con salario global, sin realizar distinción alguna en torno a la formación académica que ostenta?

2.  En caso de que la respuesta a la primera interrogante sea negativa ¿Significaría que se tendría que seguirse requiriendo a la DGSC, el cálculo de la proporcionalidad, tal y como lo dispone el artículo 5 del Decreto N.° 26944-MTSS-S ante citado para construir un salario compuesto cuando el ocupante sea un profesional en ciencias médicas, tal y como a manera de ejemplo se ha hecho con el Director General de Salud G11? O, por el contrario, ¿Debe la Autoridad Presupuestaria fijar un salario global para ese Director o Subdirector Sustantivo o Director o Subdirector de Apoyo que no sea médico y otro para cuando el ocupante o designado sea médico, en este último caso, contemplado en la elaboración del salario global los incentivos a los que hace referencia el artículo 3 de la citada ley 6836?

Adjunto a la consulta se remitió el oficio MH-STAP-DE-AJ-268-2024 del 19 de julio de 2024 emitido por la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.  En él, explica que inicialmente el puesto de Director General de Salud fue ocupado únicamente por personas profesionales en ciencias médicas, pero que, a partir de 2009, como consecuencia del nuevo modelo conceptual y estratégico de la Rectoría de la Producción Social de la Salud y la emisión del nuevo Reglamento del Ministerio de Salud, dicho puesto podría ser ocupado por profesionales en otras áreas, no sólo en ciencias médicas.  Ello llevó a que mediante acuerdo n.° 8779 de la sesión extraordinaria n.° 012010 de las 12:00 horas del 22 de enero de 2010 de la Autoridad Presupuestaria, se acordara aplicar una valoración adicional al Director General de Salud, cuando el cargo lo ocupa un profesional en ciencias médicas, considerando la Ley n.° 6836, es decir, la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicos.  Consecuentemente, se establecieron dos regímenes salariales distintos para ese puesto: uno cuando la persona que ocupa el cargo es profesional en ciencias médicas y el otro, cuando el cargo lo asume un profesional en otra materia, según la escala de sueldos y salarios de la Administración Pública.

Explica que si bien mediante resolución DG-514-2011 del 08 de diciembre de 2011 la Dirección General de Servicio Civil eliminó la clase de Director General de Salud del Manual de Clases Anchas de la “Serie de Médicos”, esa Autoridad Presupuestaria ha venido revalorando el puesto de Director General de Salud de conformidad con el artículo 5 del Decreto Ejecutivo n.° 26944-MTSS-S del 29 de abril de 1998, para lo cual solicitaba a la Dirección General de Servicio Civil, el salario base de ese puesto.

La interrogante que se plantea surge como consecuencia por la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público -de ahora en adelante LMEP-.  Si bien dicho cuerpo normativo no contiene disposición alguna que estipule la derogatoria de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas; el artículo 37 de la LMEP no contempla expresamente una distinción en relación con la aplicación del salario global para las diferentes direcciones de confianza, ni el salario global permite aplicar ajustes de costo de vida al salario base, y los incentivos de la Ley de Inventivos Médicos.  

Finalmente, en caso de que la primera interrogante fuese afirmativa, es decir, que hay que seguir aplicando la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, señala que ello implicaría que la Autoridad Presupuestaria tendía que fijar un salario global para un Director General de Salud no médico, y otro, para el que sí lo sea. 

II.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos determinados en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 de su Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.

A la luz de esas disposiciones normativas, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad, a saber: a) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, b) que la consulta se acompañe con el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado y c) que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se consulte un caso concreto, ni que se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y prevalente. Sobre el tema puede verse, entre muchos otros, los dictámenes C-099-2016 del 29 de abril de 2016, C-215-2018 del 4 de setiembre de 2018, C-220-2019 del 8 de agosto de 2019, C-277-2020 del 10 de julio de 2020 y C-191-2021 del 30 de junio de 2021.

En cuanto al primero de los requisitos mencionados, debemos señalar que es razonable que la Ley n.° 6815 exija que las consultas sean formuladas por los máximos jerarcas de las instituciones públicas, pues es a ellos a quienes les corresponde valorar la necesidad y conveniencia de requerir un criterio jurídico a este órgano asesor sobre un tema específico, en razón del carácter vinculante que nuestros pronunciamientos tienen para la institución consultante, según el artículo 2 de la ley citada. 

En esta ocasión, la consulta es formulada por la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, por lo que se tiene por cumplido el primero de los requisitos comentados. 

En relación con el segundo requisito de admisibilidad, la norma es diáfana en cuanto a que la solicitud planteada deber estar acompaña de un criterio legal, el cual debe responder a los cuestionamientos que van a ser planteados a esta Procuraduría.  Por ello el criterio que se debe remitirse junto a los cuestionamientos planteados, no puede ser cualquier informe legal que se relacione con el tema consultado, sino que debe ser emitido con la finalidad de servir de base para dilucidar las dudas jurídicas de la Administración. Se ha considera que ese requerimiento es de suma importancia ya que brinda insumos para analizar el cuestionamiento planteado desde el funcionamiento práctico de la institución consultante, lo cual permite brindar la más adecuada asesoría, por parte de la Procuraduría, a la Administración.  

Sobre este requisito, tenemos que la consulta planteada fue acompañada del criterio legal identificado con el número MH-STAP-DE-AJ-268-2024 del 19 de julio de 2024 emitido por la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, y en él se analiza desde la perspectiva de la Administración consultante, el cuestionamiento presentado a esta Procuraduría.  Por ello, se concluye que el segundo de los requisitos de admisibilidad dispuesto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República también se cumplió.

Por último, sobre el tercero de los requisitos de admisibilidad que refiere a la improcedencia de pronunciarnos con respecto a consultas que versen sobre temas jurídicos relacionados con casos concretos, ni se pretenda la revisión de la legalidad de actos administrativos concretos, pues pronunciarse sobre ellos implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de legalidad que no nos corresponde.  El tema consultado si bien en una primera lectura podría verse como un caso concreto, lo cierto es que la discusión versa sobre la aplicación o no de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas en el contexto del salario global para las “direcciones” de las catalogadas, “de confianza”.  Así las cosas, tenemos que éste último requisito de admisibilidad se cumple, por lo cual, el pronunciamiento que se emitirá no implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones, ni ejercer una función de control de legalidad. 

Por las razones indicadas, la consulta que se nos plantea resulta admisible, y a continuación, nos referiremos a los temas sobre los cuales versa la gestión que nos formuló la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.  

III.- CRITERIO JURÍDICO SOBRE LOS REGIMENES SALARIALES ESPECIALES DESPUÉS DE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO

Antes de la entrada en vigencia de la LMEP, se instauraron regímenes salariales especiales a través de normas legales o reglamentarias, para ciertos grupos de funcionarios, tanto de la Administración Central como la Descentralizada. 

Uno de ellos deriva de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, que crea una escala de salarios especial (artículo 1°), así como una serie de incentivos (artículos 10 y 12, entre otros) para ese grupo de profesionales.  De conformidad con el artículo 3 de ese cuerpo normativo, los incentivos señalados en esa Ley deben ser reconocidos a los profesionales en ciencias médicas del Ministerio de Salud y de otras instituciones públicas que los empleen.  

Ahora bien, en la LMEP se regula la retribución económica de los funcionarios de los entes y órganos cubiertos por el ámbito de aplicación de esa Ley -con las excepciones establecidas en la propia normativa- de forma incompatible con los regímenes salariales especiales.  

Ante ese panorama, la consulta pretende que se dilucide si a los puestos de Director o Subdirector Sustantivo o Director de Apoyo o su Subdirector de Apoyo de un Ministerio,

cubierto por el concepto de “Dirección de Confianza” del Poder Ejecutivo, cuyo perfil permite que sean asumidos por profesionales en ciencias médicas, le es aplicable la LMEP o el régimen salarial diferenciado para ese tipo de profesionales.  

Para atender la interrogante, es necesario indicar que no existe una regla general que permita afirmar o descartar en todos los casos la prevalencia de la LMEP sobre leyes anteriores que regulan temas de empleo público, pues esa prevalencia dependerá, entre otros factores, del órgano o del ente al que van dirigidas las leyes anteriores, y si en dicha LMEP existe alguna disposición que otorgue un tratamiento particular a ese tipo de órganos y entes o a algunos de sus funcionarios.  (Dictámenes PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024, PGR-C-150-2024 del 22 de julio de 2024, entre otros).  Así, por ejemplo, a pesar de la vocación de aplicación general y unificadora de la LMEP para el sector público (artículo 1), en ella hay un tratamiento especial, en algunos aspectos, de las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa 

En esa misma línea de pensamiento, se puede observar que no hay norma en la LMEP que excluya, en general, al Poder Ejecutivo de su aplicación, ni que haya quedado dentro de alguna excepción que permita seguir aplicando esos regímenes salariales diferenciados a sus funcionarios.  Y ante la incompatibilidad de dichos regímenes en relación con las disposiciones que sobre remuneración se implementaron en la LMEP para los órganos y entes cubiertos por su ámbito de aplicación – con las excepciones establecidas en la propia ley- se ha producido su derogatoria tácita, de conformidad con el artículo 8 del Código Civil, toda vez que la LMEP es posterior, de igual o superior rango.  

Sobre el tema, en el dictamen PGR-C-150-2024 del 22 de julio de 2024, esta Procuraduría indicó:

“Los funcionarios del Poder Ejecutivo (incluidos los que prestan sus servicios en los Tribunales Administrativos) que mantenían un régimen salarial diferenciado establecido por ley o por reglamento antes de la entrada en vigencia de la LMEP, no quedaron contemplados dentro de alguna excepción que les permita mantener vigente ese régimen salarial diferenciado con posterioridad a la vigencia de la LMEP citada, por lo que dichos regímenes salariales quedaron tácitamente derogados.  (….)

Así las cosas, la derogación tácita aplica cuando existe una contradicción insalvable entre el contenido de una norma y el de otra posterior, antinomia jurídica que se resuelve haciendo prevalecer las disposiciones de mayor rango o, en caso de que sean de la misma jerarquía, las de más reciente promulgación.  Es por ello que las disposiciones salariales contempladas en la LMEP para las instituciones contempladas bajo su ámbito de cobertura privan sobre los regímenes salariales diferenciados establecidos previamente por ley o por reglamento.

(…) 

Como ya indicamos, el ámbito de aplicación de la LMEP abarca a todos los órganos del Poder Ejecutivo, incluidos los Tribunales Administrativos, y las reglas salariales establecidas en esa ley no hacen salvedad alguna con respecto a su aplicación a funcionarios o a órganos de ese Poder, como sí la hace, en cuanto a algunos aspectos, en relación con los funcionarios que realizan labores “exclusivas y excluyentes” en otros Poderes de la República o en entes con autonomía de segundo o tercer grado.  Esa situación permite afirmar que los regímenes salariales diferenciados existentes en el Poder Ejecutivo (y en el sector público en general, con las salvedades previstas en la propia ley), quedaron tácitamente derogados por la LMEP, sin que sea admisible acudir al criterio de especialidad para afirmar su vigencia”.

Dicho lo anterior, es claro, entonces, que el régimen especial remunerativo que determina la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, no puede aplicarse sobre las disposiciones salariales establecidas en la LMEP (derogatoria tácita) para los funcionarios del Poder Ejecutivo.  En otras palabras, después de la entrada en vigencia de la LMEP, el régimen especial salarial contenido en la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, no es aplicable a los puestos de Director o Subdirector Sustantivo o

Director de Apoyo o su Subdirector de Apoyo de un Ministerio, cubierto por el concepto de “Dirección de Confianza”, cuyo perfil permite que sean asumidos por profesionales en ciencias médicas, quedó tácitamente derogado.  Dicha situación conlleva que no sea necesario hacer diferenciación alguna al aplicar el salario global a quien ocupe uno de esos cargos, aun cuando se trate de profesionales en ciencias médicas.

Ahora bien, la aplicación de las disposiciones normativas de la LMEP debe respetar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de las personas que mantenían una relación de servicio antes de las modificaciones introducidas por dicho cuerpo normativo.  Por ello, la aplicación del salario global debe respetar las normas legales y reglamentarias de transición, así como constatar que el salario total de los servidores activos no experimente alguna disminución con respecto al salario total percibido antes de la entrada en vigencia de la LMEP:  Por ello, el análisis y definición de si a un caso concreto, le corresponde una remuneración bajo el esquema de salario compuesto o, por el contrario, la del salario global, debe ser definido por la Administración. 

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría emite a las siguientes conclusiones:

1.- Los regímenes salariales diferenciados que existían en las instituciones cubiertas por el ámbito de aplicación de la Ley Marco de Empleo Público quedaron tácitamente derogados con la entrada en vigencia de dicha ley.

2. El régimen salarial especial por aplicación de las reglas de remuneración establecidas en la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, para quien siendo un profesional en ciencias médicas ocupa el cargo de Director o Subdirector Sustantivo o Director de Apoyo o su Subdirector de Apoyo de un Ministerio, cubierto por el concepto de “Dirección de Confianza”, quedó tácitamente derogado con la entrada en

vigencia de la Ley Marco de Empleo Público.

3.- La implementación de los cambios en el régimen salarial de los funcionarios públicos debe respetar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, por lo que, al aplicarse las disposiciones salariales contempladas en la Ley Marco de Empleo Público deben utilizarse las reglas de transición previstas en los Transitorios XI y XII de esa ley y su reglamento, así como constatar que el salario total de los servidores activos no experimente alguna disminución con respecto al salario total percibido antes de la entrada en vigencia de dicha Ley.

4.- El análisis y definición de si a un caso concreto, le corresponde una remuneración bajo el esquema de salario compuesto o, por el contrario, la del salario global, debe ser definido por la Administración. 

Cordialmente, 

Irene Bolaños Salas

Procuradora adjunta

IBS/pes