08 de diciembre del 2025

PGR-C-238-2025

 

Dra. Paola Vargas Gómez, MSc

Secretaria de Junta Directiva

Colegio de Profesionales en Psicología de Costa Rica

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al acuerdo adoptado por la Junta Directiva del Colegio de Profesionales en Psicología de Costa Rica, en la sesión ordinaria número 13-07-2025 del 02 de julio de 2025, mediante el cual acordó consultarnos lo siguiente:

 

“A. Solicitar a la Procuraduría General de la República, en el marco de su función consultiva, un criterio técnico-jurídico sobre si las personas colegiadas que laboren para el Estado costarricense y hayan suscrito un contrato de exclusividad, se encuentran impedidas de integrar los distintos órganos y comisiones del Colegio de Profesionales en Psicología de Costa Rica, considerando que en algunos de estos órganos se devengan dietas, mientras que en otros no se reconoce tal pago, y que en su gran mayoría no se trata de trabajo voluntario.

B. Indicar expresamente en la solicitud a la Procuraduría que se requiere aclarar si el compromiso de exclusividad asumido con el Estado por parte de las personas colegiadas resulta incompatible con el ejercicio de cargos en órganos y comisiones del Colegio, en atención a lo dispuesto en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Ley N.º 8422), la Ley Marco de Empleo Público (Ley N.º 10395), y demás normativa aplicable.

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio jurídico emitido por el asesor legal del Colegio de Profesionales en Psicología de Costa Rica.

 

I.                   SOBRE EL OBJETO DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

 

La consulta elevada por la Junta Directiva del Colegio de Profesionales en Psicología de Costa Rica plantea, en esencia, si las personas colegiadas que laboren para el Estado costarricense bajo un contrato de exclusividad pueden integrar órganos o comisiones del Colegio, sean remuneradas mediante dietas o no. Asimismo, se solicita aclarar si dicho compromiso contractual resulta incompatible con la participación en tales instancias, a la luz de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Ley N.º 8422) y la Ley Marco de Empleo Público (Ley N.º 10395).

 

            Lo primero que debemos aclarar de manera previa es que el contrato de exclusividad al que se hace referencia en la consulta, es conocido en la doctrina administrativa como contrato de dedicación exclusiva, el cual constituye una figura contractual distinta del régimen de prohibición, aun cuando ambos persiguen resguardar la integridad del servicio público y prevenir conflictos de intereses o doble remuneración.

La dedicación exclusiva es un régimen contractual voluntario mediante el cual el funcionario acuerda abstenerse de ejercer privadamente la profesión que sirve de base a su nombramiento, a cambio de una compensación económica adicional. Por su parte, la prohibición, es una restricción legal de carácter imperativo derivada de la Ley N.º 8422 del 6 de octubre de 2004, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, que impide ejercer otras actividades lucrativas o cargos incompatibles con el principio de plena dedicación, salvo las excepciones expresamente autorizadas por ley o por la Contraloría General de la República.

Aclarada esa diferencia, debemos señalar que la presente consulta se limitará a abordar las interrogantes planteadas a partir del régimen de dedicación exclusiva, según fue consultado, sin entrar a determinar si existe o no alguna diferencia en el tratamiento de la materia consultada bajo un régimen de prohibición.

Nótese, además, que el criterio legal aportado en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se limita a realizar un análisis exhaustivo de la figura de la dedicación exclusiva, pero no del régimen de prohibición que tan sólo es mencionado someramente sin análisis alguno.

Debe recordarse que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante. Además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero de 2020).

Dado lo anterior, el presente pronunciamiento se limitará a analizar únicamente, si bajo un régimen de dedicación exclusiva se puede o no, integrar órganos o comisiones del Colegio de Profesionales en Psicología de Costa Rica, sean remuneradas mediante dietas o no.

II.                SOBRE LO CONSULTADO A LA LUZ DE CRITERIOS ANTERIORES DE LA PGR

            La Ley N.º 8422 define el universo subjetivo y principios aplicables a la función pública y alcanza tanto a la Administración Pública estatal como a la no estatal; establece el deber de probidad y regula, entre otros, la prohibición de percibir compensaciones salariales ajenas al régimen de derecho público propio de la relación de servicio (artículo 16), así como el desempeño simultáneo de cargos públicos y el régimen de dietas (artículo 17) y determinadas incompatibilidades (artículo 18).

El desempeño simultáneo de un cargo público y el régimen de dietas en la Administración, se encuentra regulado en el artículo 17 de la Ley N.º 8422 que establece en lo que interesa lo siguiente:

“Artículo 17.- Desempeño simultáneo de cargos públicos. Ninguna persona podrá desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente. De esta disposición quedan a salvo los docentes de instituciones de educación superior, los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los de las bandas que pertenezcan a la Administración Pública, así como quienes presten los servicios que requieran la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para atender emergencias nacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Supremo de Elecciones, durante los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones nacionales y hasta tres meses después de verificadas, así como otras instituciones públicas, en casos similares, previa autorización de la Contraloría General de la República.

     (…)

   Asimismo, quienes desempeñen un cargo dentro de la función pública, no podrán devengar dieta alguna como miembros de juntas directivas o de otros órganos colegiados pertenecientes a órganos, entes y empresas de la Administración Pública, salvo si no existe superposición horaria entre la jornada laboral y las sesiones de tales órganos.

(Así reformado el párrafo anterior  por el inciso a) del artículo 1° de la ley N° 8445 del 10 de mayo del 2005)

    Quienes, sin ser funcionarios públicos integren, simultáneamente, hasta tres juntas directivas u otros órganos colegiados adscritos a órganos, entes y empresas de la Administración Pública, podrán recibir las dietas correspondientes a cada cargo, siempre y cuando no exista superposición horaria. Cuando, por razones de interés público, se requiera que la persona integre más de tres juntas directivas u otros órganos colegiados adscritos a órganos, entes y empresas de la Administración Pública, deberá recabarse la autorización de la Contraloría General de la República.

(Así adicionado el párrafo anterior  por el inciso b) del artículo 1° de la ley N° 8445 del 10 de mayo del 2005)

(…)” (La negrita no es del original)

 

            Dicho artículo ha sido interpretado tanto por la Sala Constitucional como por esta Procuraduría en diversos criterios, interpretaciones que deben ser consideradas para evacuar las consultas planteadas en esta oportunidad.

 

En primer lugar, la Sala Constitucional mediante resolución N.° 13431-08 del 02 de setiembre del 2008, interpretó el término "simultáneamente", en el sentido de que este implica una superposición horaria o una jornada superior al tiempo completo de trabajo, en el desempeño de dos cargos públicos.

Asimismo, en los dictámenes C-090-2016 del 26 de abril de 2016, C-218-2018 del 6 de setiembre de 2018 y C-244-2020 del 26 de junio de 2020, la Procuraduría estimó que la obligación derivada de lo dispuesto en el numeral 17 indicado, no implica la renuncia a toda otra actividad profesional o económica, sino únicamente a aquella vinculada con la profesión comprometida y las labores relacionadas con ella.

Específicamente en el dictamen C-244-2020, emitido para un colegio profesional análogo, esta Procuraduría reafirmó que la dedicación exclusiva es un régimen de naturaleza contractual que restringe el ejercicio liberal de la profesión comprometida en el contrato, mas no toda otra actividad pública o privada. Por su importancia para lo consultado, procedemos a citar lo indicado en ese criterio:

“Véase que incluso antes de la entrada en vigencia de las reformas introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública por medio del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, como ahora, el régimen consensual de la Dedicación Exclusiva en el empleo público no implicaba, de ningún modo, un compromiso absoluto o pleno de exclusividad de todo el tiempo disponible, con exclusión de cualquier otro trabajo o actividad, por parte del funcionario suscriptor. Al contrario, conforme a lo normativa entonces vigente, el contrato de dedicación exclusiva comprometía únicamente la profesión que, conforme a la especialidad profesional, servía de requisito para desempeñarse en el puesto específico, así como las actividades relacionadas con ésta, y con respecto a dicha profesión es que debía inhibirse de ejercerla privadamente. De modo que no le impedía realizar otras actividades en el ámbito privado, que no guardaran relación con dicha profesión. Pudiendo incluso ejercer cualquier otra profesión que no fuera objeto de aquél contrato (Véase, entre otros, los dictámenes C-103-2009, de 16 de abril de 2009; C-282-2009, de 13 de octubre de 2009; C-068-2010, de 13 de abril de 2010; C-423-2014, de 27 de noviembre de 2014 y C-134-2015, de 4 de junio de 2015. Así como los C-090-2016 y C-218-2018, op. cit).

 

Y con la reforma operada por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, podemos afirmar que aquél régimen consensual de la Dedicación Exclusiva permaneció inalterado, pues aun con ciertas imprecisiones conceptuales contenidas especialmente en la acepción contenida en los artículos 27.1 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y 1, inciso d), del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H^[2], lo cierto es que conlleva la obligación de no ejercer de forma privada la profesión que constituye requisito para desempeñar el puesto que ocupan, ni otras actividades relacionadas ésta (art. 32 Ibídem.). Y en caso de ostentar más de una profesión, podrá ejercer aquellas que no hayan sido cubiertas por el contrato suscrito, siempre y cuando no haya superposición horaria, ni se exponga a un eventual conflicto de intereses (art. 33 Ibíd.). Coincidiendo todo ello con la definición más depurada y precisa, hecha por el artículo 1, inciso 15, del Reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Decreto Ejecutivo No. 32.333.

Revisados los antecedentes los legislativos de la citada Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (expediente legislativo No. 20.580), que a modo de referencia historiográfica develan las circunstancias objetivas en las que fue aprobada aquella normativa, nos encontramos con que la restricción “consensual” del ejercicio profesional liberal propuesta siempre estuvo referida a la profesión que originara contrato respectivo; es decir, por la profesión específica por la que se contratara y que constituyera requisito para desempeñar el puesto específico (págs. 77, 662 y 4220 del citado expediente legislativo); pudiendo entonces ejercer liberalmente la profesión que no hubiera sido cubierta por el contrato (pág. 1265 Ibídem.). Razones todas por las cuales, a criterio de la Dirección General de Servicio Civil no se previó establecer un criterio absoluto de restricción y la forma en que se pretendió regular la materia no implicó un cambio sustantivo de lo que ya se venía regulando (pág. 4430). Por lo que no creemos –insistimos- que el actual régimen de Dedicación Exclusiva establezca mayores limitaciones que sus predecesores, ni esa fue tampoco una intención implícita del legislador, porque no quedó consignada discusión alguna al respecto. En todo caso, por la aplicación del principio “pro libertatis” que informa la interpretación de los derechos fundamentales –y el ejercicio profesional es un derecho fundamental innominado-, obliga a que toda norma jurídica deba ser interpretada en forma que favorezca la libertad (Véanse, entre otros, los dictámenes C-182-2020, de 22 de mayo de 2020 y C-203-2020, de 29 de mayo de 2020).

Por consiguiente, debemos ratificar que la restricción a la que quedan sujetos los funcionarios afectos al régimen contractual de la Dedicación Exclusiva se circunscribe al ejercicio de la profesión que sirvió de base para la suscripción del contrato respectivo. Por lo cual, salvo que existan razones de incompatibilidad, esas personas pueden realizar otras labores, públicas o privadas, remuneradas o ad honorem, que no se relacionen con la profesión sujeta a dicho régimen, siempre que no exista superposición horaria, ni lo coloque ante un eventual conflicto de intereses. Pudiendo entonces ser nombrados como integrantes de Juntas Directivas o de órganos colegiados de entes u órganos públicos, bajo la condición ineludible que el desempeño de esos cargos no implique la realización de actividades relacionadas con aquella profesión.

La determinación o no de actividades inconciliables, por reunir las características para configurar un ejercicio liberal de la profesión restringida por la dedicación exclusiva, y que impedirían desempeñar de forma simultánea más de un puesto público y acumular la retribución correspondiente, es una tarea que le compete a la Administración activa y no a este órgano superior consultivo^[3].

Y con respecto a la procedencia o no del devengo de la dieta respectiva, partiendo del supuesto ineludible de la asistencia efectiva del miembro del órgano colegiado a las sesiones (Entre otros, Pronunciamiento OJ-195-2003, de 16 de octubre de 2003 y Dictamen C-117-2016, de 23 de mayo de 2016), deberá estarse a lo dispuesto por el ordinal 17, párrafo cuarto^[4], de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, No. 8422, bajo el entendido que la única condición a la que dicho devengo está sujeto es que no exista superposición horaria en la celebración de las distintas sesiones y su jornada laboral.” (La negrita no es del original)

Como se observa, salvo incompatibilidades específicas, una persona bajo dedicación exclusiva puede integrar juntas directivas u órganos colegiados de otros entes públicos, siempre que no exista superposición horaria ni conflicto de intereses. Asimismo, la procedencia del devengo de dietas se sujeta al artículo 17, párrafo cuarto, de la Ley N.º 8422, esto es, a la ausencia de superposición horaria entre la jornada laboral y las sesiones del órgano.

Esta doctrina fue reiterada en los dictámenes C-090-2016 y C-218-2018 ya mencionados, donde se precisó que la restricción se limita al ejercicio liberal de la profesión comprometida, permitiendo otras labores no relacionadas con ella.

Esta misma doctrina destaca, además, que la determinación casuística de “actividades inconciliables” y la verificación de posibles conflictos de intereses corresponde a la Administración activa, atendiendo las funciones concretas del cargo colegiado y el contenido del contrato de dedicación exclusiva.

Debe recordarse que los colegios profesionales son entes públicos no estatales, por lo que integran el sector público y se sujetan a lo dispuesto en la Ley N.º 8422. En consecuencia, sus juntas u órganos colegiados son “órganos, entes y empresas de la Administración Pública” a los efectos del artículo 17 de esa ley y del artículo 36 de su Reglamento. Esto significa que una persona que ya desempeña un cargo en la función pública puede integrar órganos del Colegio, pero solo podrá devengar dietas si no existe superposición horaria entre su jornada laboral pública y las sesiones del órgano colegiado; de existir superposición, la dieta no podría devengarse.

Debe insistirse que el régimen de dedicación exclusiva compromete la “profesión base” del puesto público y actividades relacionadas, pero, por regla general, no impide ejercer otras labores no vinculadas con la profesión comprometida, siempre que se respete el horario y se eviten conflictos de intereses. La participación en órganos y comisiones de un colegio profesional, típicamente, es de naturaleza gremial-administrativa y no constituye ejercicio liberal de la profesión; sin embargo, podría devenir incompatible si, por las funciones específicas del órgano o por el perfil de nombramiento, se exige o se despliega el ejercicio profesional comprometido por la exclusividad, como sería por ejemplo, una asesoría técnica propia de la profesión o si se presenta conflicto de intereses con la entidad pública empleadora.

 

Finalmente, debemos señalar que la exclusión de los entes no estatales del ámbito de la Ley Marco de Empleo Público (artículo 3 inciso a), no altera la aplicabilidad de la Ley N.º 8422 y su Reglamento a los supuestos aquí analizados, ni exime a las personas servidoras públicas del cumplimiento de su contrato de dedicación exclusiva y del deber de probidad.

 

Por tanto, el contrato de exclusividad o de dedicación exclusiva con el Estado no resulta incompatible, por sí mismo, con el ejercicio de cargos en órganos y comisiones del Colegio, a la luz de la Ley N.º 8422. La exclusividad no es una prohibición absoluta de realizar cualquier otra actividad, sino una restricción circunscrita a la profesión comprometida; de allí que, salvo que el cargo colegiado suponga ejercer esa profesión o genere conflicto de intereses, la integración es jurídicamente posible. Asimismo, la percepción de dietas es viable cuando no haya superposición horaria.

 

 

III.             CONCLUSIONES

 

A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)      Las personas servidoras públicas con contrato de dedicación exclusiva pueden integrar órganos y comisiones del Colegio de Profesionales en Psicología de Costa Rica, en tanto ello no implique el ejercicio de la profesión comprometida en el contrato, no exista superposición horaria y no se configure conflicto de intereses;

b)      El devengo de dietas solo procede cuando no hay superposición horaria entre la jornada laboral del cargo público y las sesiones del órgano colegiado, conforme al artículo 17 de la Ley N.º 8422;

c)      La verificación de incompatibilidades corresponde a la Administración activa, atendiendo las funciones efectivas del cargo colegiado y las cláusulas del contrato de dedicación exclusiva;

d)      Aunque el Colegio esté excluido del ámbito de la Ley Marco de Empleo Público, ello no afecta la aplicabilidad de la Ley N.º 8422 y su Reglamento a los temas de probidad, simultaneidad de cargos y dietas aquí analizados.

 

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

 

SPC/nmm

Cod.10221-2025