18 de noviembre de 2025

PGR-OJ-190-2025

Señora 

Giselle Hernández Aguilar

Jefa de Área, Comisiones Legislativas VIII

Asamblea Legislativa

Estimada señora: 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPEMUN-0808-2025 del 13 de octubre último, mediante el cual nos comunicó el acuerdo adoptado por la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales de la Asamblea Legislativa, en el sentido de consultar a esta Procuraduría el texto dictaminado del expediente n.° 24370, denominado “REFORMA AL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY N° 7794 DEL 30 DE ABRIL DE 1998 Y SUS REFORMAS, PARA ESTABLECER UN TOPE AL SALARIO DE LOS JERARCAS MUNICIPALES”. 

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que ya esta Procuraduría, en su PGR-OJ-117-2025 del 4 de agosto último, se refirió al texto original del proyecto de ley n.° 24370 sobre el cual se consulta de nuevo nuestro criterio.

Tal y como indicamos en esa oportunidad debemos reiterar ahora que debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría prevalecer sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido ‒como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa‒, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

II.- SOBRE EL TEXTO SUSTITUTIVO APROBADO

            El objetivo del proyecto de ley n.° 24370, según su exposición de motivos, se centra en la necesidad de ajustar la retribución económica que perciben los jerarcas municipales, específicamente, los alcaldes, vicealcaldes y regidores, pues se estima que esa remuneración es desproporcionada y excesiva.

            La iniciativa sostiene que la retribución de esos funcionarios resulta desmedida, al punto que, en ciertas situaciones, sobrepasa la remuneración asignada a los ministros, lo que propicia un gasto público injustificado y una sensación de desigualdad social.  Además, se argumenta que las percepciones salariales vigentes para esos funcionarios carecen de correlación con factores como la extensión geográfica del municipio, el nivel de gestión, el volumen de población o el monto del presupuesto asignado a la entidad local.

            El texto sustitutivo aprobado es el siguiente:

“ARTÍCULO 1- Se reforma el párrafo segundo y siguientes del artículo 20 de la Ley N.° 7794, de 30 de abril de 1998, Código Municipal, para que se lea de la siguiente forma:

            Artículo 20- El alcalde municipal es un funcionario de tiempo completo y su salario se ajustará, de acuerdo con el presupuesto ordinario municipal, a la siguiente tabla:

             [...]

            Anualmente, el salario de los alcaldes municipales podrá aumentarse según la tasa de inflación anual, cuando se presenten las mismas condiciones establecidas para el aumento de las dietas de los regidores y síndicos municipales, señaladas en el artículo 30 de este Código.

             Los alcaldes municipales devengarán, por prohibición calculado según su salario base, un 15 %, cuando sean bachilleres universitarios y, un 25 %, cuando sean licenciados o posean cualquier grado académico superior al señalado.

             En los casos en que el alcalde electo disfrute de pensión deberá suspender tal beneficio en su totalidad mientras ocupe el cargo para el cual fue electo, salvo que renuncie a devengar el salario de la alcaldía y desee en su lugar mantener lo percibido por su pensión o jubilación.

            El primer vicealcalde municipal también será funcionario de tiempo completo, y su salario base será equivalente a un setenta y cinco por ciento (75%) del salario base del alcalde municipal. En cuanto a la prohibición por el no ejercicio profesional y jubilación, se le aplicarán las mismas reglas que al alcalde titular, definidas en el párrafo anterior.

             El monto máximo por devengar por quien ejerza la alcaldía municipal no podrá superar la remuneración total sin ausencias de un mes de las diputaciones de la Asamblea Legislativa de la República.

ARTÍCULO 2- Se reforma el artículo 30 de la Ley N.° 7794, de 30 de abril de 1998, Código Municipal, para que se lea de la siguiente forma:

            Artículo 30- Los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión. Solo se pagará la dieta correspondiente a una sesión ordinaria por semana y hasta dos extraordinarias por mes; el resto de las sesiones no se pagarán. De acuerdo con el presupuesto ordinario municipal los pagos se ajustarán a la siguiente tabla:

             […]

             Las dietas de los regidores y síndicos municipales podrán aumentarse según la tasa de inflación anual, siempre que el presupuesto municipal ordinario haya aumentado en relación con el precedente, en una proporción igual o superior al porcentaje fijado.

             No podrá pagarse más de una dieta por regidor, por cada sesión remunerable.

             Los regidores propietarios perderán las dietas, cuando no se presenten dentro de los quince minutos inmediatos posteriores a la hora fijada para comenzar la sesión o cuando se retiren antes de finalizar la sesión.

             Los regidores suplentes devengarán la dieta cuando sustituyan a los propietarios en una sesión remunerable, siempre que la sustitución comience antes o inmediatamente después de los quince minutos de gracia contemplados en el párrafo anterior y se extienda hasta el final de la sesión.

             Sin embargo, cuando los regidores suplentes no sustituyan a los propietarios en una sesión remunerable, pero estén presentes durante toda la sesión, devengarán el cincuenta por ciento (50%) de la dieta correspondiente al regidor propietario, conforme a este artículo.

             Los síndicos propietarios devengarán por cada sesión remunerable a la que asistan, el cincuenta por ciento (50%) de la dieta que devenguen los regidores propietarios. Los síndicos suplentes devengarán la misma dieta cuando sustituyan a un síndico propietario, con base en el artículo anterior. Cuando no estén sustituyendo a un propietario y se encuentren presentes durante toda la sesión, devengarán un veinticinco por ciento (25%) de la dieta de un regidor propietario.

             El ingreso máximo por devengar por un regidor municipal no superará la suma de 25 % del salario que percibe el alcalde.

            Transitorio Único. - Los funcionarios municipales electos popularmente que ejerzan sus cargos o aquellos que lleguen a ejercerlo por cualquier causa al momento de la publicación de la presente ley, mantendrán sus derechos adquiridos hasta que se venza su periodo correspondiente.

Rige a partir de su publicación.”

Seguidamente nos referiremos al texto sustitutivo del proyecto de ley n.° 24370, no sin antes reiterar lo que ya indicamos en la PGR-OJ-117-2025 citada en el sentido de que nuestro criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

III. OBSERVACIONES SOBRE EL TEXTO SUSTITUTIVO DEL PROYECTO DE LEY

            El proyecto de ley original proponía modificar el parámetro para el aumento salarial anual de los alcaldes, sustituyendo la regla vigente (aumento de hasta 10% anual supeditado al crecimiento presupuestario) por la tasa anual de inflación.   Esta Procuraduría, en su PGR-OJ-117-2025 citada, consideró razonable ese cambio pues la tasa anual de inflación es un indicador económico verificable que permite mantener el poder adquisitivo del salario en el tiempo, promoviendo la transparencia y la previsibilidad para la planificación presupuestaria municipal.  El texto sustitutivo sometido a nuestra consideración mantuvo la propuesta original al disponer que “… el salario de los alcaldes municipales podrá aumentarse según la tasa de inflación anual, cuando se presenten las mismas condiciones establecidas para el aumento de las dietas de los regidores y síndicos municipales".

            Por otra parte, el proyecto de ley original utilizó la denominación "dedicación exclusiva" para referirse a la compensación económica que se cancela a los alcaldes por el no ejercicio liberal de su profesión y propuso pagar por ese concepto un 15% a los alcaldes con grado académico universitario de bachillerato y un 25% a los que tuviesen grado académico de licenciatura o superior.  En nuestra PGR-OJ-117-2025 citada explicamos que para los alcaldes rige el régimen de "prohibición" regulado en el artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, n.° 8422 de 6 de octubre de 2004, y no el de “dedicación exclusiva”, por lo que recomendamos hacer la corrección.  Asimismo, partiendo de que el artículo 15 de la ley n.° 8422 regula la compensación económica que se cancela a un grupo importante de funcionarios públicos, sugerimos ‒por uniformidad y coherencia‒ analizar la posibilidad de seguir aplicando esa norma a los alcaldes, tomando en cuenta que el único cambio que introduce la norma propuesta consiste en disminuir un 5% la compensación económica de los alcaldes que ostenten un grado académico de licenciatura o superior.  Además, señalamos que, si se mantiene la intención de regular por aparte el régimen de prohibición de los alcaldes municipales, se debería reformar de manera expresa el artículo 14 de la ley n.° 8422 citada. 

            El texto sustitutivo atendió la observación de esta Procuraduría en cuanto a la necesidad de modificar la denominación del régimen al que están sujetos los alcaldes municipales a efecto de conceptualizarlo como prohibición y no como dedicación exclusiva; sin embargo, no acogió la sugerencia de mantener los porcentajes de compensación establecidos en el artículo 15 de la ley n.° 8422 (15% para bachilleres y 30% para licenciados o superior), pues el texto sustitutivo reiteró los porcentajes propuestos originalmente.  Sin perjuicio de la discrecionalidad con que cuenta el legislador para regular esos temas, debemos insistir en que, por razones de uniformidad y coherencia, es más razonable mantener la regulación actual tanto en lo relativo al régimen de prohibición aplicable a los alcaldes municipales, como en lo relacionado con la compensación económica derivada de ese régimen. Y, en todo caso, si se opta por mantener la regulación propuesta en el proyecto original, debería excluirse a los alcaldes municipales de la lista de funcionarios citados en el artículo 14 de la ley n.° 8422.

            Otro punto al que hicimos referencia en la PGR-OJ-117-2025 citada, fue el de la percepción simultánea de pensión y salario por parte de los alcaldes.  Indicamos en ese pronunciamiento que el artículo 20 del Código Municipal vigente permite que un alcalde electo ‒si disfruta de una pensión y no la suspende‒ solicite el pago del 50% del monto de su pensión a título de gastos de representación.  El proyecto de ley original propuso eliminar esta posibilidad.  La Procuraduría sostuvo que la supresión de ese beneficio forma parte de la discrecionalidad legislativa; no obstante, sugerimos incluir una norma transitoria para respetar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de quienes estuviesen percibiendo el beneficio al momento de la aprobación de la ley, sugerencia que fue atendida en el texto sustitutivo.

            Luego, en lo que se refiere al primer vicealcalde, el proyecto de ley original pretendía reducir su salario base de un 80% a un 75% del salario base del alcalde. Esta Procuraduría advirtió que esa reducción carecía de estudios técnicos o económicos que justificaran la razonabilidad del cambio. Además, señalamos que la referencia al "salario base" es incongruente con el mandato establecido en la Ley Marco de Empleo Público de sujetar las remuneraciones de todo el sector público al sistema de salario global o salario único.  El texto sustitutivo no atendió las recomendaciones de esta Procuraduría pues mantuvo la reducción propuesta, a pesar de la ausencia de estudios técnicos de respaldo, y continuó utilizando el sistema de "salario base" para definir el salario del vicealcalde, en contra de la tendencia que impone la Ley Marco de Empleo Público de utilizar el sistema de salario global o único.  Por lo anterior, reiteramos las observaciones hechas sobre esos temas en nuestra PGR-OJ-117-2025.

            Otro aspecto analizado en la PGR-OJ-117-2025 fue el relativo al tope salarial aplicable a los alcaldes.  El proyecto de ley original propuso que dicho tope fuese igual al salario total, sin ausencias, de los diputados.  Sobre ese tema, esta Procuraduría indicó que el tope propuesto fragmenta la regulación salarial existente (que remite al límite de 20 salarios base previsto en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957) y rompe la homogeneidad sobre ese tema.  Además, sostuvimos que la remuneración de los diputados no es técnicamente salarial y que contiene beneficios (como combustible y alimentación) que los alcaldes no reciben, lo que convierte a ese parámetro en una referencia técnica inadecuada.  A pesar de lo anterior, el texto sustitutivo mantuvo el parámetro mencionado al establecer que el monto máximo por devengar por quien ejerza la alcaldía municipal "… no podrá superar la remuneración total sin ausencias de un mes de las diputaciones de la Asamblea Legislativa de la República", lo cual, insistimos, contraviene la homogeneidad en la regulación de los topes salariales para los funcionarios del sector público. 

            Por otra parte, en lo relativo al aumento anual de las dietas de los regidores y síndicos municipales, el proyecto de ley original proponía que ese aumento se rigiera por la tasa de inflación anual, y no por la regla prevista actualmente en el artículo 30 del Código Municipal que admite aumentos de hasta un 20% anual, supeditado al crecimiento presupuestario. Esta Procuraduría consideró que la tasa de inflación anual es un parámetro razonable para acordar aumentos en las remuneraciones, ya que permite mantener su poder adquisitivo.  Este punto se mantuvo igual en el texto sustitutivo, por lo que no tenemos observación alguna adicional al respecto.

            Asimismo, el texto sustitutivo mantuvo la línea del proyecto original en el sentido de suprimir la norma especial ‒contemplada en el texto vigente del artículo 30 del Código Municipal‒ que permite cancelar a los regidores y síndicos municipales viáticos conjuntamente con dietas.  Sobre ese punto, en la PGR-OJ-117-2025 citada indicamos que derogar la disposición que admite el pago simultáneo de viáticos y dietas a los regidores y síndicos municipales se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.  En todo caso, debemos agregar que de llegar a concretarse esta reforma aplicaría para los regidores y síndicos municipales la regla general contemplada en el artículo 43 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre de 2018, que prohíbe el pago de viáticos conjuntamente con dietas. 

            Luego, el proyecto de ley original propuso un nuevo tope para la remuneración de los regidores: su ingreso máximo no debe superar el 25% del salario que percibe el alcalde. Sobre ese tema, esta Procuraduría señaló la falta de estudios técnicos que justifiquen el uso del salario del alcalde como parámetro para fijar el tope aludido.  También indicamos que no parece razonable utilizar ese parámetro para fijar la remuneración de los regidores, pues el salario del alcalde varía según su formación académica (compensación por prohibición). Así, por razones de uniformidad y sistematicidad, en la PGR-OJ-117-2025 citada recomendamos analizar la opción de mantener el tope máximo general establecido en la Ley de Salarios de la Administración Pública.  A pesar de ello, el texto sustitutivo mantuvo el parámetro propuesto originalmente, por lo que recomendamos analizar de nuevo nuestra observación.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, debemos indicar que esta Procuraduría no observa razones de constitucionalidad que impidan aprobar el texto sustitutivo del proyecto de ley n.° 24370, denominado “Reforma al Código Municipal, Ley n.° 7794, del 30 de abril de 1998 y sus reformas, para establecer un tope al salario de los jerarcas municipales”, por lo que su aprobación es un asunto de política legislativa; no obstante, reiteramos las sugerencias que ya habíamos hecho en nuestro pronunciamiento PGR-OJ-117-2025 del 4 de agosto último. 

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc