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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 236 del 08/12/2025
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 236
 
  Dictamen : 236 del 08/12/2025   

08 de diciembre de 2025


PGR-C-236-2025


 


MBA.


Karen Porras Arguedas


Directora Ejecutiva


Unión Nacional de Gobiernos Locales


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. DE-E-290-10-2025, de 16 de octubre de 2025, asignado a este Despacho el 17 de octubre pasado, y por el que expresamente solicita nuestro criterio técnico jurídico vinculante, con respecto a la aplicación del fallo derivado de la acción de inconstitucionalidad interpuesta por la ANEP -sin especificar cuál-, en lo relativo al pago retroactivo de anualidades.


Y para tales efectos, formula las siguientes interrogantes:


 


“1. Conocer la posición de la Procuraduría General en el tema de la aplicación del fallo de la acción de inconstitucionalidad presentada por la ANEP, en lo que respecta al reconocimiento y eventual pago retroactivo de las anualidades correspondientes al período en que dichas anualidades permanecieron congeladas.


 


2. Considerando la Ley N.° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que estableció que las anualidades pasaron de ser calculadas en porcentaje del salario base a un monto nominal fijo, se solicita conocer la posición de la Procuraduría General para que nos indique cómo debe interpretarse y aplicarse dicho cambio legal en el contexto del fallo mencionado y de su posible ejecución a nivel municipal.


 


3. En relación con las convenciones colectivas municipales, se solicita conocer la posición de la Procuraduría General para que nos indique en qué estatus jurídico debe encontrarse una convención colectiva para que resulte procedente el pago porcentual de las anualidades allí pactadas, tomando en cuenta los límites y disposiciones establecidas por la Ley N.° 9635 y por la jurisprudencia constitucional vigente.


 


4. Finalmente, se solicita conocer la posición de la Procuraduría General para que nos indique sobre la procedencia o improcedencia del pago de retroactivos por concepto de anualidades durante el período en que estas se mantuvieron suspendidas o congeladas, atendiendo al principio de legalidad presupuestaria, la autonomía municipal y las disposiciones del fallo constitucional en cuestión.”


Y pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría legal institucional, materializado en el oficio No. AL-027-10-2025, de fecha 16 de octubre de 2025; en cual, luego de un análisis poco profundo, pues no ahonda mayormente en lo jurídico, concluye que:


 


•  El fallo de la Sala Constitucional -sin especificar cuál- no implica el reconocimiento automático ni el pago retroactivo de anualidades congeladas.


•  La Ley N° 9635 mantiene plena vigencia y obliga a calcular las anualidades en montos nominales fijos.


•  Las convenciones colectivas deben adecuarse al régimen legal vigente; las cláusulas contrarias son nulas.


•  El pago retroactivo de anualidades solo sería procedente si existieran derechos adquiridos antes del congelamiento y disponibilidad presupuestaria suficiente.


 


Y en todo caso recomienda mejor consultar a la Procuraduría General.


 


I.- Inadmisibilidad de la gestión consultiva formulada.


El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente y de cierta manera, determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.


Ahora bien, luego de un exhaustivo análisis de su consulta, el cual parte, por supuesto, de la literalidad misma de su oficio No. DE-E-290-10-2025, op. cit., podemos afirmar que no cabe duda de que con ella se nos requiere interpretar, precisar o aclarar los alcances normativos de la sentencia No. 2025-008201 de las 13:00 hrs. del 17 de marzo de 2025, de la Sala Constitucional, por la que se resuelve solo parcialmente Con Lugar las acciones de inconstitucionalidad No. 19-022051-0007-CO y 19-023575-0007-CO, tramitadas y acumuladas bajo el expediente No. 19-002620-0007-CO, contra varios artículos -entre ellos el 50[1], 57.1[2] y TRANSITORIO XXXI[3]- introducidos por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166; esto con la innegable finalidad de contar con un dictamen vinculante de nuestra parte que no solo delimite, sino que determine las medidas internas que deben adoptar las corporaciones municipales, en materia de anualidades, para la debida aplicación de dicho fallo judicial.


 


Según hemos reconocido, es factible que la duda razonablemente surja de la aparente contradicción entre lo resuelto por el Considerando XIII del citado fallo, en el que se avalan parcialmente, desde el punto de vista constitucional, los cambios ordenados en los montos y nominalización de las anualidades a reconocer a futuro en el sector público -art. 50 introducido a la Ley de Salarios de la Administración Pública y Transitorio XXXI del Título III de la Ley No. 9635-, y lo resuelto en el Considerando XV, en el que se concluye que “(…) el art. 55 ‒y, por tanto, todas las disposiciones relacionadas con los pluses cuestionados, a saber, los arts. 39, 50, 54 de la LSAP y Transitorios XXVII y XXXI de la LFFP‒ deben reputarse constitucionales bajo el entendido de que la restricción para negociar no se aplica a los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley ”; esto  a pesar de que en este último Considerando, como en el XIV, la Sala Constitucional insistió en que los argumentos relacionados con eventuales antinomias sobre la prevalencia de determinadas normas como convenciones colectivas o estatutos internos de trabajo, fueron desestimadas al estar referidos a aspectos de legalidad ordinaria sobre la aplicación e interpretación de normas de rango infra constitucional, que le competen a las autoridades administrativas o judiciales y no a la Sala (Dictamen PGR-C-223-2025 de 17 de noviembre de 2025)


 


No obstante, según advertimos y reiteramos en aquel dictamen PGR-C-223-2025, esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico, para interpretar, precisar o aclarar, de forma vinculante, las sentencias que dicte la Sala Constitucional, ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones.


 


Al respecto, conforme a nuestra consistente jurisprudencia administrativa, indicamos: “no corresponde a la Procuraduría General de la República interpretar, precisar ni aclarar las sentencias que dicte la Sala Constitucional, pues es evidente que ésta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es la única que puede precisar o aclarar sus sentencias.” (Dictamen No. C-116-2016 de 18 de abril de 2016. Posición reiterada en los dictámenes C-280-2014 de 5 de setiembre de 2014, C-143-2014 de 7 de mayo de 2014, C-129-2019 y C-130-2019, ambos de 13 de mayo de 2019, C-347-2020 de 31 de agosto de 2020, C-482-2020 de 17 de diciembre de 2020 y PGR-C-155-2024 de 22 de julio de 2024). Y en sentido similar, hemos indicado que “desborda el ámbito de nuestras competencias revisar, en vía consultiva, las sentencias dictadas en los procesos jurisdiccionales”. (Dictámenes PGR-C-051-2024 de 19 de marzo de 2024 y PGR-C-105-2025 de 2 de junio de 2025). 


 


Desde esta perspectiva, y más allá de la obvia insuficiencia del criterio jurídico que acompaña esta gestión[4], debemos reiterar que la Procuraduría General no tiene competencia para emitir formalmente un dictamen vinculante, cuyo efecto inmediato y directo sea la determinación de los alcances normativos y aplicativos de un fallo judicial concreto, y menos de la Sala Constitucional, ya que esa atribución el ordenamiento jurídico se la asigna, en primer término, al órgano jurisdiccional del que emana, o bien al ente o persona -física o jurídica, pública o privada- repercutida en su esfera jurídica por aquella resolución, pero no a la Procuraduría General en el ejercicio de su función consultiva cualificada (Dictamen PGR-C-223-2025, op. cit.).


 


Véase que al ser nuestros dictámenes y la jurisprudencia administrativa que su reiteración conforma, vinculantes y con innegable efecto normativo de acatamiento obligatorio para toda la Administración Pública[5], rendir nuestro criterio en estos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la función aclaratoria y decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos jurisdiccionales competentes para atender y resolver el asunto, y por tanto, más que desconocer o desnaturalizar nuestra función consultiva, estaríamos incurriendo en este caso en un desapoderamiento ilegítimo, y una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, pues los órganos corporativos territoriales, además del ente consultante, quedarían vinculados por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en ellos, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual es improcedente (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre de 2022, PGR-C-101-2025 de 26 de mayo de 2025 y PGR-C-223-2025, op. cit., entre muchos otros).


 


En consecuencia, por la forma en que fue planteada, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Y por tanto, se deniega su trámite y se archiva.


Conclusión:


            Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.


 


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


Procurador Adjunto


Dirección de la Función Pública


 


 


 


GBH/sar


 


 



[1]           “Art. 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable.”


 


[2]           “Art. 57.1 l) Se reforma el artículo 12 de la Ley N.°2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. El texto es el siguiente:


Artículo 12- El incentivo por anualidad se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año.


Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos.”


 


[3]           “TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial”.”


[4]              Salvo el caso de auditores internos, toda gestión consultiva debe acompañarse del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública -art. 4 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815-.


Conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, dicho informe jurídico debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Y en el presente caso, según indicamos, el criterio jurídico aportado no ahonda en lo jurídico sobre los temas consultados al hacer una abordaje superficial de los alcances del fallo constitucional No. 2025-008201 -el cual ni menciona-, con respecto al régimen de anualidades aplicable en esa corporación municipal, el ni siquiera se menciona.  


 


[5]           “Eficacia general” que, según la Sala Constitucional,  no resulta moderada “con la tesis manejada por el órgano consultivo en el sentido de que el dictamen es vinculante, únicamente, para la administración pública que consulta y no para el resto de los entes públicos, por cuanto, una vez que se pronuncia, es probable, que salvo circunstancias calificadas, no varíe de criterio, de manera que es usual la reiteración de dictámenes precedentes al evacuarse una nueva consulta, por lo que su eficacia vinculante se extiende no sólo al ente u órgano público que consultó en su momento sino, también, para todas las consultas ulteriores que reiteren un criterio precedente. Los dictámenes de la Procuraduría General de la República al ser calificados, por la ley, como “jurisprudencia administrativa” y al indicar que son “de acatamiento obligatorio”, se les atribuye una eficacia general y normativa, en cuanto la intención inequívoca, al emplear tales conceptos jurídicos, es conferirles la condición de fuente del ordenamiento jurídico administrativo y, por consiguiente, un carácter normativo” (Resolución No. 14016-2009 de las 14:34 hrs. del 1 de setiembre de 2009, Sala Constitucional. En sentido similar, la resolución No. 000453-F-S1-2013 de las 14:10 hrs. del 10 de abril de 2013, Sala Primera).