08 de diciembre del 2025

PGR-OJ-214-2025

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa, Área Legislativa VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° AL-25116-OFI-0749-2025 del 24 de setiembre del 2025, recibido el mismo día por correo electrónico en esta Procuraduría, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre el proyecto de Ley denominado: “Ley para la autorización a la Municipalidad de Siquirres para donar terrenos a habitantes de la comunidad de calle Nubes, distrito de Florida, Siquirres”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 25116.

I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

De previo a dar respuesta al criterio solicitado, se estima conveniente recordar que de conformidad, con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).

Por lo anterior, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.

De otro lado, conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por lo que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en dicho numeral.

En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.

II.- SOBRE EL OBJETO DEL PROYECTO DE LEY.

El proyecto de ley sometido a consideración pretende autorizar a la Municipalidad de Siquirres, para que segregue y done varios lotes de la finca de su propiedad, Partido de Limón, Matrícula N° 55161-000, a las familias ocupantes de Calle Las Nubes, del distrito de Florida, que han ocupado por más de veinticinco años, de forma continua, pacífica y pública, a fin de regularizar la situación jurídica de esos terrenos.

III.- CONSIDERACIONES SOBRE LAS DONACIONES DE INMUEBLES DE ÓRGANOS O ENTES DEL ESTADO.

Las Municipalidades únicamente podrán disponer de sus recursos o bienes inmuebles, mediante una ley especial que expresamente así las autorice (artículo 71 del Código Municipal). En este sentido, conforme al principio de legalidad, consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y en el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública, los actos de la Administración están sometidos, a la existencia de una norma jurídica previa, que permita su autorización.

De esta manera, como ya se ha afirmado en otras ocasiones, la donación de bienes inmuebles, requiere de una autorización legal previa. Sobre el particular, en la opinión jurídica N° OJ-038-2016 del 5 de abril del 2016, se indicó:

“Las donaciones es un acto prohibido para la administración salvo que se autorice por una norma jurídica. (ver dictámenes C-052-2011, C-249-2010, C 208-96). Sobre este punto, el dictamen 208-96 del 23 de diciembre del 1996, se pronunció sobre las donaciones de bienes públicos, las cuales solo se pueden autorizar por ley. Sobre el particular resolvió:

“(…) A-. LA DONACION DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY.

Ahora bien, al INCOFER, al igual que a las demás instituciones públicas, le está vedada, en principio, la posibilidad de donar sus bienes. De conformidad con el principio de legalidad, que informa toda la actuación administrativa, la donación de los bienes de las entidades públicas deben ser autorizada por la ley. Y es que no puede olvidarse que se está en presencia de bienes públicos, cuya salida del patrimonio público es excepcional, particularmente si son bienes de "dominio público". Revisada la Ley Orgánica del INCOFER no se encuentra norma alguna que le permita donar los bienes que integran su patrimonio, sean éstos demaniales o patrimoniales. De manera que una donación, de ser procedente, debería ser autorizada por una norma legal específica. (…)

Como corolario de lo anterior, para que el Estado pueda ejercer actos de liberalidad por donación debe cumplir con tres requisitos:

1.- Debe existir una norma dentro del ordenamiento jurídico administrativo que autorice la donación de bienes inmuebles, ya que este es un acto prohibido para la administración. Así mismo, si el bien está vinculado a un fin público y su destino va a cambiar, deberá solicitarse la autorización legislativa previa.

2.- El órgano o la institución respectiva, debe adoptar los actos administrativos autorizando a sus representantes a comparecer en la respectiva escritura de traspaso, de conformidad con el artículo 1408 del Código Civil. Así mismo deberá de cumplirse con los demás requisitos que establezca el ordenamiento jurídico para realizar el contrato.

3.- La donación es un acto jurídico solemne que se constituye en escritura pública (artículo 1397 del Código Civil), requisito sine qua non para su validez y eficacia. Asimismo, es un contrato unilateral e inter vivos en donde el donante de forma gratuita transmite la propiedad de la cosa donada (artículo 1404 del Código Civil).

4.- Para su perfeccionamiento, la donación requiere la aceptación del donatario en la misma escritura de donación o en otra separada, pero debe de realizarse en vida del donador y dentro de año contado desde la fecha de la escritura, la cual debe ser previamente notificada dicha aceptación (artículo 1399 del Código Civil). (…) Como se ha indicado en los dictámenes C-052-2011, C-249-2010, la donación solo puede ser autorizada por ley, por ser un acto prohibido para la administración, tal y como se argumentó en el apartado anterior de esta consulta.”

Asimismo, es de señalar que estas normas de tipo habilitante, son de carácter facultativo para el propietario del inmueble, por lo que carecen de efectividad por sí mismas; es decir, su objetivo es permitir el acto de disposición del bien objeto de donación, siendo que cada Administración tendrá que tomar las decisiones y acuerdos apropiados para realizar la donación autorizada por ley. Bajo este contexto, en la Opinión Jurídica número PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022, se explicó:

“En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)- y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado, como lo establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros.”

IV.- SOBRE EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY.

            De previo, es importante mencionar, que la naturaleza del inmueble matrícula L-55161-000, que publicita el Registro Nacional, es “terreno de pastos y café”; conforme a esta naturaleza se trata de un bien patrimonial, propiedad de la Municipalidad de Siquirres, que no requiere para su enajenación desafectación legal previa.

            El proyecto de ley que se analiza consta de cuatro artículos. El artículo primero “(…) autoriza a la Municipalidad de Siquirres para donar, a título gratuito, los terrenos de su propiedad (…), inscritos bajo la matrícula inmobiliaria número 55161-000 (…) a favor de las (…) personas físicas, quienes han habitado dichos terrenos de forma continua, pacífica y pública por un período mínimo de veinticinco (25) años, (…)”, según el listado que se detalla en dicho numeral. Sobre este artículo se realizan las siguientes observaciones:

1- Por técnica legislativa se sugiere eliminar el término a “título gratuito”; el acto mediante el cual se va a titular los lotes a favor de los beneficiarios es la donación. El diccionario de la lengua española define donación como: “Liberalidad de alguien que transmite gratuitamente algo que le pertenece a favor de otra persona que lo acepta.”

2- Se sugiere aclarar que del predio Matrícula N° L-55161-000, se van a segregar y donar lotes. En consecuencia, la redacción del artículo debe ser clara en cuanto a que la autorización es para segregar y donar terrenos de la finca antes mencionada.

3- Para realizar el acto de segregación, previamente se requiere de la elaboración de planos catastrados. En ese sentido, se sugiere actualizar el listado incluyendo número de lote, medida, y plano catastrado inscrito.

4- Posterior a la elaboración de los planos catastrados, se debe verificar que la suma de las áreas segregadas y donadas, sea coincidente con la medida de la finca N° L-55161-000, la cual tiene una medida de 10.000 metros cuadrados, según el Registro Nacional; esto bajo el supuesto de que se vaya a segregar y donar la totalidad de la finca.

En caso de que no se vaya a segregar y donar la totalidad de la finca, el artículo debe referirse y describir el resto de finca que se reserva la Municipalidad de Siquirres (naturaleza, situación, linderos y medida).

5- Finalmente, conforme con la exposición de motivos, se sugiere considerar dos situaciones:

a) El proyecto de Ley autoriza la donación a favor de las personas que han habitado los terrenos de forma continua, pacífica y pública por un período mínimo de veinticinco (25) años. Si bien el legislador puede establecer discrecionalmente el tiempo de ocupación para ser beneficiario de la donación, se sugiere considerar que nuestro Código Civil establece un plazo de 10 años para titular inmuebles no inscritos o adquirirlos por usucapión (artículos 479 y 860).

b) Aclarar en el caso del señor xxx, la adjudicación de 2 lotes, según los planos de catastro N° L-770950-2002 y N° L-770951-2002, los cuales se encuentran cancelados.

            El artículo segundo, establece que la Municipalidad deberá verificar “(…) mediante el procedimiento administrativo correspondiente, el cumplimiento de los requisitos de ocupación señalados, así como cualquier otro requisito que se considere necesario para formalizar la donación (…)”

Así las cosas, la Municipalidad deberá levantar un expediente administrativo para cada donatario, en el cual se logre acreditar, con la documentación pertinente, los requisitos establecidos en la ley (posesión continua, pacífica y pública por un período mínimo de 25 años). Una vez tramitado el expediente y recabadas las pruebas, el Concejo Municipal deberá dictar un acuerdo motivado, verificando si se cumplen los requisitos de ocupación que señala la Ley, designando a cada beneficiario y autorizando la respectiva donación. 

            En relación con el artículo tercero del proyecto, el mismo dispone: “Las donaciones deberán formalizarse mediante escritura pública ante notario público y ser inscritas ante el Registro Nacional, con cargo a cada uno de los donatarios o beneficiarios.”  

Con esta redacción, esta Procuraduría entiende que la intención del legislador es que el otorgamiento de estas escrituras se realice ante notarios públicos plenos, corriendo los gastos de inscripción y honorarios a cargo de cada beneficiario, quedando suprimida -para este caso en particular- la competencia de la Notaría del Estado, según las atribuciones de la Procuraduría General de la República, derivadas del artículo 3 inciso c), en concordancia con el artículo 15 de su Ley Orgánica.

            Por último, el artículo cuarto, indica que “Los beneficiarios no podrán vender, ceder ni transferir los inmuebles donados durante los primeros diez (10) años contados a partir de la inscripción registral de la donación, salvo causa justificada debidamente autorizada por el Concejo Municipal.”

            Es usual y conveniente en este tipo de proyectos, imponer limitaciones al nuevo propietario para disponer del bien. Sin embargo, se sugiere valorar la redacción, introduciendo también las condiciones para “gravar”, “arrendar”, “cambiar la naturaleza” o dar un “uso distinto al de vivienda” a los terrenos donados, tal y como se ha venido estableciendo en los múltiples proyectos de Ley de esta naturaleza.

VII.-CONCLUSIÓN.

Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 25116. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República; sin embargo, se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados tomar en consideración las observaciones hechas en este pronunciamiento.

Atentamente,

Alejandro Arce Oses                                    Angélica María Losada Ramírez

Procurador Notaría del Estado                      Abogada de Procuraduría

Código 13485-2025