08 de diciembre de 2025

PGR-OJ-210-2025

 

Señora

Mariana Zamora Guzmán

Jefe de Área, Comisiones Legislativas VIII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CPGOB-0492-2025 de 28 de octubre de 2025, recibido electrónicamente en esta Procuraduría en el día 29 de octubre siguiente, según código interno número 15161-2025, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de esta Procuraduría con relación al texto dictaminado del proyecto de Ley denominado“ LEY PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE PERSONAS DAMNIFICADAS POR DESASTRES NATURALES O SINIESTROS”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.704.

 

 

I.                   ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO

 

De previo a realizar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, conforme a los numerales 2 y 4 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, la función consultiva que despliega esta Procuraduría lo es respecto de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa.

 

Bajo ese entendido, en vista de que la presente gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso  es una opinión jurídica, ello, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan los legisladores, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante, sobre determinados proyectos de ley o con relación a la función de control político.

 

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no es aplicable a este tipo de asuntos por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política ( Al respecto, opiniones jurídicas números  PGR-0J- 055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-OJ-138-2024 de 28 de octubre de 2024, PGR-OJ-156-2024 de 18 de noviembre de 2024, PGR-OJ-013-2025 de 27 de enero de 2025, PGR-OJ-068-2025 de 28 de abril de 2025, entre muchos otros).           

 

 

II.                DESCRIPCIÓN DEL TEXTO DICTAMINADO

 

Como se indicó, se concede audiencia sobre el texto dictaminado del presente proyecto de ley, compuesto por un artículo único y un transitorio único.

 

El su texto base, la iniciativa proponía adicionar un artículo 11 ter a la Ley del impuesto al valor agregado, Ley No. 6826, ello, para establecer un sistema de devolución del impuesto referido, pagado por personas damnificadas por desastres naturales, que cumplan las condiciones que propone el proyecto de ley.

 

            El texto base de esta iniciativa, fue puesto en conocimiento de este Órgano Asesor, emitiéndose el criterio respectivo mediante opinión jurídica número PGR-OJ-033-2025 de 03 de marzo de 2025, en el cual se concluyó lo siguiente:

 

“Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley propuesto denominado “LEY PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE PERSONAS DAMNIFICADAS POR DESASTRES NATURALES O SINIESTROS”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.704, no presenta vicios de legalidad.

 

La aprobación de esta iniciativa de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

Respetuosamente, se recomienda a los señores Diputados y señoras Diputadas considerar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica.”

 

Dentro del trámite legislativo de esta iniciativa, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, rindió el Dictamen afirmativo de mayoría en fecha 28 de octubre pasado, en el que, realiza una serie de consideraciones respecto de las observaciones realizadas al texto base por las entidades consultadas, y propone un texto sustitutivo. Al efecto, el Dictamen señalado indica, en lo de interés, lo siguiente:

 

“ANALISIS DE FONDO

La propuesta busca establecer un mecanismo ágil y automático para la devolución del IVA a las familias que, como consecuencia de un desastre natural, hayan perdido sus bienes, permitiéndoles recuperar parte del gasto realizado en la reposición de estos. En términos generales las instituciones consultadas emiten criterios positivos, aunque también realizan una serie de observaciones y recomendaciones para fortalecer su viabilidad jurídica.

 

En este sentido, entidades como la Contraloría General de la República, el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo señalan la necesidad de estudios que eviten duplicidad de subsidios o desequilibrios presupuestarios. Asimismo, la Procuraduría General de la República y la Comisión Nacional de Emergencias sugieren ajustes a la propuesta que incorporen criterios de control, límites temporales y requisitos verificables para prevenir un uso indebido del beneficio.

 

En atención a las observaciones contenidas en los criterios recibidos, se presenta un texto sustitutivo que integra gran parte de las recomendaciones planteadas por las entidades consultadas, con el fin de fortalecer la iniciativa de ley. En este sentido, la propuesta adiciona dos subincisos al inciso 1 del artículo 11 bis de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, Ley N.° 6826, del 8 de noviembre de 1982, para incluir dentro del sistema de devolución del IVA a los hogares en condición de pobreza que se encuentren en zonas declaradas en emergencia por desastre natural.

 

El beneficio aplicará por única vez para la compra de materiales de construcción, con un valor total que no exceda veinticuatro salarios base, y para electrodomésticos de línea blanca y muebles, con un valor máximo equivalente a dos salarios base. El procedimiento estará sujeto a verificación mediante la información del Sinirube y de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, asegurando que las adquisiciones correspondan a bienes autorizados y que el hogar beneficiario cumpla con las condiciones establecidas en la normativa.

 

Esta propuesta busca brindar una respuesta solidaria y focalizada ante situaciones de emergencia, generando un impacto positivo en los hogares que han enfrentado tragedias de tal magnitud que requieren una mano solidaria del Estado. (…). (Lo resaltado no es del original).

 

Como se aprecia, el dictamen afirmativo de mayoría, propone un texto sustitutivo, en el cual, ya no se adiciona un artículo 11 ter, sino que se propone adicionar dos subincisos al inciso 1 del artículo 11 bis de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para incluir dentro del sistema de devolución del IVA a los hogares en condición de pobreza que se encuentren en zonas declaradas en emergencia por desastre natural.

 

            A continuación, nos referimos al texto dictaminado o sustitutivo objeto de audiencia.

 

 

III.             OBSERVACIONES AL TEXTO DICTAMINADO DEL PROYECTO DE LEY

 

Como se indicó, el texto sustitutivo del presente proyecto de ley está conformado por un artículo único y una norma transitoria. A continuación, nos referiremos a su contenido.

 

·         Sobre el artículo único:

 

El artículo único, cambia la propuesta de adicionar un artículo 11 ter para, en su lugar, modificar el artículo 11 bis de la Ley No. 6826, con la finalidad de incluir dentro del sistema de devolución del IVA, ya existente, a los hogares en condición de pobreza que se encuentren en zonas declaradas en emergencia por desastre natural.

 

Valga indicar que, el numeral 11 bis vigente fue incorporado a la Ley No. 6826 mediante el artículo único de la Ley para facilitar el acceso a los útiles escolares y equipo tecnológico, No. 10579 del 30 de octubre de 2024, mediante el cual se dispuso un sistema para la devolución del impuesto al valor agregado pagado por los hogares que se encuentren en condición de pobreza, respecto a materiales escolares y uniformes, compra  de computadora, tabletas o celulares en beneficio de estudiantes matriculados en primaria o secundaria.

 

En vista de que el nuevo texto propone una reforma al artículo 11 bis, corresponde realizar una comparación del texto vigente y la norma propuesta:

 

 

 

ARTÍCULO 11 BIS VIGENTE

TEXTO SUSTITUTIVO

Artículo 11 bis- Sistema de devolución del impuesto pagado   1- El Ministerio de Hacienda dispondrá de un sistema para la devolución del impuesto al valor agregado pagado por los hogares que se encuentren en condición de pobreza, de acuerdo con la clasificación socioeconómica emitida por el Sinirube, por la adquisición de los siguientes bienes:   a) Materiales escolares y uniformes, según lo establecido en el Reglamento de Uniforme Oficial, Decreto Ejecutivo N.º 28557-MEP, del 15 de febrero de 2000 y sus reformas, o el que se encuentre vigente, así como los utilizados por instituciones de enseñanza de naturaleza privada o semioficiales.   b) Una computadora o una tableta, adquirida en beneficio de cada estudiante matriculado en un centro de enseñanza primaria o secundaria, cuyo precio no supere un salario base fijado conforme al artículo 2 de la Ley 7337, del 5 de mayo de 1993.   c) Un celular adquirido en beneficio de cada estudiante matriculado en un centro de enseñanza primaria o secundaria, cuyo precio no supere medio salario base fijado conforme al artículo 2 de la Ley 7337, del 5 de mayo de 1993.                                           Esta devolución será aplicable para todos los bienes descritos en el subinciso a). En el caso de los bienes indicados en los subincisos b) y c), solo uno de ellos podrá recibir devolución por curso lectivo.                         2- Tendrán derecho a esta devolución únicamente las personas en condición de pobreza, de acuerdo con la clasificación socioeconómica del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (Sinirube).                 El Ministerio de Hacienda y el Sinirube establecerán, mediante convenio de cooperación, las condiciones de acceso a dicha información, así como la carga del beneficio aplicado a cada persona beneficiaria, de acuerdo con la legislación vigente.               3- Para recibir la devolución del impuesto, se deberá contar con el comprobante electrónico en que se consigne la adquisición de los bienes detallados en este artículo y los datos de identificación del beneficiario.   La Administración Tributaria verificará que, la cédula de identidad del beneficiario que haya sido registrada en el comprobante electrónico, se encuentre vinculada a un hogar en situación de pobreza, de acuerdo con el Sistema Nacional de Información Social y Registro Único de Beneficiarios, según lo dispuesto por la Ley 9137, Creación del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado, del 30 de abril de 2013. Corresponderá también, a la Administración Tributaria, corroborar que los bienes adquiridos y detallados en el comprobante electrónico correspondan a los descritos en el inciso 1) de este artículo, utilizando para ello el código CABYS.       4- El Ministerio de Hacienda devolverá mensualmente, a los hogares definidos en este artículo, el impuesto al valor agregado pagado sobre los bienes detallados en el inciso 1) de este artículo, a través del Sistema Único de Pago de Recurso Social, bajo la modalidad de pago electrónico a cuentas del sistema financiero.   5- El Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y el Ministerio de Hacienda deberán establecer los procedimientos administrativos e interponer procesos judiciales para gestionar el reintegro de los montos girados por concepto de devolución, a aquellos hogares o personas que se determine accedieron al beneficio sin cumplir con los requisitos o las condiciones establecidos por el IMAS para estos efectos y según las competencias de cada institución. Para ello, podrán determinar montos de incobrabilidad tanto en sede administrativa como judicial.   (Así adicionado por el artículo único de la Ley para facilitar el acceso a los útiles escolares y equipo tecnológico, N° 10579 del 30 de octubre de 2024)

ARTÍCULO ÚNICO- Se modifican los incisos 1, 2 y 3 del artículo 11 bis de la ley Impuesto al Valor Agregado, Ley N.° 6826, del 08 de noviembre de 1982, y sus reformas, el cual se leerá de la siguiente manera:   Artículo 11 bis-          Sistema de devolución del impuesto pagado   1- El Ministerio de Hacienda dispondrá de un sistema para la devolución del Impuesto al valor agregado pagado por los hogares que se encuentren en condición de pobreza, de acuerdo con la clasificación socioeconómica emitida por el Sinirube, por la adquisición de los siguientes bienes:   (…)                                                   Para el caso de hogares que se encuentren en una zona damnificada con declaración de emergencia nacional o local por razón de desastre natural y en condición de pobreza, esta devolución se aplicará sobre:   d) Materiales de construcción cuyo precio no supere en conjunto 24 salarios base fijado conforme al artículo 2 de la Ley N.° 7337, del 05 de mayo de 1993.   e) Electrodomésticos de línea blanca y menaje, cuyo precio no supere dos salarios base fijado conforme al artículo 2 de la Ley N.° 7337, del 05 de mayo de 1993.   Esta devolución será aplicable para todos los bienes descritos en el subinciso a). En el caso de los bienes indicados en los subincisos b) y c), solo uno de ellos podrá recibir devolución por curso lectivo. De proceder la aplicación de los subincisos d) y e), ésta se hará por única vez por evento (desastre o siniestro), siempre y cuando quede demostrada la afectación de la zona en el Plan General de la Emergencia y que se determine que la familia reside en la zona reportada y se encuentre en condición de pobreza según el Sinirube.   2- Tendrán derecho a esta devolución las personas en condición de pobreza, de acuerdo con la clasificación socioeconómica del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (Sinirube), y aquellas personas que se ha demostrado que habitan una zona que fue reportada en el Plan General de la Emergencia aprobado por la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.   El Ministerio de Hacienda y el Sinirube establecerán, mediante convenio de cooperación, las condiciones de acceso a dicha información, así como la carga del beneficio aplicado a cada persona beneficiaria, de acuerdo con la legislación vigente. Por su parte, el Ministerio de Hacienda puede solicitar a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias una certificación donde se indique que existe el reporte de la zona afectada, así como la existencia del nexo causal.   3- Para recibir la devolución del impuesto, se deberá contar con el comprobante electrónico en que se consigne la adquisición de los bienes detallados en este artículo y los datos de identificación del beneficiario.   La Administración Tributaria verificará que, la cédula de identidad del beneficiario que haya sido registrada en el comprobante electrónico se encuentre vinculada a un hogar en situación de pobreza, de acuerdo con el Sistema Nacional de Información Social y Registro Único de Beneficiarios, según lo dispuesto por la Ley 9137, Creación del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado, del 30 de abril de 2013, y para los beneficiarios de zona damnificada verificará que la ubicación de residencia se encuentre dentro de alguna zona reportada como afectada en el Plan General de la Emergencia elaborado por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.   (…)   (Lo resaltado no es del original)

           

Como se observa, la iniciativa adiciona, al inciso 1), los sub incisos d y e), relacionados el trámite de devolución del impuesto al valor agregado en el caso de hogares que se encuentren en una zona damnificada con declaración de emergencia nacional.

 

            El texto de dichos incisos mantiene la intención y una redacción similar a la propuesta contenida en el texto base de esta iniciativa.

 

            En efecto, como indicamos, el proyecto de ley impone al Ministerio de Hacienda la devolución del Impuesto al valor agregado, pagado por los hogares que se encuentren en una zona damnificada con declaración de emergencia nacional o local por razón de desastre natural y en condición de pobreza, de acuerdo con la clasificación socioeconómica emitida por el Sinirube.

 

El beneficio dispone devolver el IVA respecto a la adquisición de los siguientes bienes:

 

·                     Materiales y equipo de construcción cuyo precio no supere en conjunto 24 salarios base (inciso d).

 

·                     Electrodomésticos de línea blanca y muebles, cuyo precio no supere dos salarios base (inciso e)

 

El beneficio se aplicará “por única vez por evento (desastre o siniestro), siempre y cuando quede demostrada la afectación de la zona en el Plan General de la Emergencia y que se determine que la familia reside en la zona reportada y se encuentre en condición de pobreza según el Sinirube”. Con esta nueva redacción, se delimita el alcance del beneficio, lo cual no se encontraba estipulado en el texto base de la iniciativa, tal y como se hizo ver en la opinión jurídica número PGR-OJ-033-2025.

 

El inciso 2) mantiene la redacción vigente, la cual menciona que tendrán derecho a esta devolución las personas en condición de pobreza, de acuerdo con la clasificación socioeconómica del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (Sinirube), agregando “y aquellas personas que se ha demostrado que habitan una zona que fue reportada en el Plan General de la Emergencia aprobado por la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias”.

 

También se mantiene la redacción vigente de la norma respecto a la obligación impuesta al Ministerio de Hacienda y el Sinirube para que establezcan, mediante convenio de cooperación, las condiciones de acceso a dicha información, así como la carga del beneficio aplicado a cada persona beneficiaria.

 

En este párrafo, el texto propuesto agrega que “el Ministerio de Hacienda puede solicitar a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias una certificación donde se indique que existe el reporte de la zona afectada, así como la existencia del nexo causal”.

 

            Como se advierte, la modificación propuesta al inciso 2), lo que hace es incluir referencias dirigidas a cubrir con el beneficio a las personas damnificadas, estableciendo condiciones que deberán verificarse por las autoridades, tales como, la condición de pobreza y que el beneficiario demuestre habitar en zona reportada con emergencia, condición que debe ser verificada por el Ministerio de Hacienda en coordinación con la Comisión Nacional de Emergencias.

 

El inciso 3 mantiene la redacción vigente de la norma respecto a que para recibir la devolución del impuesto se deberá contar con el comprobante electrónico en que se consigne la adquisición de los bienes detallados en este artículo y los datos de identificación del beneficiario; datos que deberán ser verificados por Administración Tributaria (que, la cédula de identidad del beneficiario que haya sido registrada en el comprobante electrónico se encuentre vinculada a un hogar en situación de pobreza). Se propone agregar a este inciso, en la misma línea de las modificaciones antes indicadas, el siguiente texto: “y para los beneficiarios de zona damnificada verificará que la ubicación de residencia se encuentre dentro de alguna zona reportada como afectada en el Plan General de la Emergencia elaborado por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias”.

 

Se entiende de la reforma propuesta que, en caso de beneficiarios de zonas afectadas por emergencias declaradas, debe verificarse no solo el número de cedula en el comprobante electrónico de la compra, su vinculación a condición de pobreza, sino que, el beneficiario habita una zona de emergencia declarada, es decir, debe concurrir la verificación de todos los requisitos y no solo que se habite en zona de emergencia, por lo se recomienda mejorar la redacción de la norma.

 

Conforme a lo dicho, la reforma propuesta se enfoca en la inclusión de las personas, en condición de pobreza y que habiten en zonas declaradas en emergencia, en el sistema de devolución del IVA previsto en el numeral 11 bis referido.

 

Ahora bien, dado que el texto sustitutivo propuesto mantiene la imposición de obligaciones de verificación al Ministerio de Hacienda, se recomienda a los señores diputados valorar la carga administrativa que la ejecución de esa labor implica para el referido ministerio y concederle audiencia sobre el presente texto sustitutivo en vista de que el mismo prevé la ejecución de funciones de control.

 

Por otro lado, en vista de que lo que se propone en este texto sustitutivo es una reforma al numeral 11 bis vigente, se recomienda precisar, en el encabezado del artículo propuesto, las modificaciones que se introducen a la norma.

 

Además, resulta oportuno que el texto de la iniciativa muestre el artículo 11 bis, que se propone reformar, en su texto completo, esto es, que sea posible apreciar la totalidad del texto de la norma, donde se observen los cambios introducidos, así como aquella parte de la norma que no es objeto de reforma. Ello, a efecto de dar certeza al operador jurídico de cuál será el texto final del artículo, en caso de aprobarse la reforma planteada.

 

Por lo demás, la concesión de un beneficio fiscal como el propuesto en esta iniciativa, es una decisión que se encuentra dentro del ámbito de decisión y discrecionalidad de los señores diputados y las señoras diputadas.

 

En efecto, debe recordarse que el poder tributario del Estado, como potestad soberana de exigir contribuciones de naturaleza tributaria dentro de su jurisdicción o bien conceder exenciones, no reconoce más limitaciones que las que se originan en la propia Constitución Política.

 

Así, con base en el principio de legalidad tributaria contenido en los artículos 121 inciso 13 de la Constitución y 5, incisos a y b, del Código de Normas y Procedimientos, es potestad del legislador crear, modificar o suprimir tributos, y otorgar exenciones, reducciones o beneficios fiscales.

 

Bajo esas consideraciones y con relación al texto del proyecto de ley, la reforma al numeral 11 bis de la Ley No. 6826 corresponde a una decisión del legislador, no obstante, al tratarse de un beneficio fiscal, que implica la devolución de sumas pagadas por impuesto al valor agregado, resulta oportuno que los señores diputados analicen el impacto que dicho beneficio implica para las finanzas públicas.

 

En ese sentido, se recomienda solicitar el criterio técnico al Ministerio de Hacienda sobre el texto sustitutivo del presente proyecto de ley, a efecto del debido análisis y ponderación de esta iniciativa legislativa.

 

·         Sobre la norma transitoria

 

Finalmente, sobre la norma transitoria propuesta, debe señalarse que la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones, es decir, se trata de una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, problemas que se producen a raíz de la derogatoria de una disposición y la entrada en vigencia de otra, lo que hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley, es decir, a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva (dictamen número C-060-99 de 24 de marzo de 1999 y Opinión Jurídica número OJ-047-2021 de 26 de febrero de 2021).

 

En el caso que nos ocupa, la norma transitoria propuesta en el texto base también ha sido modificada en el texto sustitutivo de análisis:

 

TRANSITORIO ÚNICO-    El Poder Ejecutivo promulgará la reglamentación respectiva en un plazo de tres meses, contado a partir de la publicación de la presente ley.

TRANSITORIO ÚNICO- El Poder Ejecutivo ajustará la reglamentación para que en un plazo de tres meses esta contemple las inclusiones y modificaciones antes hechas para su debida aplicación, contado a partir de la publicación de la presente ley. (Lo resaltado no es del original)

 

Al respecto, se recomienda revisar si el plazo de tres meses que se propone para reglamentar la norma, en caso de aprobarse como ley de la República, es razonable para que el Poder Ejecutivo ajuste la normativa reglamentaria.

IV.             RECOMENDACIÓN

 

Se recomienda a los señores diputados y señoras diputadas, cursar audiencia del texto sustitutivo de la presente iniciativa, al Ministerio de Hacienda, Comisión Nacional de Emergencias y al Instituto Mixto de Ayuda Social, toda vez que la propuesta de ley tiene incidencia en las funciones y labores de esas entidades.

 

 

V.                CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el texto sustitutivo del proyecto de ley propuesto denominado “LEY PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE PERSONAS DAMNIFICADAS POR DESASTRES NATURALES O SINIESTROS”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.704, no presenta, desde nuestra perspectiva de análisis, posibles vicios de constitucionalidad.

 

La aprobación de esta iniciativa de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

Respetuosamente, se recomienda a los señores Diputados y señoras Diputadas considerar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica.

 

Atentamente,

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

SSH/hsc