01 de diciembre del 2025

PGR-OJ-207-2025

 

Señora

Guiselle Hernández Aguilar

Área Legislativa VIII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n.°AL-CPEMUN-0187-2025 del 18 de marzo del 2025, código interno 3119-2025, mediante el cual la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales solicita nuestro criterio en relación con el texto base del proyecto de ley n.°24.714, denominado: “REFORMA DEL ARTÍCULO 154 DE LA LEY N.°7794, CÓDIGO MUNICIPAL, DE 30 DE ABRIL DE 1998, Y SUS REFORMAS”, publicado el 10 de diciembre del 2024, en el Diario Oficial La Gaceta n°. 232, Alcalce n°. 200.

 

 

I.                   CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

 

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en el oficio n.°AL-CPEMUN-0187-2025.

 

 

II.                DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

 

Según se extrae del contenido del presente proyecto de ley, se pretende modificar los casos de excepción definidos en el último párrafo del artículo 154 del Código Municipal, con el fin de eliminar la restricción de cuatro años para otorgar permisos sin goce de salario (prorrogable por un plazo igual) a los funcionarios municipales nombrados en un puesto de elección popular o de confianza.

Explica que, en el año 1998, cuando se promulgó el Código Municipal, todos aquellos funcionarios municipales que fuesen nombrados en puestos de elección popular podían solicitar el permiso sin goce salarial, por las veces que fuera nombrado y hasta por el periodo que estuviese ejerciendo el cargo.

 

Sin embargo, concluye que con la reforma del artículo 154 en el año 2012, mediante la ley n.°9080 del 12 de octubre del 2012[1], se modificó este último párrafo del artículo, incluyendo la posibilidad de otorgar permisos sin goce de salario a funcionarios nombrados en puestos de confianza, estableciendo un plazo de cuatro años para estos casos excepcionales, prorrogable por un periodo igual, sea este, para nombramientos en puestos de elección popular o en puestos de confianza.

 

De esta manera, aduce, se dejó sin efecto la intención del legislador anterior, mediante la cual se daba cobertura al servidor público para que pudiese ejercer el nombramiento excepcional por las veces y el periodo para el cual fuese nombrado, por medio del ejercicio de un nombramiento especial y temporal.

 

Por ello, asegura, se violenta el principio de continuidad laboral enmarcado, de manera sucinta, por la Sala Segunda en su Voto número 419 del 13 de diciembre de 1995, el cual establece que el empleador debe: “… atribuirle la más larga duración posible al contrato de trabajo, considerando que ésta es, sino la única, sí la más importante fuente de ingresos (salario) del trabajador, para su manutención y el de su familia”[2].

 

Bajo ese entendido, alude que el empleador está obligado a establecer medidas que permitan la permanencia de la persona funcionaria en su puesto de trabajo estable, considerando que los nombramientos por elección popular o en puestos de confianza no corresponden específicamente a una estabilidad laboral del funcionario, pero sí a una responsabilidad encomendada como servidor público con una relevancia de interés colectivo, durante un periodo determinado.

 

Finalmente, se explica lo siguiente:

 

“A diferencia del nombramiento en la municipalidad, el cual correspondería a la fuente de ingresos más importante en términos de estabilidad para el trabajador y su familia, los casos de excepción establecidos en el último párrafo del artículo 154 del Código Municipal son nombramientos ocasionales y temporales, los cuales se alejan del principio de continuidad laboral.

Bajo ninguna perspectiva, los nombramientos por elección popular o en puestos de confianza obedecen a la fuente de ingresos más importante a nivel de estabilidad, pero sí a una responsabilidad encomendada como servidor público con una relevancia de interés colectivo durante un periodo determinado.

Es decir, al no haber motivos de despido y ser solicitado para desarrollar funciones temporales y por plazos definidos, sea en puesto de elección popular o un nombramiento de confianza, la administración está obligada a otorgar los permisos necesarios, sin que esto ponga en riesgo la fuente de ingresos más importante y estable para el trabajador”.

 

Así las cosas, el texto de la iniciativa legislativa que se propone es el que a continuación se transcribe:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

 

REFORMA DEL ARTÍCULO 154 DE LA LEY N.º 7794, CÓDIGO MUNICIPAL, DE 30 DE ABRIL DE 1998, Y SUS REFORMAS

 

ARTÍCULO ÚNICO-            Refórmese el último párrafo del artículo 154 de la Ley N.º 7794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998, y sus reformas, y que se lea de la siguiente manera:

Artículo 154-

(...)

A excepción de lo antes señalado, si un funcionario municipal fuera nombrado en un puesto de elección popular o de confianza podrá otorgársele un permiso sin goce de salario, por las veces que sea nombrado y hasta por el periodo que le corresponda ejercer dicho puesto.

Rige a partir de su publicación”.

 

 

III.             ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

 

Importa resaltar que en la corriente legislativa se han presentado otras iniciativas similares al expediente legislativo n.°24.714. Nos referimos a las siguientes:

 

1.- El proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 145 del Código Municipal Ley N.° 7794”, expediente n°. 18.188, que ingresó el 06 de julio del 2011, publicado en el diario oficial La Gaceta del 24 de agosto del 2011 y fue dictaminado afirmativamente -de forma unánime- el 25 de octubre del 2011. Para el estudio del proyecto se integró una subcomisión, la cual elaboró un texto sustitutivo con base en las observaciones que presentó el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, en su oficio n.° ST.186-2011 J del 6 de octubre del 2011. En lo de interés, recomendó:

 

“Puntualmente, para esta modificación es importante tener en cuenta que con la redacción propuesta, no se delimita el tiempo en que un funcionario municipal pudiese optar por un permiso de esta especie, y que la referencia a “cualquier otro” puesto dentro de la Administración Pública, da paso, incluso, a supuestos que no están conformes con la exposición de motivos del proyecto, que señala como finalidad de la iniciativa, la regulación de permisos para funcionarios municipales sujetos a nombramientos en puestos de confianza dentro de otras instituciones públicas, abarcándose posibilidades como la de nombramientos interinos en plazas de naturaleza administrativa y no necesariamente de confianza, sin delimitación en cuanto al plazo de designación. Inclusive con la redacción propuesta, podría generarse confusión con el primer párrafo, que trata sobre el permiso de índole general.

Por tal motivo, sería conveniente especificar que se trata de nombramientos en puestos de confianza y no de los susceptibles a ampararse a principios de estabilidad o inamovilidad dentro del sector público. Asimismo se sugiere designar un plazo máximo de permiso, que podría ir aparejado con los plazos ordinarios de los puestos de elección popular, es decir, cuatro años e igualmente se podría comprender la posibilidad de prórroga, todo ello teniendo en cuenta que se trata siempre de un acto facultativo del alcalde, que no reviste obligatoriedad y en donde se da paso a valoraciones de interés institucional, tanto del ente municipal como del órgano en el que el servidor municipal prestaría funciones temporalmente”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Bajo este panorama, esa Asamblea Legislativa adoptó las sugerencias realizadas por el Departamento de Servicios Técnicos, y finalmente mediante la Ley n.° 9080 del 12 de octubre del 2012, se modificó el actual artículo 154 del Código Municipal.

 

2.- También encontramos el proyecto de ley “REFORMA DEL ARTÍCULO 145 DE LA LEY N° 7794, CÓDIGO MUNICIPAL, DE 30 DE ABRIL DE 1998, Y SUS REFORMAS”, expediente n.°20.998, que ingresó el 25 de setiembre del 2018, publicado en el diario oficial La Gaceta del 07 de noviembre del 2018, el cual fue dictaminado afirmativamente -por mayoría- el 01 de julio del 2020.

 

En esta ocasión, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, en su oficio n.° AL-DEST-IJU-129-2019 del 25 de junio del 2019, realizó las siguientes recomendaciones:

 

“La propuesta debe iniciar realizando la corrección respectiva tanto en lo que respecta al título del proyecto como su encabezado, ya que de acuerdo al artículo número 1 de la Ley No.9542 “Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal”, del 23 de abril del 2018, modifica la numeración por lo que el artículo 145 ahora es el artículo 154 y debe quedar así plasmado.

Con la propuesta, se pretende modificar el antiguo artículo agregando “hasta por el periodo que le corresponda ejercerlo”. Como observación del Departamento de Servicios Técnicos es importante adicionar un periodo de tiempo, y contemplar la posibilidad de que a solicitud del interesado pueda prorrogarse.

Indica el informe técnico que es claro que tal permiso se constituye como acto facultativo, no revisto de obligatoriedad y más bien da paso a las valoraciones de interés institucional, tanto del ente municipal como del órgano en que prestaría dichas funciones de manera temporal”. (El énfasis no pertenece al original)

 

A pesar de todo el trámite realizado en esa oportunidad, el expediente legislativo 20.998, cuyo vencimiento cuatrienal fue el 25 de setiembre del 2022 -art. 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa[3]-, se archivó el 05 de octubre del 2022, según constancia de la Secretaría del Directorio de esa fecha -folio 308 del expediente de dicho proyecto-.

 

 

IV.             CRITERIO NO VINCULANTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA SOBRE EL PROYECTO DE LEY 24.714

 

Como se expuso en el apartado II, en términos generales, el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia pretende modificar el párrafo final del artículo 154 del Código Municipal, para que el permiso sin goce de salario allí regulado se pueda otorgar por las veces que sea nombrado el funcionario y hasta por el periodo que le corresponda ejercer un puesto de elección popular o de confianza.

 

Al respecto, es importante iniciar resaltando que esta Procuraduría desde vieja data se ha referido en reiteradas ocasiones al tema de los permisos y licencias sin goce de salario, señalando como nota característica de este instituto el que se trata de una suspensión en la relación de empleo, donde únicamente debe considerarse como suspendida la obligación del empleado público de brindar el servicio para el que fue nombrado; y, correlativamente, de parte del patrono estaría suspendida la obligación de cancelar el salario. (Ver entre otros los dictámenes C-142-2008 del 5 de mayo del 2008 y C-197-2020 del 27 de mayo del 2020)

 

De nuestra jurisprudencia administrativa se logra extraer que el permiso sin goce de salario es un beneficio que puede gozar el servidor durante su relación laboral con la Administración, el cual no extingue la relación, sino que suspende por voluntad de las partes algunas de las obligaciones derivadas de ella.

 

En efecto, en el dictamen PGR-C-135-2024 del 24 de junio del 2024, advertimos:

 

“… el otorgamiento del permiso o licencia es una facultad y no una obligación del jerarca, quien puede valorar las circunstancias o motivos que lo fundamentan y así determinar si es posible su concesión; es decir, supone una facultad discrecional de la Administración, que podrá concederlo en la medida en que no se afecte el buen servicio en la institución [5].[4]

… es criterio de esta Procuraduría que de la literalidad del párrafo último del artículo 154 del Código Municipal, se desprende que en los casos de un nombramiento en un puesto de elección popular o de confianza, al funcionario municipal se le “podrá” otorgar un permiso sin goce de salario “hasta” por cuatro años, prorrogable por un “plazo” igual, es decir cuatro años más.”

 

Por ello, al constituir esta clase de permisos una mera facultad y no una obligación para el jerarca, su otorgamiento dependerá en cada caso concreto, del interés y las necesidades del servicio público. Véase que el actual artículo 154 del Código Municipal, establece “El alcalde podrá conceder permisos sin goce de salario…”, por tanto, no se trata de un derecho irrestricto para los funcionarios municipales, sino que se trata de una potestad discrecional que ostenta la Administración para el otorgamiento de esta clase de concesiones. Lo anterior, se mantiene en la reforma propuesta, pues se utiliza la siguiente frase en su último párrafo “podrá otorgársele un permiso sin goce de salario”.

 

Ahora bien, para una mejor comprensión del proyecto en análisis, se presenta a continuación un cuadro comparativo del párrafo final del artículo 154 vigente y el propuesto:

 

 

Actual artículo 154 del Código Municipal	Propuesta de reforma artículo 154 del Código Municipal
(…) A excepción de lo antes señalado, si un funcionario municipal fuera nombrado en un puesto de elección popular o de confianza, podrá otorgársele un permiso sin goce de salario hasta por cuatro años, prorrogable hasta por un plazo igual.	(…) A excepción de lo antes señalado, si un funcionario municipal fuera nombrado en un puesto de elección popular o de confianza podrá otorgársele un permiso sin goce de salario, por las veces que sea nombrado y hasta por el periodo que le corresponda ejercer dicho puesto.

 

Así, una vez estudiada la reforma planteada debemos realizar las siguientes observaciones:

 

En primer lugar, la propuesta de ley es idéntica a la formulada bajo el expediente legislativo n.°20.998, que como antes apuntamos fue archivada por vencimiento del plazo cuatrienal, a pesar de contar con un dictamen afirmativo de mayoría. En esa ocasión, se hizo ver por parte del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, que el permiso sin goce de salario era un acto facultativo y que como tal no era obligatorio, por el contrario, daba paso a las valoraciones de interés institucional, previo a su otorgamiento.

En segundo lugar, del texto de la reforma en estudio se infiere que la autorización o no del permiso sin goce de salario a la persona funcionaria municipal que fuera nombrado en un puesto de elección popular o de confianza, sigue siendo una potestad discrecional del jerarca -en este caso del alcalde- que, previo a concederlo, debe valorar la posible afectación al servicio público que brinda la institución que dirige, pues no cabe duda que este tipo de permisos conllevan la interrupción del ejercicio de labores por parte del servidor que se beneficie con este.

 

Sobre este tema, y con ocasión de la reforma en estudio, es conveniente citar la resolución n° 2012-012737, de las 09:05 horas del 14 de setiembre del 2012, emitida por la Sala Constitucional, en la que se dispuso:

 

VII.- Conviene destacar que tratándose de regímenes diversos, el legislador dentro de su libertad de configuración legislativa, derivada del artículo 121, inciso 1º), de la Constitución Política está legitimado para establecer diversas reglas para la regulación de este tipo de licencias, las cuales, escaparían al control de constitucionalidad, al hacer referencia a un tema de oportunidad y conveniencia en cada uno de los regímenes de servicio público. En consecuencia, no le corresponde a este Tribunal Constitucional analizar o cuestionar si, a la luz de las particularidades propias de la carrera administrativa municipal, es legítimo que se otorguen este tipo de licencias, únicamente, por un plazo de seis meses, prorrogable por otros seis meses más, o si es necesario establecer un plazo más prolongado, pues, como se indicó, es un tema que le compete definir al legislador y no a esta Sala. Ahora bien, desde una dimensión objetiva se advierte que las normas impugnadas van dirigidas a regular institutos jurídicos determinados como lo es las licencias o permisos sin goce de sueldo en el sector público; son normas de contenido organizacional que fijan límites temporales orientados a posibilitar a los órganos directivos la potestad de planificación de mediano y largo plazo, según el cronograma de tareas y los responsables de su ejecución. Desde una perspectiva subjetiva hay que decir que la previsión de este tipo de licencias no tiene el efecto de constituir, por sí misma, un derecho subjetivo a favor de los funcionarios, ya que, la Administración no está obligada a otorgarlas, pues dependerá en cada caso concreto del interés y las necesidades del servicio público. En efecto, se trata de una potestad discrecional que ostenta la Administración para otorgar esa clase de concesiones, debiendo mediar para ello razones objetivas, de utilidad y conveniencia para la institución o entidad a la cual se presta el servicio; enfatizándose que dicho otorgamiento procedería en el tanto no se perjudique el servicio público prestado. Nótese, sobre el particular, que el artículo 145[5] del Código Municipal dispone que el alcalde podrá conceder permisos sin goce de salario, con lo cual, se desprende que no se trata de un derecho irrestricto para los funcionarios municipales, sino que es una potestad discrecional. En virtud de lo expuesto, no se aprecia que la normativa cuestionada lesione el principio consagrado en el artículo 33 de nuestra Carta Fundamental. Tampoco observa esta Sala que la normativa impugnada lesione el derecho al trabajo de los funcionarios municipales, en el tanto, es facultativo para el funcionario seguir gozando de la estabilidad que le otorga la carrera administrativa municipal, o bien, optar por un nombramiento en otra dependencia a petición del Poder Ejecutivo, de ahí que no se afecte su libertad del trabajo consagrada en el artículo 56 de la Constitución Política, pues la decisión en cuestión queda a voluntad del funcionario y no responde, propiamente, a una imposición del Estado. Finalmente, es preciso concluir que la normativa de análisis es aplicable a todo el personal municipal los funcionarios adscritos a la carrera administrativa municipal sin distinción de género o su condición racial. Por lo anterior, lleva razón la Procuraduría General de la República al indicar que la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Mujeres y la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, no tiene ninguna relación con la normativa de análisis, pues, las disposiciones relacionadas con los permisos sin goce salarial son, igualmente, aplicables a todos los funcionarios municipales, independientemente, de sus condiciones personales, no observándose que tengan un impacto diferente o desproporcionado por razón del género o la raza. A la luz de las consideraciones realizadas, se concluye que la normativa impugnada no presenta ningún roce de constitucionalidad. (…)”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Ergo, con la propuesta el alcalde municipal podrá conceder este tipo de permisos sin goce de salario discrecionalmente, y por ende no podríamos hablar de un derecho irrestricto para los funcionarios municipales que hayan resultado electos popularmente o designados en un puesto de confianza, como al parecer lo entienden los señores proponentes de este proyecto, al argumentar en la justificación para la presentación del texto base que: “al no haber motivos de despido y ser solicitado para desarrollar funciones temporales y por plazos definidos, sea en puesto de elección popular o un nombramiento de confianza, la administración está obligada a otorgar los permisos necesarios, sin que esto ponga en riesgo la fuente de ingresos más importante y estable para el trabajador”.

 

En tercer lugar, la intención es que el alcalde eventualmente pueda otorgar el permiso sin goce de salario al servidor, por las veces que sea nombrado y hasta por el periodo que le corresponda ejercer, ya sea el puesto de elección popular o uno de confianza; sin embargo, es nuestro criterio que se debería analizar la necesidad, oportunidad y conveniencia de modificar la redacción que actualmente tiene el artículo 154 del Código Municipal, pues como bien lo hizo ver el presidente de esa propia Asamblea Legislativa, al momento de atender la audiencia otorgada por la Sala Constitucional, en el expediente de la acción de inconstitucionalidad n°. 22-005810-0007-CO, relacionada con la promulgación de la ley n.°9080, que reformó el ordinal 145 del Código Municipal -actual 154-: “(…) es claro que el permiso puede solicitarse cada vez que el funcionario es nombrado en el puesto de elección popular o puesto de confianza, y además, tiene posibilidad de contar con una prórroga por plazo igual, es decir, la ley no limita las veces que la persona puede pedir permiso cuando es nombrada. Debe considerarse cada nombramiento como una condición o requisito que habilita para pedir el permiso. (…)”.

 

Además, en esa misma audiencia la presidencia de la Asamblea, resaltó lo siguiente:

 

“(…) También, el informe del Departamento de Servicios Técnicos sobre el texto base, (Oficio No ST-0186-2011-J), recomendó designar un plazo máximo para otorgar el permiso y dado que los puestos de elección popular tienen un plazo de cuatro años por esa razón se precisó en la ley el plazo del permiso por 4 años, incluso con probabilidad de prórroga. Pero esos cambios, no deben considerarse un elemento nuevo porque ya la exposición de motivos hacía referencia.

Se insiste en hacer ver que el artículo 145 del Código Municipal que estaba vigente antes de que se convirtiera en la ley 9080, señalaba: “hasta por el periodo que le corresponda ejercerlo", es decir no contempla una prórroga como si se incluyó en la norma actual, más bien el proyecto amplía el plazo incluyendo la posibilidad de que el permiso pueda ser prorrogable hasta por un plazo igual. Este cambio no constituye una limitación, todo lo contrario.

Además, debe entenderse que cada periodo que la persona es nombrada podrá solicitar el permiso, por lo que si la persona resulta electa, eso significa una nueva elección y por tanto tiene posibilidad de pedir el permiso por cuatro años e incluso puede pedir prorroga por otros cuatro años. Lo que la ley pretende es que el derecho a pedir permiso es por cada nombramiento o elección, porque la norma no hace ninguna limitación en cuanto a las veces que la persona pueda ser sea electa o nombrada”. (Ver la resolución n.°2023010799 de las 12:51 horas del 10 de mayo del 2023 de la Sala Constitucional) (El subrayado es suplido)

 

Con fundamento en lo expuesto, recomendamos valorar todas las observaciones aquí realizadas, al momento del estudio de esta iniciativa, debido a que la intención del legislador con la aprobación de la ley n.°9080, no fue limitar este tipo de permisos, sino otorgar el permiso sin goce de salario a toda persona funcionaria que sea nombrado en un puesto de elección popular o de confianza, por un plazo de 4 años y contar con la posibilidad de una prórroga por plazo igual.

 

Finalmente, es importante tomar en consideración que el artículo 155 del Código Municipal establece que las licencias tienen carácter ocasional de excepción, al indicar:

 

“Artículo 155.- Los servidores municipales protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos, además de los dispuestos en otras leyes:

(…)

f) Podrán disfrutar de licencia ocasional de excepción, con goce de salario o sin él, según las disposiciones reglamentarias vigentes”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Bajo esa inteligencia, es nuestro criterio que la presente propuesta también debe ser analizada, desde una perspectiva integral, tomando en cuenta la dinámica organizacional de las municipalidades, y que actualmente la norma vigente ya contempla la posibilidad de otorgar este tipo de permisos por un plazo que puede ser extendido hasta por 8 años, que a nuestro criterio resulta razonable y proporcional.

 

También, es importante acotar que, si a la fecha no se les ha otorgado audiencia a las municipalidades del país, se les brinde para que puedan externar su criterio sobre esta iniciativa -arts. 170, 189.3 y 190 de la Constitución Política-.

 

 

V.                Conclusión

 

En los términos expuestos, esta Procuraduría rinde su criterio no vinculante respecto al texto base del proyecto de ley n.°24.714, denominado: “REFORMA DEL ARTÍCULO 154 DE LA LEY N.°7794, CÓDIGO MUNICIPAL, DE 30 DE ABRIL DE 1998, Y SUS REFORMAS”, cuya aprobación es de resorte exclusivo de esa Asamblea Legislativa.

 

No obstante, respetuosamente, se recomienda valorar las observaciones que hemos dejado señaladas.

 

Cordialmente;

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                                                  Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta                                                                Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                                             Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/XEG/gcc