17 de noviembre del 2025

PGR-C-222-2025

 

Dra.

Mary Denisse Munive Angermüller

Ministra de Salud

           

Estimada señora

 

            Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CARTA-MS-DM-RC-3172-2025 de fecha 12 de junio de 2025, mediante el cual nos consulta sobre cuál es la normativa aplicable o procedente para las personas que poseen y comercializan, en sus establecimientos comerciales, productos de tabaco incumpliendo con la ley 9028, “Ley General de Control de Tabaco y sus efectos nocivos en la Salud”, especialmente los que carecen en su totalidad de pictogramas, mensajes y advertencias sanitarias. Específicamente se plantean las siguientes interrogantes detalladas en el criterio legal:

“1.- ¿Que sanción se debe aplicar a una persona que en su establecimiento comercializa productos de tabaco y sus derivados que no están reportados ante el Ministerio de Salud y carecen de los mensajes sanitarios, advertencias y pictogramas establecidos como obligatorios por el Ministerio de Salud, los cuales suele denominarse cigarrillos de contrabando.?

2.- ¿Cómo debe procederse en caso de que tales productos se ubiquen en las bodegas de los establecimientos comerciales?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio jurídico elaborado por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud.

I.                   SOBRE LA COMPETENCIA GENERAL DEL MINISTERIO DE SALUD EN MATERIA DE CONTROL DE TABACO

El artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, junto con los artículos 1, 2, 4, 7, 338, 349 y 364 de la Ley General de Salud, N° 5395 del 30 de octubre de 1973 y los artículos 1 y 2 inciso c) de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, Ley N.º 5412 del 8 de noviembre de 1973, establecen la competencia del Ministerio de Salud como autoridad rectora en materia sanitaria, encargada de definir, planificar, regular y fiscalizar todas las actividades públicas y privadas relacionadas con la salud.

Asimismo, la ratificación del Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para el Control del Tabaco, mediante la Ley N.° 8655 del 17 de julio de 2008, implicó para Costa Rica la asunción de un compromiso internacional de carácter vinculante orientado a proteger la salud pública frente a las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y la exposición al humo de tabaco. Con esta aprobación, el país reconoció el derecho de toda persona a disfrutar del más alto nivel posible de salud, y se obligó a desarrollar políticas integrales que abarquen la reducción de la demanda y de la oferta de productos de tabaco, el fortalecimiento de la legislación interna y la coordinación interinstitucional para garantizar el cumplimiento de las disposiciones del tratado.

En el plano interno, el Convenio sirvió como base para una transformación normativa y administrativa sustancial: impulsó la promulgación de la Ley General de Control del Tabaco y sus Efectos Nocivos en la Salud, Ley N.° 9028 del 22 de marzo de 2012, la adopción de espacios 100 % libres de humo, la prohibición de publicidad, promoción y patrocinio del tabaco, el establecimiento de advertencias sanitarias gráficas en los empaques, y el fortalecimiento de las competencias del Ministerio de Salud como autoridad rectora en la materia. Asimismo, su implementación reafirma el cumplimiento del principio de buena fe en las relaciones internacionales (artículo 7 de la Constitución Política y artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados) y consolida la coherencia de Costa Rica con sus compromisos en materia de derechos humanos, especialmente en lo relativo al derecho a la salud y a un ambiente sano.

La Ley N.º 9028, en su artículo 8, dispone expresamente que el Ministerio de Salud, en ejercicio de su autoridad sanitaria, tiene la potestad de establecer los métodos de control, análisis, medición y verificación de los productos de tabaco, así como de regular, controlar y fiscalizar el cumplimiento cabal de la ley y sus reglamentos.

 

Asimismo, el artículo 32 de la misma ley reafirma que dicho ministerio es el ente competente para velar por la observancia de las disposiciones contenidas en la Ley 9028, incluyendo la potestad de decomisar y destruir los productos que no cumplan con las exigencias normativas (artículo 33).

 

Dichas potestades se inscriben dentro de las atribuciones generales de policía administrativa sanitaria previstas en la Ley General de Salud, que facultan al Ministerio para dictar órdenes sanitarias, imponer sanciones y disponer el decomiso de productos cuya comercialización resulte contraria al orden público sanitario.

 

La citada ley N.° 9028, fue reglamentada por el Poder Ejecutivo mediante el Decreto Ejecutivo N° 37185 del 26 de junio de 2012, Reglamento a la Ley General de Control de Tabaco y sus efectos nocivos en la Salud, el cual tiene como objetivo proteger la salud de las personas de las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de productos de tabaco y sus derivados y de la exposición al humo de tabaco (artículo 1).  Además, la reglamentación establece los mismos objetivos específicos de la Ley (artículo 2) y establece y desarrolla los requisitos dirigidos a las personas físicas y jurídicas, importadoras y/o fabricantes de productos de tabaco y sus derivados,

En consecuencia, las actuaciones de inspección, decomiso y sanción por incumplimientos a la Ley N.º 9028 se encuentran dentro del ámbito competencial y material del Ministerio de Salud como autoridad sanitaria nacional.

 

En esa línea, debe considerarse que el artículo 11 de la Constitución Política, junto con los artículos 11 y 124 de la Ley General de la Administración Pública, consagran el principio de legalidad en el ejercicio de la potestad sancionadora, de modo que la Administración solo puede imponer sanciones cuando la conducta infractora y la sanción correspondiente estén previamente determinadas en una norma de rango legal.

 

Aplicado lo anterior a lo consultado, debemos señalar que las sanciones derivadas del incumplimiento de la Ley N.º 9028 deben fundarse exclusivamente en los supuestos infractores tipificados en la misma ley, según pasaremos a explicar.

 

 

II.                SOBRE LO CONSULTADO

 

 

El artículo 9 de la Ley N.º 9028 dispone que toda cajetilla y cartón de productos de tabaco deberán contener mensajes sanitarios e imágenes aprobadas por el Ministerio de Salud, los cuales deberán ocupar el 50% de las superficies principales expuestas y el 100% de una de las caras laterales del empaque. Asimismo, deben contener las leyendas “Para venta exclusiva en Costa Rica” y “Venta prohibida a personas menores de edad”.

 

En igual sentido los artículos 6 y 8 del Decreto Ejecutivo N.º 37778-S del 9 de julio de 2013 establecen la obligación de incluir en toda superficie principal del empaque las advertencias sanitarias aprobadas por el Ministerio de Salud y prohíben la importación, distribución o comercialización de productos que no las contengan. Su incumplimiento constituye infracción administrativa conforme al artículo 36 de la Ley 9028.

 

El incumplimiento de estas disposiciones se tipifica como infracción en el artículo 36 inciso d) subincisos iii, iv y v de la ley, que señala en lo conducente:

 

ARTÍCULO 36.- Sanciones

De acuerdo con la infracción cometida, se sancionará: 

(…)

d) Con multa de diez salarios base a quien incurra en alguna de las siguientes conductas: 

   (…)

iii.- A quien incumpla la obligación de colocación de las advertencias sanitarias, leyendas o información de contenido sanitario en las cajetillas y cartones. 

 

iv.- A quien incumpla alguna de las especificaciones normativas y técnicas del empaquetado y etiquetado de los productos del tabaco. 

v.- A quien incumpla alguna de las disposiciones relacionadas con la publicidad, la promoción y el patrocinio de los productos del tabaco establecidas en esta ley. 

Además de las sanciones de multa indicadas, las municipalidades y el Ministerio de Salud podrán clausurar los locales que incumplan las obligaciones estipuladas en la presente ley. En los casos que se requiera renovar permisos o licencias ante esos entes o cualquier otra institución del Estado deberán demostrar, mediante certificación debidamente emitida por el Ministerio de Salud, que se encuentran al día en el pago de las multas establecidas en el presente artículo.”

 

 

Como se desprende de lo anterior, el legislador previó como sanciones administrativas una combinación de multas y medidas accesorias (clausura y restricción de trámites), cuyo fin es garantizar el cumplimiento estricto de la normativa sanitaria sobre el tabaco, por lo que su imposición debe respetar el debido proceso administrativo.

 

Asimismo, la comercialización de productos carentes de pictogramas o advertencias sanitarias constituye una infracción administrativa sancionable, además, con el decomiso y destrucción del producto. En efecto, la Ley N.º 9028 reafirma expresamente estas potestades al disponer que el Ministerio de Salud, en el ejercicio de su autoridad sanitaria, establecerá los métodos de análisis, medición y verificación de los productos de tabaco, y regulará, controlará y fiscalizará el cumplimiento cabal de dicha ley y de sus reglamentos. Ello incluye la facultad de ordenar el decomiso y la destrucción de los productos que no cumplan las exigencias de etiquetado, advertencias o registro sanitario. Al respecto, el artículo 33 de la Ley N.° 9028 que expresamente dispone:

 

 

“ARTÍTULO 33.- Decomiso de objetos prohibidos y productos de tabaco

El Ministerio de Salud, el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y las municipalidades quedan facultados para realizar los decomisos de productos de tabaco que se encuentren ilícitamente en el país. Todos los productos decomisados serán remitidos a la autoridad judicial competente dentro del plazo de tres días, la cual ordenará el depósito en el lugar que haya dispuesto el Ministerio de Salud para el resguardo de evidencias hasta que dicha autoridad determine lo procedente. Si habiendo transcurrido un plazo de tres meses, después de finalizado el proceso judicial, el legítimo propietario no se apersona en sede judicial a hacer valer sus derechos, la autoridad jurisdiccional ordenará al Ministerio de Salud la destrucción de los bienes. Cuando se proceda a la destrucción de estos bienes deberán tomarse las medidas adecuadas para evitar riesgos a la salud y al ambiente.”

 

La actuación administrativa en estos casos se inicia con la elaboración de un informe sanitario (artículo 4 del Reglamento a la Ley N.º 9028), así como el acta de decomiso cuando corresponda (artículo 34 Ley 9028), documentos técnico-jurídicos que dan fe de la infracción y sirven de fundamento para el procedimiento sancionador.

 

            Así las cosas, de conformidad con lo indicado, las infracciones detectadas deben ser objeto de un procedimiento administrativo sancionador que garantice el debido proceso, en el cual el Ministerio de Salud podrá levantar el informe sanitario y el acta de decomiso; otorgar audiencia al presunto infractor siguiendo el debido proceso; dictar resolución motivada imponiendo la multa entre diez y veinte salarios base y, ordenar el decomiso y destrucción del producto infractor.

 

Cabe recordar que, conforme al principio de razonabilidad y proporcionalidad que son de rango constitucional, la Administración debe graduar y motivar la sanción considerando la gravedad de la infracción, la reincidencia y la extensión del daño sanitario causado.

 

Ahora bien, la duda planteada en cuanto a si los productos ubicados en las bodegas deben recibir el mismo tratamiento que los productos expuestos a la venta, debemos señalar que es un tema que ha sido atendido por la jurisprudencia contenciosa, tal como se cita en el criterio jurídico aportado, posición que no puede desconocer este órgano asesor.

 

Al respecto, el Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en la resolución N.º 00182-2024 de las 09:06 horas del 12 de diciembre de 2024, indicó expresamente:

 

“Esta Cámara llega al convencimiento que el artículo 4 inciso c) de la Ley N° 9028 al incluir “la posesión” dentro de toda práctica o conducta prohibida en la ley e identificarla como parte del “comercio ilícito”, sanciona la simple tenencia en el marco de la actividad comercial, lo que no requiere de mayor

interpretación y se extrae de la lectura literal del numeral citado. Por otra parte, el Reglamento de etiquetado de los productos de tabaco y sus derivados N° 37778-S, dispone: “Artículo 6°-Los fabricantes, importadores y distribuidores de productos del tabaco y sus derivados, deben adaptar los empaques de productos de tabaco en cualquier presentación destinados al consumidor final, a las disposiciones establecidas en este Reglamento. No se permitirá, la venta y distribución, de ningún producto de tabaco y sus derivados, que no cumpla con las disposiciones aquí establecidas”. “Artículo 8° -El Ministerio de Salud establecerá los diseños a utilizarse en cada una de las campañas, incluyendo las características del tipo de letra, tamaño, color de fondo de la imagen o pictograma, vía resolución ministerial, la cual se publicará en el Diario Oficial La Gaceta. Se establece un año para que todos los productos de tabaco y sus derivados cumplan con las disposiciones establecidas en este Reglamento. Las nuevas campañas serán notificadas por el Ministerio de Salud a los fabricantes, importadores y distribuidores de productos del tabaco y sus derivados, con 12 meses de anticipación a la vigencia de los nuevos diseños . Se establece un plazo de 2 meses improrrogable para que se dé la transición de una campaña a la otra, lapso único en que pueden utilizarse los anteriores y nuevos diseños establecidos por el Ministerio de Salud. Todo esto de acuerdo con las disposiciones contenidas en el artículo 9 de la Ley N° 9028”. En esta lite, es un hecho probado que en el local comercial fueron encontradas 21 cajetillas de cigarrillos con pictogramas vencidos. Por tal razón se procedió al decomiso de la mercadería y a la apertura del procedimiento administrativo, que culminó con el acto final donde se impuso una multa por la infracción acreditada, siendo claro que era un producto destinado a la comercialización y venta. Tampoco demostró el actor que las cajetillas se encontraban dentro del periodo de transición que dispone el artículo 8 del citado Reglamento. Por otra parte, incurre en error el Tribunal al señalar que: “no se ha podido determinar con

claridad cuáles de las cajetillas decomisadas estaban a la venta, y cuáles en bodega”, esto resulta irrelevante y carece de fundamentación. Por cuanto al haber sido ubicadas las cajetillas de cigarros con pictogramas vencidos dentro del local comercial, se entiende que forman parte del inventario de productos para comercializar en ese recinto, sin que la parte actora aportara ningún tipo de prueba para desvirtuar este hecho.”

 

El precedente jurisprudencial citado del Tribunal de Casación es claro en cuanto a que la simple ubicación de tales productos dentro del establecimiento comercial, aun en sus bodegas, configura posesión para fines de venta, pues forman parte del inventario disponible para comercializar, salvo prueba en contrario del interesado. En esa línea, se sostuvo que resultaba irrelevante diferenciar entre los productos expuestos y los almacenados, pues ambos se encuentran bajo la tenencia del comerciante y dentro del circuito de distribución.

 

Por consiguiente, la autoridad sanitaria se encuentra plenamente facultada para decomisar los productos de tabaco que no cumplan con las exigencias legales o reglamentarias, independientemente de que se hallen en venta directa o en bodega, e iniciar el procedimiento administrativo sancionador correspondiente, pues el artículo 4 inciso c) de la Ley 9028 incluye la posesión dentro del concepto de comercio ilícito. Señala dicho artículo:

 

“c) Comercio ilícito: toda práctica o conducta prohibida por la ley, relativa a la producción, el envío, la recepción, la posesión, la distribución, la venta o la compra, incluida toda práctica o conducta destinada a facilitar esa actividad.” (La negrita no forma parte del original)

 

Lo anterior implica que el Ministerio de Salud puede ejercer su potestad sancionatoria, no sólo frente a la producción y distribución, venta o compra, sino también frente a la posesión ilícita.

 

Consecuentemente, el control del tabaco no se limita al ámbito comercial sino que abarca la fiscalización del cumplimiento de las condiciones sanitarias exigidas por la legislación nacional y los compromisos internacionales derivados del Convenio Marco para el Control del Tabaco (OMS), aprobado mediante Ley N.º 8655. En este contexto, el Ministerio de Salud está facultado para emitir órdenes sanitarias, realizar decomisos y aplicar las sanciones establecidas, incluso respecto de productos hallados en depósito o tránsito dentro de establecimientos comerciales.

 

 

III.             CONCLUSIONES

 

A partir de lo expuesto debe concluirse lo siguiente:

a)      El Ministerio de Salud, como autoridad rectora en materia sanitaria, ostenta competencia general y exclusiva para regular, controlar y fiscalizar todas las actividades vinculadas con la protección de la salud pública, conforme a los artículos 140 inciso 3) de la Constitución Política, 1, 2, 4, 7, 338, 349 y 364 de la Ley General de Salud N.º 5395, y 1 y 2 inciso c) de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud N.º 5412;

b)      Asimismo, la ratificación del Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para el Control del Tabaco, aprobada mediante Ley N.º 8655, consolidó la obligación internacional del Estado costarricense de adoptar políticas integrales para reducir la demanda y la oferta de productos de tabaco, garantizar la transparencia de su comercialización y proteger el derecho de toda persona a la salud y a un ambiente sano;

c)      En ejercicio de esas competencias, el Ministerio de Salud puede emitir órdenes sanitarias, imponer sanciones, realizar decomisos y disponer la destrucción de productos que contravengan el orden público sanitario, de acuerdo con los artículos 8, 32 y 33 de la Ley N.º 9028 y su reglamento;

d)      La venta o distribución de productos de tabaco que carezcan de los mensajes, pictogramas y leyendas sanitarias aprobadas por el Ministerio de Salud constituye una infracción administrativa tipificada en el artículo 36 inciso d), subincisos iii), iv) y v) de la Ley N.º 9028. Dicha infracción se sanciona con multa de diez a veinte salarios base, sin perjuicio de la aplicación de medidas accesorias como el decomiso, la clausura del establecimiento o la restricción de trámites ante la Administración, según la gravedad del caso. La imposición de estas sanciones debe realizarse mediante un procedimiento administrativo que respete el debido proceso, la motivación del acto y los principios de razonabilidad y proporcionalidad;

e)      De igual forma, de acuerdo con el artículo 4 inciso c) de la Ley N.º 9028, la “posesión” de productos de tabaco dentro de un establecimiento comercial integra el concepto de “comercio ilícito”, lo que permite la intervención de la autoridad sanitaria aun cuando los productos no estén directamente expuestos a la venta, según fue ratificado por el Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. En consecuencia, el Ministerio de Salud se encuentra facultado para aplicar las sanciones y medidas correspondientes también respecto de productos hallados en depósito o almacenamiento dentro de establecimientos comerciales.

 

Atentamente,

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

 

SPC/nmm

Cod.8236-2025