24 de noviembre de 2025

PGR-OJ-203-2025

 

Señora

Guiselle Hernández Aguilar

Jefa de Área, Área Comisiones Legislativas VIII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CPEMUN-0851-2025 de 21 de octubre de 2025, recibido en esta Procuraduría de forma electrónica en la misma fecha, según código interno número 14725-2025, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales de la Asamblea Legislativa, mediante moción aprobada en sesión 11, ha dispuesto consultar nuestro criterio sobre el texto dictaminado del proyecto de ley denominado “LEY PARA CONDONAR DEUDAS Y OBLIGACIONES TRIBUTARIAS MUNICIPALES A LOS HOGARES CUYA CONDICIÓN SOCIAL SEA DE POBREZA EXTREMA”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.319.

 

I.                   ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO

 

De previo a realizar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, conforme a los numerales 2 y 4 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, la función consultiva que despliega esta Procuraduría lo es respecto de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa.

 

Bajo ese entendido, en vista de que la presente gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso  es una opinión jurídica, ello, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan los legisladores, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante, sobre determinados proyectos de ley o con relación a la función de control político.

 

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no es aplicable a este tipo de asuntos por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política ( Al respecto, opiniones jurídicas números  PGR-0J- 055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-OJ-138-2024 de 28 de octubre de 2024, PGR-OJ-156-2024 de 18 de noviembre de 2024, PGR-OJ-013-2025 de 27 de enero de 2025, PGR-OJ-068-2025 de 28 de abril de 2025, entre muchas otras).           

 

 

II.                DESCRIPCIÓN DEL TEXTO DICTAMINADO

 

El presente proyecto de ley se compone de un artículo único que pretende agregar un artículo 79 bis al Código Municipal, Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998, y sus reformas, a efecto de autorizar a las municipalidades para que condonen adeudos tributarios, principales y accesorios, derivados de impuestos y tasas por servicios municipales.

 

En la exposición de motivos del texto base de este proyecto, luego de una amplia referencia a índices estadísticos sobre los niveles de pobreza en nuestro país, se señala que los municipios deben colaborar en la lucha contra la pobreza, por lo que se propone autorizarlos para que condonen adeudos por impuestos, tasas, multas e intereses, a familias en estado de pobreza extrema que así lo soliciten.

 

Este Órgano Asesor se refirió al texto base de esta iniciativa, en la opinión jurídica número PGR-OJ-068-2025 de 28 de abril de 2025, en la que se hizo referencia al instituto de la condonación y se realizaron observaciones al texto base de la iniciativa.

 

Dentro del trámite legislativo de esta iniciativa, la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo, rindió el Dictamen afirmativo de mayoría en fecha 16 de octubre pasado, en el que, luego de analizar las consideraciones realizadas por las distintas entidades consultadas, sobre el texto base del proyecto de ley, determinó que el proyecto presentaba falencias que debían ser corregidas, por lo que propuso un texto sustitutivo. Respecto a nuevo texto, el dictamen afirmativo de mayoría indicó, en lo de interés, lo siguiente:

 

“(…) El nuevo texto pretende sustentarse en los datos de SINIRUBE y como forma de apoyo las certificaciones del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS). Las municipales solo consultan los datos de SINIRUBE sin duplicar funciones con esto se elimina la carga administrativa para los contribuyentes.

 

El proyecto no es un subsidio, sino una medida temporal de justicia social que bajo la autonomía municipal cada Concejo Municipal o Concejo de Distrito lo establece por el tiempo que considere según sus programas sociales y de desarrollo.

 

La condonación otorgada se mantendrá únicamente mientras persista la condición de pobreza extrema del administrado, sin que se convierta en una norma de carácter permanente ya que el SINIRUBE actualizará la base de datos anualmente.

 

Al condonar estas deudas, las municipalidades "limpian" sus contabilidades y pueden enfocarse en cobrar a quienes sí tienen capacidad de pago. Esto nos lleva a fomentar la formalidad tributaria al regularizar la situación de los contribuyentes en la pobreza extrema, se les incentiva a mantener al día en el futuro cuando mejoren sus ingresos.

 

Se debe dejar claro, que la condonación no será arbitraria: la condición de pobreza extrema debe estar debidamente certificada y la resolución debe estar razonada y sustentada mediante los departamentos técnicos tributarias de cada Ayuntamiento.  Esto reduce el riesgo de favoritismos y posibles actos de corrupción. Actualmente, muchas municipalidades no tienen regulaciones claras para condonar deudas.

 

Por ello, las demás correcciones de forma y fondo se realizarán mediante mociones al amparo del artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, con el propósito de atender y subsanar las observaciones planteadas por las instituciones”.

 

A continuación, nos referimos al texto dictaminado del presente proyecto de ley.

 

 

III.             SOBRE EL TEXTO DICTAMINADO

 

El texto dictaminado incorpora una nueva redacción al proyecto de ley objeto de consulta. Mantiene su estructura en un artículo único dirigido a adicionar un artículo 79 bis al Código Municipal, que autorice a los municipios a condonar adeudos tributarios por concepto de impuestos y tasas por servicios municipales a personas físicas cuya familia se encuentre en condición de pobreza extrema.

La finalidad y esencia de la iniciativa se mantiene incólume en el texto sustitutivo propuesto por la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo. No obstante, la nueva redacción pretende precisar algunos aspectos señalados por las entidades consultadas, tal y como se advierte de la comparación del texto base y el texto dictaminado o sustitutivo:

 

TEXTO BASE

TEXTO DICTAMINADO

“ARTÍCULO ÚNICO-          Se agrega un nuevo artículo 79 bis al Código Municipal, Ley N.° 7794, de 30 de abril de 1998, y sus reformas, para que se lea como sigue:       Artículo 79 bis-           Se autoriza a los gobiernos locales a condonar las deudas de impuestos, tasas, multas e intereses por servicios municipales a los obligados tributarios, cuya condición familiar se declare por parte del Instituto Mixto de Ayuda Social en pobreza extrema, para lo cual el contribuyente deberá demostrar ante la Administración Tributaria dicha condición y realizar la solicitud de condonación. La Administración Tributaria, en forma mancomunada con la alcaldía o intendencia respectiva, deberá emitir una resolución debidamente razonada y sustentada, que justifique la condonación de las deudas de impuestos, tasas, multas e intereses por servicios municipales.   Rige a partir de su publicación.”

Artículo único. — Se adiciona un artículo 79 bis al Código Municipal, Ley N.º 7794, de 30 de abril de 1998, y sus reformas, cuyo texto dirá:   Artículo 79 bis. — Condonación de deudas municipales a personas en pobreza extrema.   Se autoriza a los gobiernos locales para condonar, total o parcial el pago de deudas por impuestos municipales (Bienes inmuebles), tasas por servicios municipales (servicio de recolección de residuos sólidos, limpieza o aseo de vías, mantenimiento de parques o zonas verdes y ornato, alcantarillado pluvial y sus accesorios, incluidos multas, intereses y cualquier otro recargo vinculado a tributos municipales a favor de personas que se encuentren en condición de extrema pobreza sobre los que recaiga la obligación tributaria. Para la aplicación de este beneficio se procederá de la siguiente forma:   a) La condonación procederá exclusivamente a favor de personas físicas cuyo hogar se encuentre en situación de pobreza extrema, acreditada mediante constancia vigente emitida por el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) o a través del programa Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINERUBE), o la entidad que haga sus veces. La persona interesada deberá presentar la solicitud de condonación y la constancia mencionada aquí ante la Administración Tributaria Municipal.   b) La Administración Tributaria Municipal, en coordinación con la alcaldía o la intendencia según corresponda, recomendará al Concejo Municipal o de Distrito mediante acto debidamente motivado en un plazo máximo de quince (20) días hábiles, contado a partir de la presentación completa de la solicitud, para respectivo conocimiento y aprobación de la condonación solicitada.   c) La aprobación que otorgue la condonación producirá efectos desde la fecha de presentación de la solicitud y podrá aplicarse retroactivamente a las deudas comprendidas en este artículo. Desde la presentación de la solicitud quedarán suspendidas las actuaciones de cobro administrativo o coactivo respecto de las obligaciones sometidas a evaluación, hasta que se dicte acuerdo respectivo en firme.   d) El beneficio otorgado será renovable mientras se mantenga la condición de pobreza extrema debidamente acreditada, para lo cual la persona beneficiaria deberá actualizar anualmente la constancia de condición de pobreza extrema correspondiente ante la municipalidad y deberán presentar la solicitud de condonación con dicha constancia ante la Administración Tributaria Municipal.   e) La alcaldía o intendencia según corresponda, remitirá semestralmente al Concejo Municipal o al Concejo de Distrito, un informe que contenga: número de personas beneficiarias; montos condonados por cada concepto; y porcentaje de solicitudes aprobadas y denegadas debidamente sustentadas. (Lo resaltado no es del original)

 

Como se desprende del texto sustitutivo del artículo planteado, éste mantiene la propuesta de autorizar a los gobiernos locales para que condonen adeudos tributarios por impuestos municipales, tasas por servicios municipales, “y sus accesorios, incluidos multas, intereses y cualquier otro recargo vinculado a tributos municipales”.

 

Se resalta que la propuesta es una autorización y no imposición. Esto adquiere relevancia, en tanto, las obligaciones condonables corresponden a impuestos y tasas municipales. Bajo ese entendido, dado que se propone una autorización general, los municipios decidirán, a lo interno, si aplican o no este mecanismo, en función de sus intereses locales. Visto de esa forma, la propuesta no presentaría roces de constitucionalidad respecto a los numerales 169 y 170 de la Carta Magna. No obstante, el texto sustitutivo debe ser consultado, obligatoriamente, a todos los municipios del país.

 

            Luego, la condonación propuesta es precisada en el texto sustitutivo, indicándose que se dirige, por un lado, a obligaciones principales de adeudos relacionados con impuestos municipales, concretamente referido al impuesto de bienes inmuebles que se concibe como un impuesto municipal por destino, y a las tasas por los servicios municipales que enlista la norma (párrafo primero del artículo propuesto).

 

            La identificación de los impuestos y tasas municipales condonables da claridad a la norma y es acorde a una de las observaciones realizadas en la opinión jurídica número PGR-OJ-068-2025 de 28 de abril de 2025.

 

            Por otro lado, el texto del proyecto dictaminado mantiene la propuesta de condonar rubros “accesorios, incluidos multas, intereses y cualquier otro recargo vinculado a tributos municipales”, lo que, como ya mencionamos en la opinión jurídica número PGR-OJ-068-2025, corresponde a obligaciones accesorias que, conforme al numeral 50 CNPT pueden ser condonadas, excepcionalmente, mediante resolución administrativa debidamente motivada, por lo que es innecesaria la emisión de una ley específica para la condonación de adeudos de obligaciones accesorias.

 

En cuanto al procedimiento para acceder al beneficio fiscal propuesto, el texto sustitutivo precisa los siguientes aspectos:

 

a)                   El beneficio fiscal procederá exclusivamente a favor de personas físicas cuyo hogar se encuentre en situación de pobreza extrema, acreditada mediante constancia vigente emitida por el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) o a través del programa Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINERUBE), o la entidad que haga sus veces, debiendo el interesado presentar la solicitud respectiva junto a la constancia referida ante la Administración Tributaria Municipal.

 

b) La Administración Tributaria Municipal, recomendará al Concejo Municipal o de Distrito mediante acto debidamente motivado en un plazo máximo de quince días hábiles, contado a partir de la presentación completa de la solicitud, para respectivo conocimiento y aprobación de la condonación solicitada.

 

c) La aprobación que otorgue la condonación producirá efectos desde la fecha de presentación de la solicitud y podrá aplicarse retroactivamente; además se suspenden las acciones de cobro hasta tanto se resuelva la gestión.

 

d) El beneficio otorgado será renovable mientras se mantenga la condición de pobreza extrema debidamente acreditada, por lo que el interesado debe gestionar anualmente, presentando la solicitud de condonación y la constancia que se indica en el inciso a).

 

Se desprende de lo antes indicado que, el trámite de condonación propuesto iniciaría a gestión de parte interesada, mediante la presentación de una solicitud en tal sentido junto con el aporte de una constancia -emitida por el órgano competente-que acredite, ante el municipio respectivo, la condición de pobreza extrema indicada.

 

            Corresponderá a la Administración Tributaria Municipal emitir una recomendación al Concejo Municipal o de Distrito sobre cada solicitud, en un plazo máximo de quince días hábiles.

 

Sobre el plazo indicado, debe valorarse si éste resulta razonable para la elaboración de la recomendación dispuesta en la norma.

 

 Además, se señala, propiamente sobre la redacción de este aspecto que, el plazo señalado en letras en la norma -quince- no coincide con el número dispuesto entre paréntesis (20), aspecto que debe ser corregido. 

 

            Luego, los incisos c) y d) señalan alcance del beneficio, señalando que surtirá  efecto desde la presentación de la solicitud, con suspensión de procedimientos de cobro, y puede aplicarse retroactivamente sobre los impuestos y tasas condonables. Además, se establece que la condonación podrá renovarse anualmente, en caso de mantenerse la condición de pobreza extrema.

 

            Sobre el alcance dado al beneficio propuesto, se estima prudente que el mismo sea analizado desde la excepcionalidad que debe imperar en este tipo de medidas, siendo que, dar efecto retroactivo, sin límite de tiempo, así como la posibilidad de renovación anual, hace que ese carácter excepcional se pierda y se esté en presencia de un mecanismo que se instaura de forma permanente.

 

En esa línea, la redacción de los incisos c) y d), asimilan el beneficio propuesto a una exoneración más que a una condonación. En efecto, recuérdese que la condonación se concibe como un perdón de una deuda exigible, mientras que la exoneración es una dispensa legal del pago de la obligación tributaria; de suerte que, el establecimiento de una medida que se puede perpetuar en el tiempo, como se plantea en la norma propuesta, sugiere el establecimiento de una exención como dispensa del pago y no de una condonación.

 

Aunado a ello, la medida generará un eventual efecto financiero en la hacienda municipal que puede llegar a desincentivar su aplicación por parte de los entes municipales, ello, porque la propuesta corresponde a una “autorización” que puede ser adoptada o no por cada municipio en atención a sus intereses locales y al principio de autonomía municipal que las rige.

 

            En esa línea, nos permitimos recordar que, la autorización para condonar adeudos debe ser valorada como un beneficio excepcional. Al efecto, este Órgano Asesor ha señalado, si bien refiriéndose a la condonación de obligaciones públicas, que debe existir un fin publico legítimo, un motivo real y razonable y que sea de alcance general. Al efecto, en la opinión jurídica número PGR-OJ-034-2025 de 25 de marzo de 2025, se indicó, lo siguiente:

 

“(…) debe enfatizarse que la condonación de obligaciones procede, solamente, en casos excepcionales, cuando exista un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general, tal y como lo ha advertido este Órgano Asesor en anteriores oportunidades, al señalar lo siguiente:

 

“(…) se impone señalar que la condonación de obligaciones públicas procede, solamente, en casos excepcionales, cuando exista un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable,  y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general. En todo caso, el artículo 122 constitucional constituiría un obstáculo insalvable para que la Ley otorgue condonaciones individualizadas. Al respecto, conviene citar lo indicar en el voto de la Sala Constitucional N.° 2581-1999 de las 11:18 horas del 9 de abril de 1999:

“Es decir, si bien está obligado a dar a la condonación alcances generales y el principio de igualdad de ninguna forma le impide -pero tampoco lo obliga a- decretarla en forma exageradamente amplia -como sería respecto de toda obligación tributaria en cualquier tiempo anterior al de la vigencia de la ley-, que sería el otro extremo, probablemente por razones de oportunidad y conveniencia inherentes al papel que juegan los tributos en el sostenimiento de las cargas públicas, nunca llegue a estipularse una dispensa tan radical. En todo caso, un juicio político de esta naturaleza es perfectamente compatible con las características de la función legislativa y escapa a la ponderación de este Tribunal. Aún así, es necesario el examen de constitucionalidad, bajo el entendido de que la barrera que el Poder Legislativo escoja interponer entre quienes se verán beneficiados con la condonación y quienes queden fuera de su alcance debe ser objetiva y razonable; y de que la previsión plural en sí misma no garantiza el derecho a la igualdad. La distinción en categorías o grupos puede también aparejar una discriminación, de modo que, como se dijo, cabe agregar aquí el estudio de la razonabilidad de la diferencia que la ley establece entre los destinatarios de la norma y quienes quedaron fuera de su alcance.” (Ver también el voto N.° 6589-2006 de las 12:28 horas del 12 de mayo de 2006)

             En todo caso, es notorio que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Ley que se apruebe – autorizando que se condonen deudas -  debe fijar previamente parámetros suficientes relativos a la clase de obligaciones condonables, plazo de vigencia y de extensión del beneficio, de modo que se constituye en una "norma marco", a partir de la cual la institución  puede aprobar la condonación que mejor le convenga, o bien no hacerlo del todo. (Lo resaltado no es del original. Opinión jurídica número OJ-89-2016 de 05 de agosto de 2016. En igual sentido OJ-080-2014 de 08 de agosto de 2014)

 

Así las cosas, la norma propuesta, en tanto autoriza a un órgano público para la condonación de adeudos, debe establecer las condiciones de ésta, es decir, debe determinar las obligaciones condonables, plazo de vigencia y extensión del beneficio.” (Lo resaltado no es del original).

 

Finalmente, el artículo 79 bis propuesto, en su texto dictaminado, propone en el inciso e) que dispone a la  “alcaldía o intendencia según corresponda, remitirá semestralmente al Concejo Municipal o al Concejo de Distrito, un informe que contenga: número de personas beneficiarias; montos condonados por cada concepto; y porcentaje de solicitudes aprobadas y denegadas debidamente sustentadas”.

 

      Se estima que la medida introducida con el inciso e) resulta acorde con el principio de transparencia y sana administración de la hacienda municipal, en tanto, es pertinente que el municipio registre el número de beneficiarios y montos condonados, a efecto de evaluar el costo económico y adoptar las medidas que mejor convengan a sus intereses locales.

 

Por lo demás, la presente iniciativa se encuentra dentro del ámbito de decisión de los señores legisladores y señoras legisladoras. Respetuosamente, se recomienda considerar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica.

 

 

IV.             RECOMENDACIÓN

 

En vista de que el texto dictaminado establece una autorización genérica a los municipios para que apliquen la condonación propuesta y, siendo que el Dictamen Afirmativo de mayoría emitido por la Comisión legislativa respectiva, introdujo el texto sustitutivo al que se ha hecho referencia, se estima que debe concederse audiencia obligatoria, a todos los municipios del país. 

 

 

V.                CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el texto dictaminado del proyecto de ley objeto de consulta, denominado “LEY PARA CONDONAR DEUDAS Y OBLIGACIONES TRIBUTARIAS MUNICIPALES A LOS HOGARES CUYA CONDICIÓN SOCIAL SEA DE POBREZA EXTREMA”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.319, no presenta, desde nuestra perspectiva de análisis, aparentes problemas de constitucionalidad.

 

La aprobación de esta iniciativa de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

Respetuosamente, se recomienda a los señores Diputados y señoras Diputadas considerar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica.

 

 

Atentamente,

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

 

SSH/hsc