24 de noviembre de 2025

PGR-OJ-202-2025

 

Señora

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa de Área, Área Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-24304-OFI-0746-2025 10 de octubre de 2025, recibido electrónicamente en fecha 15 de octubre siguiente, según código interno número 14.404-2025, mediante el cual se nos informa que la Comisión Especial de la Provincia de Limón, solicita el criterio de esta Procuraduría sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley “AUTORIZACIÓN AL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) PARA QUE SEGREGUE, DONE Y TRASPASE VEINTIÚN PARCELAS AGRICOLAS DEL ASENTAMIENTO NUEVO HORIZONTE (CONOCIDO COMO MATAS DE COSTA RICA) Y PARA CONDONAR LAS DEUDAS POR CONCEPTO DE CUOTAS DE ARRIENDO Y SUS INTERESES EN FAVOR DE LAS PERSONAS BENEFICIARIAS INCLUIDAS EN EL ACUERDO N°32, DE LA SESIÓN ORDINARIA 39 DEL 31 DE OCTUBRE DE 2016”, que se tramita dentro del expediente legislativo No. 24304.

 

I.                   ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO

 

De previo a realizar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, conforme a los numerales 2 y 4 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, la función consultiva que despliega esta Procuraduría lo es respecto de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa.

 

Bajo ese entendido, en vista de que la presente gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso  es una opinión jurídica, ello, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan los legisladores, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante, sobre determinados proyectos de ley o con relación a la función de control político.

 

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no es aplicable a este tipo de asuntos por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política ( Al respecto, opiniones jurídicas números  PGR-0J- 055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-OJ-138-2024 de 28 de octubre de 2024, PGR-OJ-156-2024 de 18 de noviembre de 2024, PGR-OJ-013-2025 de 27 de enero de 2025, PGR-OJ-068-2025 de 28 de abril de 2025, entre muchas otras).

 

 

II.                DESCRIPCIÓN DEL TEXTO DICTAMINADO

 

El presente proyecto de ley pretende autorizar al INDER para que segregue y done lotes del inmueble de la Provincia de Limón, Matrícula 149060-000, a personas extrabajadoras de Matas de Costa Rica.

 

La propuesta también propone autorizar a la Junta Directiva del INDER, para que condone, totalmente, las deudas pendientes de pago por concepto del principal e intereses corrientes, moratorios y pólizas, por la asignación, a título oneroso, de predios otorgados a esas personas.

 

Este Órgano Asesor se refirió al texto base de esta iniciativa, en la opinión jurídica número PGR-OJ-126-2024 de 14 de octubre de 2024, en la que se hizo referencia a la desafectación y donación de bienes de dominio público y se realizaron observaciones al texto base de la iniciativa, en los siguientes términos:

 

“V.- ANÁLISIS DEL PROYECTO CONSULTADO.

 

El proyecto de Ley que se analiza consta de siete artículos y dos transitorios, a los cuales se hará referencia, en tanto sea necesario y pertinente. No obstante, previamente se realizarán unos comentarios sobre la motivación del proyecto de ley.

 

_ Sobre la motivación: Se explica en la motivación del proyecto que la génesis de este tema tiene que ver con el incumplimiento de extremos laborales por parte de la empresa Matas de Costa Rica S.A., con un grupo de 315 trabajadores que laboraban en una finca de dicha empresa (la que será objeto de segregación y donación).

 

Se señala que estos trabajadores “El 23 de noviembre del 2013 llegaron a un acuerdo con Casa Presidencial donde el Poder Ejecutivo se comprometía a comprar la finca con fondos estatales a través del INDER y se les entregara a los extrabajadores bajo la modalidad de cooperativa.” 

Continúa indicando la motivación, que una vez que se compró la finca y se inscribió a nombre del INDER, dicha institución “…inició con un proceso de estudios de idoneidad sin tomar en cuenta el motivo real de la compra de la finca y el compromiso que se tenía con Casa Presidencial de entregar las tierras a los extrabajadores por medio de arriendo a 90 familias totales de la finca.”

 

Bajo ese contexto, no existe claridad de si la finca fue adquirida para ser traspasada e inscrita a nombre de los extrabajadores, o si se adquirió para ser arrendada a estos; no obstante, el articulado del proyecto de ley se decanta por autorizar la donación e inscripción de los inmuebles a favor de los beneficiarios del listado transcrito en el artículo primero (extrabajadores de la empresa).

 

Por otra parte, llama la atención que en varios párrafos de la motivación del proyecto se indica que se van a segregar y condonar “cuatro inmuebles”; sin embargo, el artículo primero únicamente estaría autorizando la segregación y donación de la finca Matrícula L-149060-000, por lo que se recomienda verificar estos aspectos.

_Sobre el proyecto de ley: El proyecto de ley ha sido denominado “Autorización al Instituto de Desarrollo Rural (INDER) para que segregue y condone un inmueble de su propiedad a las personas extrabajadoras de Matas de Costa Rica”.

 

Así las cosas, se autoriza al INDER para que “segregue y condone un inmueble”. Sin embargo, de acuerdo al Diccionario de la lengua española, “condonar” significa “Perdonar o remitir una pena de muerte o una deuda”. En ese sentido, no es técnicamente correcto señalar que se va a condonar el inmueble, ya que en realidad esta propiedad del INDER se va a segregar y a donar (no condonar). Se sugiere entonces una revaloración de la denominación del proyecto de ley en el que se incluya la segregación, la donación de lotes, así como, la condonación de deuda establecida en el artículo 6.

 

Sobre el primer artículo, conforme lo señalado en el anterior párrafo, se sugiere cambiar la redacción, autorizando al INDER a segregar y donar a los extrabajadores los lotes que correspondan.

 

Ahora bien, este artículo establece la segregación y donación de la finca Matrícula L-149060-000, la cual mide casi tres millones de metros cuadrados; sin embargo, se desconoce si se va a segregar y donar la totalidad de la finca, o si es solo una parte de ella, quedando un resto reservado al INDER.

 

En esa dirección, el artículo establece una lista de beneficiarios, pero se desconoce el área que será segregada y donada a cada beneficiario, siendo necesario el levantamiento e inscripción de un plano catastrado para cada segregación, pudiendo incorporarse a la redacción de este artículo, el número de plano y el área a segregar y donar a cada beneficiario.

 

En este tipo de proyectos, lo conveniente es primero contar con los planos catastrados debidamente inscritos, y una vez que se tiene la seguridad y certeza de las áreas a donar, georreferenciadas y graficadas en esos planos, se procede entonces con la elaboración y tramitación del proyecto de ley correspondiente.

          Por su parte, los artículos dos y tres, se contradicen entre sí; el artículo dos regula el destino de los inmuebles, los cuales “…deberán apegarse a las restricciones establecidas por ley”; y el artículo tres señala: “El inmueble adjudicado y traspasado a cada una de las personas beneficiadas no se le anotará o aplicará ningún tipo de restricción.”

 

Al respecto, se debe unificar criterio sobre la procedencia o no de imponer algún tipo de restricción a los inmuebles que serán segregados y donados (ver el artículo 16 de la Ley N° 9036 del 11 de mayo del 2012.

 

El artículo seis dispone: “Se autoriza a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural, para que condone totalmente las deudas pendientes de pago por concepto del principal e intereses corrientes, moratorias y póliza, por la asignación, a título oneroso, de predios otorgados a las personas según lo indicado en al artículo 1 de la presente ley, y en cumplimiento de la reglamentación de esta ley. Se exceptúan de esta condonación, aquellos que hayan establecido un crédito rural, y deberán responder en una hipoteca en primer grado a favor del Instituto de Desarrollo Rural.”

 

Con respecto al tema de la condonación de deudas con instituciones públicas, este órgano consultivo en la Opinión Jurídica N° PGR-OJ-136-2023 del 1 de diciembre del 2023, indicó:  (…)

 

Así las cosas, si bien se puede realizar la condonación de deudas con base en una norma de rango legal, esa decisión legislativa debe ajustarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, debe estar debidamente motivada y comprobada la legitimidad, la idoneidad y la necesidad de dicha medida.

 

Finalmente, el artículo siete indica: “En caso de alguno de los beneficiarios haya fallecido, de oficio se le titulará al arrendatario supérstite sin necesidad de abrir un proceso sucesorio.”

 

Se estima que este artículo es ambiguo y confuso en su redacción, así como en los alcances que se le pretenden dar al mismo. La intención del proyecto de ley es segregar y donar los lotes a favor de los extrabajadores de Matas de Costa Rica. Si alguno de estos extrabajadores ha fallecido, se indica que se va a titular al arrendatario supérstite sin necesidad de abrir un proceso sucesorio.

 

En primer lugar, no es correcto hablar en este caso de titulación, ya que estamos frente a una donación dispuesta en la ley (la titulación conlleva la acreditación de requisitos dentro de un procedimiento ante el INDER). En segundo término, no se tiene claridad del concepto de “arrendatario supérstite”, por lo que el mismo debe ser aclarado, definido y delimitado con precisión.

 

Esta Procuraduría entiende que estamos ante un inmueble que es propiedad del INDER, siendo el mismo segregado y donado a los beneficiarios del proyecto, por lo que no se comprende la introducción o uso de la figura del arrendamiento en este caso. Se desconoce si efectivamente hay arrendamientos sobre el inmueble. 

 

Sin perjuicio de lo anterior, no parece conveniente y resulta cuestionable, excluir un eventual derecho otorgado en este proyecto de ley de la tramitación de un proceso sucesorio. Si algún extrabajador falleciera, el derecho otorgado en esta iniciativa legal (donación) podría ser sujeto de distribución dentro de un proceso sucesorio; sin embargo, como cualquier otro derecho del causante, debería estar sujeto a las normas, principios y procedimientos que rigen el proceso de sucesión en nuestro régimen jurídico.”

 

Dentro del trámite legislativo de esta iniciativa, la Comisión Especial de la Provincia de Limón, rindió el Dictamen afirmativo de mayoría en fecha 23 de setiembre pasado. Sin embargo, en dicho dictamen se omite indicar los cambios incorporados al texto base del proyecto y que se consignan en el texto sustitutivo sobre el cual se concede audiencia, siendo que, en el apartado de conclusiones de dicho dictamen se realiza una referencia a la situación de los extrabajadores de Matas de Costa Rica y la justificación de la iniciativa:

 

“(…) El proyecto autoriza al Instituto de Desarrollo Rural para que segregue y condone a las personas extrabajadoras de Matas de Costa Rica, una finca con un área de 2.896.810,85 m2 según el plano catastrado L-1702787-2013. Dichos inmuebles serán utilizados como fincas agrícolas dedicadas a diferentes cultivos según disponga cada una de las personas beneficiadas de esta norma.

 

Este proyecto responde a una coyuntura en el año 2012, cuando la acumulación de incumplimientos de derechos laborales por parte de la empresa Matas de Costa Rica, en Milano de Siquirres, conllevó a que los peones agrícolas se organizaran y tomaran la decisión de ocupar las tierras de dicha empresa, esto por cuanto no les efectuaban el pago de salarios y tampoco les cancelaban las cuotas del Seguro Social.

 

Ante la existencia de esta compleja situación jurídica con el grupo de trabajadores, en febrero de 2013, durante el Gobierno Chinchilla Miranda, se hicieron las gestiones para que se comprara la finca en cuestión y se las trasladaran como una forma de indemnización por los extremos laborales que habían dejado de percibir, considerando que el Estado tenía corresponsabilidad.

 

En noviembre de 2013, en Casa Presidencial se tomó la decisión de comprar la finca con fondos del Estado a través del Instituto de Desarrollo Rural (INDER). Así las cosas, el INDER fue utilizado como un instrumento para resolver un problema social derivado de la falta de pago de extremos laborales a los empleados de esta empresa.

Han pasado 12 años de esta situación y todavía no hay justicia social para estas personas. Con esta iniciativa de Ley y en apego a los acuerdos de Junta Directiva del INDER, los cuales contemplan a las personas extrabajadoras de Matas de Costa Rica a las que se les debió indemnizar por violaciones laborales, se pretende dar titularidad sobre los predios que fueron dados como indemnizaciones por extremos laborales en el pasado.

 

Ahora bien, es importante hacer notar que del listado no todos los predios cuentan con planos registrados ante el Registro Nacional, por lo que el Legislador, atendiendo el principio de seguridad jurídica, no puede autorizar el traslado de estos; aspecto subsanado en el texto dictaminado de esta iniciativa. Además, se corrigió el numeral 4 ya que anteriormente establecía que las propiedades se trasladarían sin gravámenes y anotaciones, lo cual registralmente no procede. (…)

En virtud de lo anterior, la COMISIÓN ESPECIAL DE LA PROVINCIA DE LIMÓN, rinde DICTAMEN AFIRMATIVO UNÁNIME sobre el EXPEDIENTE 24.304, AUTORIZACIÓN AL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) PARA QUE SEGREGUE, DONE Y TRASPASE VEINTIÚN PARCELAS AGRICOLAS DEL ASENTAMIENTO NUEVO HORIZONTE (CONOCIDO COMO MATAS DE COSTA RICA) Y PARA CONDONAR LAS DEUDAS POR CONCEPTO DE CUOTAS DE ARRIENDO Y SUS INTERESES EN FAVOR DE LAS PERSONAS BENEFICIARIAS INCLUIDAS EN EL ACUERDO N°32, DE LA SESIÓN ORDINARIA 39 DEL 31 DE OCTUBRE DE 2016.”

 

A continuación, nos referimos al texto dictaminado del presente proyecto de ley.

 

 

III.             SOBRE EL TEXTO SUSTITUTIVO

 

El texto sustitutivo del proyecto de ley objeto de consulta, que consta de seis artículos y dos normas transitorias, incorpora modificaciones en la redacción del texto base, pero mantiene la finalidad y esencia de la iniciativa.

 

En el siguiente cuadro comparativo, se observan los cambios incorporados en la iniciativa de ley:

 

 

TEXTO BASE

TEXTO SUSTITUTIVO

ARTÍCULO 1-          Se autoriza al Instituto de Desarrollo Rural (en adelante INDER), cédula jurídica 4-000-042143 para que segregue y condone a las personas extrabajadoras de Matas de Costa Rica establecidas en el Acuerdo de Junta Directiva N.º 32 de la Sesión Ordinaria 39, celebrada el 31 de octubre de 2016, incluidos en la primera etapa del proyecto finca diversificada nuevo horizonte, conocida como Matas de Costa Rica:   a)                  Finca del partido de Limón, matrícula 149060, con un área de dos millones ochocientos noventa y seis mil ochocientos diez metros con ochenta y cinco decímetros cuadrados, descrita mediante plano catastrado L-1702787-2013; naturaleza: terreno de potrero con plantas ornamentales, situada en el distrito           4-Germania, cantón 3-Siquirres de la provincia de Limón, linderos: norte: Instituto de Desarrollo Rural, sur: con CVF fiduciaria S.A, este: Hacienda dos Novillos, oeste: calle pública.   Tabla 1. Lista Beneficiarios (…)     ARTÍCULO 2-           Dichos inmuebles serán utilizados como fincas agrícolas dedicadas a diferentes cultivos según disponga cada una de las personas beneficiadas de esta norma. Las mismas deberán apegarse a las restricciones establecidas por ley.                             ARTÍCULO 3-          El inmueble adjudicado y traspasado a cada una de las personas beneficiadas no se le anotará o aplicará ningún tipo de restricción.       ARTÍCULO 4-          La escritura y su inscripción se formalizarán ante los notarios institucionales del Instituto de Desarrollo Rural que la presidencia ejecutiva designe, y estarán exentas del pago de impuestos, tasas, timbres y derechos municipales.     ARTÍCULO 5-          Se autoriza a Instituto de Desarrollo Rural para que contrate notarios públicos, topógrafos u otro personal de apoyo hasta el cumplimiento de la presente ley para que realicen los procesos derivados de esta, cuyo costo será a cargo del INDER.  (Se elimina     ARTÍCULO 6-           Se autoriza a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural, para que condone totalmente las deudas pendientes de pago por concepto del principal e intereses corrientes, moratorias y póliza, por la asignación, a título oneroso, de predios otorgados a las personas según lo indicado en al artículo 1 de la presente ley, y en cumplimiento de la reglamentación de esta ley.   Se exceptúan de esta condonación, aquellos que hayan establecido un crédito rural, y deberán responder en una hipoteca en primer grado a favor del Instituto de Desarrollo Rural.           ARTICULO 7-           En caso de alguno de los beneficiarios haya fallecido, de oficio se le titulará al arrendatario supérstite sin necesidad de abrir un proceso sucesorio.     TRANSITORIO I-     Corresponderá al Poder Ejecutivo reglamentar la presente ley en el plazo de seis meses, contados a partir de su publicación; este plazo es improrrogable.   TRANSITORIO II-    Posterior a la reglamentación de esta ley, el Instituto de Desarrollo Rural dará inicio de oficio a los procesos de titulación a las personas extrabajadoras de Matas de Costa Rica indicadas anteriormente en el artículo 1 de la presente ley.   Rige a partir de su publicación.

ARTÍCULO 1.- Se autoriza al Instituto de Desarrollo Rural (en adelante INDER), cédula jurídica 4-000-042143 para que segregue, done y  traspase veintiún parcelas agrícolas que conforman el Asentamiento Nuevo Horizonte (también conocido como Matas de Costa Rica), que pertenecen a la finca del partido de Limón, matrícula 149060, con un área de dos millones ochocientos noventa y seis mil ochocientos diez metros con ochenta y cinco decímetros cuadrados, que cuenta con el plano catastrado L-1702787-2013; naturaleza: terreno de potrero con plantas ornamentales, situada en el distrito 4-Germania, cantón 3-Siquirres de la provincia de Limón, linderos: norte: Instituto de Desarrollo Rural, sur: con CVF fiduciaria S.A, este: Hacienda dos Novillos, oeste: calle pública.         ARTÍCULO 2.- La segregación, donación y traspaso de las parcelas agrícolas deberá ejecutarse de conformidad con las distribuciones y asignaciones aprobadas por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural mediante el acuerdo que consta en el artículo N°32 de la Sesión Ordinaria 39, celebrada el 31 de octubre de 2016. Para los efectos de la presente ley, tomando en cuenta el detalle de los predios a segregar, donar y traspasar, así como los nombres de las personas que serán beneficiadas con la donación, se incluye la siguiente tabla con la distribución y asignación debidamente individualizada: Tabla 1. Lista Beneficiarios (…)   ARTÍCULO 3.- Las parcelas agrícolas segregadas, donadas y traspasadas a cada una de las personas beneficiarias o sus sucesores legales o testamentarios, se inscribirán soportando los gravámenes y anotaciones de la finca. ARTÍCULO 4.- Las escrituras e inscripciones registrales se formalizarán ante los notarios institucionales del Instituto de Desarrollo Rural (INDER) que la presidencia ejecutiva designe, y estarán exentas del pago de impuestos, tasas, timbres y derechos municipales.               ARTÍCULO 5.- Se autoriza a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), para que condone totalmente las deudas pendientes de pago por concepto del principal e intereses corrientes, moratorios y pólizas, por la asignación inicialmente dada a los beneficiarios mediante el esquema de contrato de arriendo de los predios. Se exceptúan de esta condonación, aquellas deudas que las personas beneficiarias hayan contraído por concepto de créditos rurales. En estos casos, deberá inscribirse una garantía real hipotecaria en primer grado a favor del Instituto de Desarrollo Rural (INDER) que deberá soportar el predio donado y traspasado mediante la presente ley.     DISPOSICIONES TRANSITORIAS TRANSITORIO I.- Corresponderá al Poder Ejecutivo reglamentar la presente ley en el plazo de seis meses, contados a partir de su publicación; este plazo es improrrogable. TRANSITORIO II.- Posterior a la reglamentación de esta ley, el Instituto de Desarrollo Rural dará inicio de oficio a los procesos de titulación a las personas extrabajadoras de Matas de Costa Rica detalladas en el artículo 1 de la presente ley.   Rige a partir de su publicación

 

Como se aprecia del anterior cuadro comparativo, el texto base ha sido modificado en la redacción de las normas propuestas, advirtiéndose lo siguientes cambios:

 

·      La redacción del artículo 1 precisa que la autorización que se concede al Instituto de Desarrollo Rural (en adelante INDER), es para que segregue, done y traspase veintiún parcelas agrícolas que conforman el Asentamiento Nuevo Horizonte (también conocido como Matas de Costa Rica), que pertenecen a la finca del partido de Limón, matrícula 149060.

 

·      El artículo 2 cambia la redacción respecto al texto base, siendo que el texto sustitutivo incorpora en la nueva norma, aspectos que se habían contemplado en el artículo 1 del texto base, en concreto, el texto remite a un acuerdo de la Junta Directiva del INDER, concretamente, el artículo N°32 de la Sesión Ordinaria 39, celebrada el 31 de octubre de 2016, a efecto de ejecutar las segregaciones, donaciones y traspasos que se autorizan, incluyéndose en este numeral la lista de beneficiarios.

 

·      El numeral 3 del texto base se modifica al indicar que las parcelas se “inscribirán soportando los gravámenes y anotaciones de la finca”, además, la norma hace mención no solo a beneficiarios, sino también a “sus sucesores legales o testamentarios”

 

·      La redacción del artículo 4 se mantiene respecto del texto base.

 

·      El contenido del artículo 5 del texto base es eliminado. La nueva redacción de este numeral corresponde, esencialmente, al texto del artículo 6 del texto base, con algunos cambios, que propone autorizar “a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), para que condone totalmente las deudas pendientes de pago por concepto del principal e intereses corrientes, moratorios y pólizas, por la asignación inicialmente dada a los beneficiarios mediante el esquema de contrato de arriendo de los predios”, exceptuando de la condonación,  aquellas deudas que las personas beneficiarias hayan contraído por concepto de créditos rurales.

 

·      El artículo 7 del texto base se eliminó.

 

·      Respecto a las normas transitorias, ambos artículos mantienen incólume su redacción.

 

Debe señalarse que algunas de las modificaciones introducidas al texto base de esta iniciativa son conformes con las observaciones realizadas por este Órgano Asesor en la opinión jurídica número PGR-OJ-126-2024, entre ellas, la precisión del alcance de la autorización dada al INDER para segregar, donar y traspasar las parcelas de interés (artículo 1), consignándose en la tabla incorporada en el artículo 2, los números de plano y las áreas a segregar y donar a cada beneficiario.

 

No obstante, se sigue echando de menos la precisión de sí el terreno que se autoriza a segregar y donar corresponde a la totalidad de la finca del partido de Limón, matrícula 149060, o si es solo una parte de ella, quedando un resto reservado al INDER.

 

Luego, la redacción del numeral 3 en el texto sustitutivo, atiende las observaciones realizadas a los artículos 2 y 3 texto base, en cuanto a la imposición o no restricciones a los bienes precisándose que, “se inscribirán soportando los gravámenes y anotaciones de la finca”, además, se incluye en esta norma a beneficiarios “o sus sucesores legales o testamentarios”, lo que concuerda con las observaciones realizadas por éste Órgano Asesor, respecto del artículo 7 del texto base, el cual fue eliminado en la versión del texto que se analiza.

 

            Por otra parte, respecto a la redacción del artículo 5 del texto sustitutivo, ésta propone otorgar autorización al INDER para condonar deudas a los beneficiarios de la donación que se propone.

           

            Sobre este extremo, debe indicarse que, si bien, el legislador puede autorizar la condonación de deudas, dentro de determinados parámetros, lo cierto es que dicha autorización debe ser conforme con al principio constitucional de igualdad y debe responder a criterios objetivos y razonables, como se ha desarrollado de forma reiterada en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor. Al respecto, remitimos a la opinión jurídica número PGR-OJ-188-2021 de 30 de noviembre 2021 que, en lo de interés, señaló:

 

“(…) Este órgano técnico consultivo se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el tema de la condonación de deudas con instituciones públicas y sus parámetros de constitucionalidad (Opiniones jurídicas OJ-80-2014 de 8 de agosto de 2014, OJ-89-2016 del 5 de agosto de 2016, OJ-097-2019 del 9 de setiembre de 2019, OJ-105-2020 del 16 de julio de 2020, OJ-073-2021 del 18 de marzo de 2021, entre otras.)

 

En primer lugar, debemos señalar que, la condonación es una forma de extinción de las obligaciones que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada, no de un derecho controvertido, de la cual el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro y perdonando la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello (dictamen C-388-2008 de 28 de octubre de 2008, reiterado en la opinión jurídica OJ-104-2010 del 13 de diciembre de 2010, entre otras).

En cuanto al caso particular de los créditos a favor de una institución pública, estos constituyen recursos públicos, por ende, su manejo se rige por el principio de legalidad financiera, el cual obliga, salvo norma en contrario o criterios de “utilización óptima” de recursos públicos, a que la Administración gestione y realice el cobro de todos los créditos que haya a su favor (dictámenes C-174-2000 de 4 de agosto del 2002 y C-240-2008 de 11 de julio de 2008, entre otros). En ese sentido, en el caso de las Administraciones Públicas es imperativo que exista una norma de rango legal que autorice la condonación de deudas, conforme el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (dictámenes C-177-98 de 21 de agosto de 1998, C-059-2003 de 28 de febrero de 2003, C-367-2005 de 26 de octubre de 2005, OJ-148-2007 de 20 de diciembre de 2007, entre otros).

 

Sobre este mismo tema, debemos subrayar que, conforme lo dispuesto en el artículo 821 del Código Civil, toda condonación de deudas constituye una suerte de liberalidad y, tratándose de deudas contraídas con una entidad pública, se trata de una forma de auxilio o subsidio, que se encuentra sometido al principio constitucional de igualdad y a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

 

Esta Procuraduría ha destacado que la condonación de obligaciones en el Derecho Administrativo procede solamente en casos excepcionales, pues deberá existir un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general.

 

Por otro lado, también ha sido criterio de este órgano asesor que, el principio de igualdad contenido en el artículo 33 de la Constitución Política constituiría un obstáculo insalvable para que la Ley otorgue condonaciones individualizadas, tratándose de deudas a favor del Estado. En este sentido, es importante citar el voto de la Sala Constitucional N.°2581-1999 de las 11:18 horas del 9 de abril de 1999, en el cual indicó en lo conducente:

 

“Es decir, si bien está obligado a dar a la condonación alcances generales y el principio de igualdad de ninguna forma le impide -pero tampoco lo obliga a- decretarla en forma exageradamente amplia -como sería respecto de toda obligación tributaria en cualquier tiempo anterior al de la vigencia de la ley-, que sería el otro extremo, probablemente por razones de oportunidad y conveniencia inherentes al papel que juegan los tributos en el sostenimiento de las cargas públicas, nunca llegue a estipularse una dispensa tan radical. En todo caso, un juicio político de esta naturaleza es perfectamente compatible con las características de la función legislativa y escapa a la ponderación de este Tribunal. Aún así, es necesario el examen de constitucionalidad, bajo el entendido de que la barrera que el Poder Legislativo escoja interponer entre quienes se verán beneficiados con la condonación y quienes queden fuera de su alcance debe ser objetiva y razonable; y de que la previsión plural en sí misma no garantiza el derecho a la igualdad. La distinción en categorías o grupos puede también aparejar una discriminación, de modo que, como se dijo, cabe agregar aquí el estudio de la razonabilidad dela diferencia que la ley establece entre los destinatarios de la norma y quienes quedaron fuera de su alcance.” (Reiterado en los votos N° 4449-2000 de las 14:52 horas del 24 de mayo de 2000 y 6589-2006 de las 12:28 horas del 12 de mayo de 2006) (El subrayado no pertenece al original)

 

De acuerdo con lo anterior, la Ley que condone deudas debe tener alcances generales y garantizar el principio de igualdad. Es decir, que la condonación no favorece a un grupo específico de deudores, sino que debe tener carácter general.

 

En consecuencia, si bien el Legislador puede autorizar la condonación de deudas, lo cierto es que dicha autorización debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad y ser conforme el principio constitucional de igualdad, por lo      que se impide autorizar la liberación de las deudas de una persona específica e individualizada.

 

En el caso concreto, se pretende autorizar al Instituto de Desarrollo Rural (INDER), para que condone la totalidad de las deudas por concepto de principal e intereses corrientes y moratorios, por la asignación a título oneroso, de parcelas agrícolas adjudicadas -por el entonces IDA- a los parceleros de la Gloria del distrito de Chires, del cantón de Puriscal de San José, ubicados en el asentamiento Rodolfo Coto Pacheco.

No obstante lo anterior, no se desprende del proyecto de ley cuáles son los parámetros objetivos que exige el principio de razonabilidad para poder justificar, racionalmente, la causa de la condonación de una deuda específica –únicamente a los parceleros ubicados en el asentamiento Rodolfo Coto Pacheco- y la justificación de por qué otras personas deudoras quedarían excluidas de ese perdón de deudas, contraviniendo de esta forma el principio constitucional de la igualdad.

 

A partir de lo dicho, es criterio de este órgano técnico que, el proyecto de Ley presenta dudas de constitucionalidad y, por tal motivo, la discusión final deberá plantearse ante la Sala Constitucional como intérprete supremo de la Constitución.” (En igual sentido opiniones jurídicas números OJ.097-2019 de 9 de setiembre de 2019, PGR-OJ-135-2022 de 12 de octubre de 2022, PGR-OJ-136-2023 de 1 de diciembre de 2023, PGR-OJ-022-2025 de 17 de febrero del 2025 PGR-OJ-034-2025 de 25 de marzo de 2025, PGR-OJ-160-2025 de 13 de octubre de 2025, entre otras).

 

Conforme al criterio expuesto, la iniciativa de ley que proponga una condonación debe ajustarse al principio de igualdad, lo que implica que su alcance sea general.

 

En este caso, se propone se “condone totalmente las deudas pendientes de pago por concepto del principal e intereses corrientes, moratorios y pólizas, por la asignación inicialmente dada a los beneficiarios mediante el esquema de contrato de arriendo de los predios”, se entiende, por no indicarlo así la norma -aunque sí el título de la propuesta de ley-, que los “beneficiarios” corresponden a las personas a quienes se les donará los terrenos señalados en el artículo 1 y 2 de esta propuesta, de suerte que, la iniciativa particulariza o individualiza la eventual aplicación de la condonación a un grupo especifico, lo que excluye a otras personas -de otras zonas geográficas- que se encuentren en el mismo supuesto de hecho que pretende cubrirse con esta iniciativa de ley, lo que resulta contrario al principio de igualdad contenido en la jurisprudencia constitucional.

 

Aunado a lo anterior, no puede dejarse de mencionar el alcance y aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que –como parámetros constitucionales–, cobran sensible importancia en proyectos como el presente.

 

En ese sentido, si bien la propuesta contenida en esta iniciativa de ley, está inspirada –según lo defiende la exposición de motivos– en un fin loable, carece de un respaldo técnico que sustente la condonación de deudas planteada.

 

En efecto, la condonación planteada contemplaría, como propone el artículo 5, los montos pendientes por principal, e intereses corrientes, moratorios y pólizas, sin embargo, el proyecto omite señalar cuál es el costo financiero que provocaría la aplicación de la medida, es decir, la propuesta omite un análisis técnico sobre el impacto que la condonación propuesta puede generar en las finanzas del INDER, lo que supone una vulneración al principio constitucional de razonabilidad.

 

En atención a las consideraciones expuestas, es criterio de este Órgano Asesor que, el proyecto de Ley presenta dudas de constitucionalidad en los aspectos señalados supra y, por tal motivo, la discusión final deberá plantearse ante la Sala Constitucional como intérprete supremo de la Constitución.

 

 

IV.             RECOMENDACIÓN

 

Dado que la presente iniciativa pretende otorgar una autorización al Instituto de Desarrollo Rural (INDER), entidad autónoma según el numeral 14 de la Ley No. 9036, para que segregue y done lotes pero, además, para que condone adeudos, debe cursársele audiencia sobre el texto sustitutivo del presente proyecto de ley, de conformidad con el numeral 190 de la Constitución Política.

 

V.                CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el texto sustitutivo del proyecto de ley objeto de consulta, denominado “AUTORIZACIÓN AL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) PARA QUE SEGREGUE, DONE Y TRASPASE VEINTIÚN PARCELAS AGRICOLAS DEL ASENTAMIENTO NUEVO HORIZONTE (CONOCIDO COMO MATAS DE COSTA RICA) Y PARA CONDONAR LAS DEUDAS POR CONCEPTO DE CUOTAS DE ARRIENDO Y SUS INTERESES EN FAVOR DE LAS PERSONAS BENEFICIARIAS INCLUIDAS EN EL ACUERDO N°32, DE LA SESIÓN ORDINARIA 39 DEL 31 DE OCTUBRE DE 2016”,  presenta posibles problemas de constitucionalidad que deben ser dilucidados en sede constitucional.

 

La aprobación de esta iniciativa de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

Respetuosamente, se recomienda a los señores Diputados y señoras Diputadas considerar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica.

 

 

Atentamente,

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

 

SSH/hsc