24 de noviembre de 2025

PGR-C-227-2025

Señor

Adrián Salazar Morales

Gerente General a.i.

Banco Nacional de Costa Rica

Estimado señor:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos al oficio GG-733-25 de 31 de octubre de 2025, asignado a este despacho el 04 de noviembre último, y por el que se consulta:

¿El numeral 41 inciso 6) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, en concordancia con el artículo 34 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil son normas que habilitan al Banco Nacional a pagar los tres primeros días de incapacidad a los funcionarios que no se encuentran cubiertos por la norma convencional?

Con miras a justificar y contextualizar su consulta, explica que el Reglamento al Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el numeral 35, establece que en caso de incapacidad el pago de subsidio en dinero procede a partir del cuarto día, por lo que, según la literalidad de la norma, ni el patrono ni la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) cubre los primeros 3 días de incapacidad de los trabajadores.

No obstante, según indica, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ha considerado que la norma aplicable para establecer que el patrono se encuentra obligado a pagar esos tres primeros días de incapacidad, es el numeral 79 del Código de Trabajo (dictamen DAJ-AE-10 02 de junio de 2011).

Por su parte, la dirección jurídica institucional consideró en un primer momento que el artículo 79 del Código de Trabajo resulta aplicable solo a quienes están excluidos del Seguro Social, que no es el caso de las personas que trabajan en el Banco Nacional. Y aun cuando pudiere existir una norma convencional que lo reconozca como un subsidio adicional o complementario por parte del patrono (Artículo 50 convencional), quedan excluidos los empleados de la Alta Administración del Banco, quienes no están cubiertos por dicho instrumento colectivo (Oficio DJ/459-2022 REF. 0454-2022 de 10 de febrero de 2022).

Posteriormente, considerando que el Banco Nacional es una institución autónoma de derecho público y un banco comercial del Estado, con base en lo dispuesto por el ordinal 41, inciso 6) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, que establece que las condiciones del personal de escalafón “en ningún caso podrán ser inferiores a las prescritas por las leyes de trabajo y del servicio civil de la República”, en ampliación al análisis efectuado, la dirección jurídica institucional estima que resulta aplicable a los funcionarios no cubiertos por la norma convencional, lo dispuesto por el ordinal 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil; según el cual, a modo de subsidio adicional o complementario, el Estado patrono reconocerá durante los tres primeros días de incapacidad un subsidio de un 80% del salario ordinario (Oficio DJ/3254-2025 REF. 0454-2025 de 06 de octubre de 2025).

De modo que la dirección jurídica es del criterio que los artículos 41 inciso 6) de la Ley Orgánica del Banco Nacional, en concordancia con el 34 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, son normas que habilitan al Banco Nacional a pagar los tres primeros días de incapacidad a los funcionarios que no se encuentran cubiertos por la norma convencional y a falta de mayores antecedentes jurisprudenciales o administrativos sobre el tema, sugiere que dicha recomendación sea consultada a la Procuraduría General.

Así que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aportan los criterios de la asesoría jurídica institucional, materializados en los citados oficios Nos. DJ/459-2022 REF. 0454-2022 y DJ/3254-2025 REF. 0454-2025, op. cit.).

I.- Consideraciones previas sobre admisibilidad de la gestión y alcance de nuestro dictamen.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa -artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, la normativa exige que toda gestión consultiva que se presente ante la Procuraduría General debe acompañarse del criterio legal que, sobre el tema o temas en consulta, tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto -artículo 2 de nuestra Ley Orgánica-. (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, los dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictámenes C-105-2021 de 19 de abril de 2021, PGR-C-07-2023 de 25 de enero de 2023, PGR-C-033-2023 de 24 de febrero de 2023, PGR-C-046-2023 de 13 de marzo de 2023 y PGR-C-224-2024 de 07 de octubre de 2024).

Por todo ello, aun cuando los criterios aportados de la dirección jurídica fueron emitidos con fines distintos a consultarnos, pues con ellos se atendieron requerimientos internos de distintas instancias administrativas del banco, sean el Jefe de Nómina de la Dirección Corporativa de Desarrollo Humano y el Director de Soporte al Negocio de la Subgerencia de Operaciones (oficios Nos. DJ/459-2022 REF. 0454-2022 y DJ/3254-2025 REF. 0454-2025, op. cit., respectivamente), admitiendo que ambos constituyen sin duda un estudio profundo, serio, detallado y específico que se brinda en instancia administrativa sobre el tema específico que interesa al jerarca y que está siendo ahora sometido a nuestra consideración, llegando incluso a una determinada posición jurídica sobre el tópico por dictaminar; especialmente el último, en el que incluso se sugiere la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante, estimamos procedente dar por satisfecho, en el presente asunto, el cumplimiento de aquel requisito de admisibilidad aludido.

En consecuencia, partiendo de que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, con total prescindencia de la ineludible alusión a casos particulares que el tema pudiera involucrar, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Órgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurídico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa, atinentes al tema.

Debe quedar claro también, que la Procuraduría General de la República entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si las referidas posiciones de los órganos internos asesores, están o no conformes al ordenamiento jurídico, y mucho menos para determinar la manera específica en que la autoridad competente deberá ejercer sus competencias en la toma de decisiones concretas en este asunto, pues ello obviamente excedería no solo el objeto de esta consulta, sino el marco jurídico mismo de nuestras competencias (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-272-2017 de 16 de noviembre de 2017, C-070-2018 de 17 de abril de 2018, C-304-2018 de 5 de diciembre de 2018 y PGR-C-216-2025 de 27 de octubre de 2025). Nos limitaremos entonces a una interpretación de la normativa aplicable; la cual será vinculante -arts. 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley No. 6815-.

II.- Doctrina administrativa sobre lo consultado.

Comencemos por indicar que, a partir del dictamen C-176-2012 de 9 de julio de 2012, nuestra doctrina administrativa ha explicado que, desde un punto de vista funcional, existen diversas y complejas técnicas de articulación normativa del ordenamiento jurídico laboral que integra el empleo público, que implican distintos grados de imperatividad de las normas que regulan ciertas y determinadas condiciones de trabajo, incluida las contingencias que cubre la Seguridad Social (Sobre esto último, entre otros, véase dictamen C-027-2019 de 31 de enero de 2019).

Así que, con independencia de su posición jerárquica, hemos afirmado que las normas tienen distinta imperatividad, distinguiendo la doctrina  tres tipos de normas o grados de rigor normativo: 1) las normas imperativas o categóricas, de imperatividad absoluta, como derecho necesario absoluto que, por voluntad del legislador, no admiten otra regulación de una materia determinada que la contenida en la ley aplicable y que, por tanto, no permiten el desarrollo de la autonomía de voluntad individual o colectiva (auto regulación profesional[1]) , 2) las normas de imperatividad relativa o de derecho necesario relativo que consagran un principio o criterio mínimo, y que por ello, toleran complementaciones o mejoras, a favor o en beneficio del trabajador que permitan la realización más plena del objetivo perseguido por la propia norma que desarrollan y 3) las normas dispositivas o discrecionales supletorias, cuya aplicación obviamente queda librada a las partes (Entre otros, el dictamen C-381-2014 de 5 de noviembre de 2014).

En ese contexto de integración normativa, hemos reconocido la existencia de los denominados “subsidios complementarios” que las Administraciones Públicas, como entidad patronal, pagan al empleado o funcionario incapacitado y que se constituyen en un beneficio económico temporal[2] complementario[3] a las prestaciones económicas que, como “mínimo legal”, se establecen para cubrir a los afiliados al Sistema de la Seguridad Social frente a las contingencias que menoscaban su salud y su capacidad económica, tanto para el caso de incapacidades por enfermedad común (artículos del 13 al 18 del Convenio 102 de la OIT, denominado Convenio sobre la seguridad social -norma mínima-, ratificado por Ley Nº 4736 de 29 de marzo de 1971; Convenio 130 de la OIT sobre asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad –no ratificado-; 79 del Código de Trabajo y Reglamento al Seguro de Salud que administra la Caja), como por enfermedad profesional o accidente de trabajo (Convenio 121 de la OIT sobre las prestaciones en caso de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales –no ratificado-; artículos del 31 al 38 del Convenio 102 de la OIT op.cit., 218, 223, 235 y 236 del Código de Trabajo), pues tienen como propósito completar la pérdida del ingreso que se sufre mientras dure la contingencia (estado de incapacidad); lo que permite a la persona recibir, durante el tiempo que se prolongue su incapacidad, y por concepto de subsidio, un monto igual o cercano a la totalidad de su salario, sin que se vea perjudicado en sus ingresos propios y familiares debido a la enfermedad que padece; con lo cual, obviamente se amplían los alcances del régimen de la Seguridad Social y de los seguros de enfermedad y riesgos de trabajo propiamente -Resoluciones Nºs 2008-014146 de las 09:16 hrs. del 24 de setiembre de 2008, 2011-6243 de las 11:15 hrs. del 13 de mayo de 2011 y 2011011178 de las 13:00 hrs. del 19 de agosto de 2011, Sala Constitucional; 2004-00476 de las 09:50 hrs. del 11 de junio de 2004, 2010-000622 de las 09:15 hrs. del 30 de abril de 2010,  de la Sala Segunda. Y en igual sentido la Nº 706-2011 de las 10:45 hrs. del 28 de abril de 2011, Juzgado de Trabajo, Segundo Circuito Judicial de San José, Goicoechea, confirmada por la resolución Nº 2012-000477 de las 10:45 hrs. del 30 de mayo de 2012, Sala Segunda- (Dictamen C-027-2019 de 31 de enero de 2019).

Véase entonces que “La “complementación” aludida que conlleva el reconocimiento del citado subsidio patronal, con respecto a normas jurídicas de contenido “mínimo”, dejan entrever una específica articulación o interrelación de suplementariedad de normas de distinto grado de imperatividad o de rigor normativo. De modo tal que podríamos afirmar que las normas jurídicas que regulan en nuestro medio las prestaciones económicas de la Seguridad Social, relativas a las contingencias de enfermedad común, enfermedad profesional y accidentes del trabajo, no gozan de una imperatividad absoluta, sino relativa, pues sólo consagran un principio o criterio mínimo, y por ello, mediante normas de menor rango jerárquico, toleran avances a favor del trabajador que permitan la realización más plena del objetivo perseguido por la propia norma. Son entonces “normas mínimas” en cuya aplicación ha de respetarse tanto el mínimo prescrito, como la mejora introducida por otra fuente normativa; prevaleciendo lo regulado en esta última en cuanto la mejora progresiva adoptada” (Dictamen C-090-2015, de 14 de abril de 2015. Y en sentido similar, los dictámenes C-381-2014, de 5 de noviembre de 2014; C-156-2015, de 19 de junio de 2015 y C-176-2015, de 06 de julio de 2015, así como  el pronunciamiento OJ-029-2017, de 09 de marzo de 2017).

Así, como es el caso del Banco Nacional de Costa Rica -art. 50 de la Convención Colectiva suscrita con SEBANA-, en nuestro medio se permite entonces el reconocimiento y regulación normativa de este tipo de subsidios complementarios patronales, por enfermedad común, enfermedad profesional o accidente de trabajo, por medio de convenciones colectivas, por ejemplo, a favor de los empleados cubiertos por dichos instrumentos normativos concertados[4] (Dictámenes C-017-2011, de 24 de enero de 2011; C-154-2012, de 21 de junio de 201 y C-090-2015 op. cit.).

La misma complementación favorable sobre mínimos preestablecidos ocurre en tratándose de la norma dispuesta por el artículo 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, según la cual, en aquellos casos de incapacidad por enfermedad comprobada o riesgo profesional del servidor, durante los primeros tres días, el Estado patrono reconoce un 80% del salario ordinario devengado (Dictámenes C-178-92 de 28 de octubre de 1992).

El carácter innegablemente complementario de aquel subsidio patronal, por sobre la norma mínima establecida, se reconoce a partir del hecho, según el cual, conforme a las disposiciones de alcance general contenidas en el Reglamento del Seguro de Salud que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, concretamente el ordinal 35, a los servidores incapacitados se les otorga un subsidio económico a partir del cuarto día de incapacidad, quedando al descubierto los tres primeros días de incapacidad. Sin embargo, los funcionarios amparados al régimen de Servicio Civil tienen derecho a percibir subsidio desde el primer día de incapacidad; en específico un monto equivalente a un 80% del salario durante los tres primeros días (Dictamen C-053-97 de 8 de abril de 1997). De modo que, “salvo la existencia de regulación legal o normativa con rango de reglamento ejecutivo, las disposiciones aplicables en lo que al aporte patronal ("subsidio complementario") por enfermedad o riesgo del trabajo se refiere, deben ser las contenidas en el numeral 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil” (Dictamen C-347-2001 de 13 de diciembre de 2001).

Ahora bien, en el contexto normativo explicado, la cuestión ahora planteada por el jerarca consultante es si ¿El numeral 41 inciso 6) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, en concordancia con el artículo 34 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil son normas que habilitan al Banco Nacional a pagar los tres primeros días de incapacidad a los funcionarios que no se encuentran cubiertos por la norma convencional?

Ciertamente, conforme a nuestra doctrina administrativa, hemos sostenido que el subsidio patronal complementario por enfermedad común, enfermedad profesional o accidente de trabajo, reconocido y regulado por una Convención Colectiva de Trabajo, no puede ser aplicado a los empleados excluidos de su cobertura, en virtud de la especial naturaleza de sus cargos -artículo 112, inciso 5) de la LGAP y la remisión que éste hace a los ordinales 683 y 689 del Código de Trabajo vigente-. (Dictamen C-027-2019 de 31 de enero de 2019).

Recordemos que en tratándose de bancos estatales, innegablemente su régimen de empleo es mixto, lo cual se debe a que, junto a la mayoría del personal de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común (mercantil o laboral) -art. 112.2 de la LGAP-, se encuentran los puestos directivos, gerenciales y de fiscalización superior, denominados por un sector de la doctrina y por la jurisprudencia de “alto nivel”, que no son trabajadores en el auténtico sentido de la palabra, sino que su relación de servicio se encuentra regida por el Derecho Administrativo y sus principios -art. 112.1 Ibid.-, y son éstos los considerados como servidores públicos, no los otros -art. 111.3 Ibidem.- (Pronunciamiento OJ-107-2020 de 20 de julio de 2020 y resolución No. 2025-028970 de las 09:35 hrs. del 9 de setiembre de 2025, Sala Constitucional).

De ahí que al estar aquellos funcionarios excluidos de la convención colectiva y regidos por el derecho administrativo, a falta de norma especial en lo atinente al pago de incapacidades por enfermedad o riesgos de trabajo, en aplicación del principio de auto integración del ordenamiento administrativo -art. 9 de la LGAP-, cabe considerar si les resultaría  aplicable el artículo 34 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil, norma escrita del Derecho Administrativo que regula la materia en el ámbito de empleo público, tal y como lo hemos sostenido en otras ocasiones ante situaciones similares (Dictamen C-027-2019, op. cit., caso de JAPDEVA).

Revisados nuestros registros y archivos documentales, en múltiples ocasiones hemos admitido la procedencia de la aplicación analógica -art. 12 del Código Civil-, bajo el principio de autointegración normativa del ordenamiento jurídico administrativo[5] -art. 9 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, de las disposiciones normativas previstas por el régimen estatutario de Servicio Civil, a los empleados de los bancos inmersos en el Sistema Bancario Nacional; esto en el tanto, conforme a lo previsto expresamente por el  artículo 41.6 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, No. 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas, las condiciones de aquellos no pueden ser inferiores a lo prescrito en dicho régimen de empleo estatutario[6] (Dictámenes C-133-2015 de 4 de junio de 2015, C-009-2017 de 19 de enero de 2017, C-086-2019 de 03 de abril de 2019 y PGR-C-229-2024 de 07 de octubre de 2024).

Por lo expuesto, siendo que la institución consultante forma parte del Sistema Bancario Nacional -art.1, inciso 2) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, No. 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas-, además de existir una evidente insuficiencia normativa en regular el supuesto específico consultado y una innegable identidad de razón o semejanza lógico sustancial, en lo esencial, entre los supuestos de hecho a equiparar -art. 12 del Código Civil- (Dictamen C-202-2019 de 09 de julio de 2019. Y en sentido similar los dictámenes C-123-2000 de 01 de junio de 2000, C-309-2007, de 4 de setiembre de 2007, C-198-2019 de 08 de julio de 2019 y C-204-2020 de 01 de junio de 2020), lo razonable es aplicar también, por integración analógica, la norma contenida por el artículo 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil a los funcionarios públicos no cubiertos por la convención colectiva, pero regidos por el derecho administrativo, a fin de pagarles los tres primeros días de incapacidad según lo allí normado, puesto que esa es la norma escrita del ordenamiento administrativo que regula la materia en el ámbito del empleo público (Dictamen C-009-2017 de 19 de enero de 2017).

Conclusión:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General reafirma y concluye que:

En el tanto el Banco Nacional de Costa Rica forma parte del Sistema Bancario Nacional -art.1, inciso 2) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, No. 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas-, y bajo la premisa de que las condiciones de sus empleados no pueden ser inferiores a los prescrito por el servicio civil -art. 41.6 Ibid-, a falta de norma escrita, bajo el principio de autointegración del derecho administrativo -art. 9 de la LGAP-, resulta razonable la integración analógica de la norma contenida por el artículo 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil a los funcionarios públicos no cubiertos por la convención colectiva, pero regidos por el derecho administrativo, a fin de pagarles los tres primeros días de incapacidad según lo allí normado.

De modo que, de la integración de todas esas normas, es posible derivar autorización del bloque de legalidad administrativo, a favor de la entidad consultante, para pagar los tres primeros días de incapacidad a los funcionarios no cubiertos por la convención colectiva.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

GBH/sar