03 de noviembre de 2025

PGR-OJ-180-2025

Señora 

Cinthya Díaz Briceño

Jefa de Área, Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora: 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPEAMB-778-2024, por medio del cual nos comunicó el acuerdo adoptado por la Comisión Permanente Especial de Ambiente en el sentido de consultar el criterio de esta Procuraduría con respecto al proyecto de ley denominado “Reforma del Inciso G) del Artículo 2 de la Ley N° 2726, de 14 de abril de 1961, Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados”, el cual se tramita en el expediente n.° 24412.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

            Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría prevalecer sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

            Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022 y la PGR-OJ-168-2025 de 23 de octubre de 2025).

            Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido ‒como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa‒, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

II.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

            La exposición de motivos del proyecto de ley n.° 24412 señala que el objetivo de la iniciativa consiste en garantizar que la gestión del agua esté en manos de personas costarricenses, residentes y/o personas extranjeras naturalizadas.  Agrega que para ello se pretende regular las condiciones de elegibilidad para los puestos directivos de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) y de las Asociaciones de Desarrollo Integral de las comunidades.

            Sostiene que la posibilidad de imponer restricciones al derecho de asociación se encuentra jurídicamente sustentada en el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles y en el artículo 25 de la Constitución Política, siendo admisibles las limitaciones que resulten necesarias para la protección de la seguridad nacional, para preservar el orden público, o para proteger la salud pública.

            Afirman los proponentes que el agua constituye un bien indispensable para la vida humana y su conservación y tutela están ligadas a un fin público, por lo que la prestación de ese servicio es un asunto de salud pública.

            En cuanto al contenido del proyecto, se propone adicionar un párrafo al inciso g) del artículo 2 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, n.° 2726 de 14 de abril de 1961.  La idea es garantizar que las Juntas Directivas u órganos representativos de las ASADAS y de las Asociaciones de Desarrollo Integral estén integrados únicamente por personas costarricenses, residentes y/o personas extranjeras naturalizadas.  El fundamento específico de esa restricción ‒según se expone‒ radica en la necesidad de que los directivos de esos órganos estén en posibilidad de asumir las responsabilidades civiles y penales que pueda generar el ejercicio del cargo. 

            Indica la exposición de motivos que la participación en cargos directivos de personas que estén en el país únicamente de paso, como aquellas con una estabilidad migratoria temporal (turistas), implica el riesgo de que se ausenten fácilmente del territorio nacional sin responder por las responsabilidades inherentes a la administración de un recurso constitucional, situación que se busca evitar asegurando que esas Juntas estén integradas por personas con arraigo en el país.

A continuación, transcribiremos el texto que se propone para el artículo 2, inciso g), de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, destacando en negrita el párrafo que se pretende agregar:

             “Articulo 2- Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

             a)…

             g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos.

             Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente.

             Bajo ningún concepto podrá delegar la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario del Área Metropolitana.

             Tampoco podrá delegar la administración de los sistemas sobre los cuales exista responsabilidad financiera y mientras ésta corresponda directamente al Instituto.

             Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos.

             Por las mismas razones y con las mismas características, también podrán crearse juntas administradoras regionales que involucren a varias municipalidades;

             Además, deberá garantizar que las Juntas Directivas u órganos representativos de estos organismos locales estén integrados únicamente por personas costarricenses, residentes y/o personas extranjeras naturalizadas.

             h) (…).”

De seguido nos referiremos al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que dicho criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

III. OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

            Lo primero que debemos indicar en relación con la iniciativa que se analiza es que el párrafo que se pretende adicionar al artículo 2, inciso g), de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados no es claro en cuanto a las características de las personas que podrían ocupar puestos directivos en los organismos locales y en las juntas administradoras de acueductos.

            Si bien es cierto el proyecto indica que corresponde al A y A “… garantizar que las Juntas Directivas u órganos representativos de estos organismos locales estén integrados únicamente por personas costarricenses, residentes y/o personas extranjeras naturalizadas”, también lo es que esa frase tiene dos interpretaciones posibles: la primera es que los organismos locales y las juntas administradoras de acueductos podrían estar dirigidos por costarricenses, por extranjeros residentes y por extranjeros nacionalizados; la segunda forma de interpretar esa disposición es que los puestos directivos solo podrían estar ocupados por costarricenses, o por extranjeros naturalizados, siempre que, en ambos casos, sean personas que residan en la zona donde funciona el acueducto.

            El sentido más coherente, de acuerdo con el contexto, es que el término “residentes” se refiera a costarricenses ‒­­ya sea por nacimiento o por naturalización‒­ que residan en la comunidad donde opera el acueducto y no a extranjeros con estatus migratorio de “residentes”.  Desde esa perspectiva, la frase debe interpretarse en el sentido de que los directivos de los organismos locales y de las juntas administradoras de acueductos deben ser costarricenses por nacimiento o por naturalización, residentes en la comunidad respectiva.

            Partiendo de lo anterior, se sugiere replantear la redacción del párrafo que se pretende adicionar, para que no haya duda alguna sobre su alcance.

            Por otra parte, asumiendo que la intención del proyecto sea excluir por completo a los extranjeros de la posibilidad de formar parte de los órganos de dirección de los organismos locales y de las juntas administradoras de acueductos, debemos indicar que una restricción absoluta de ese tipo podría violar el principio general de igualdad previsto en la Constitución Política y, particularmente, el principio de igualdad entre nacionales y extranjeros.

            Al respecto, interesa señalar que el principio de igualdad entre nacionales y extranjeros se encuentra previsto en el artículo 19 de nuestra Carta Fundamental.  Se trata de una derivación del derecho genérico de igualdad regulado en el artículo 33 de la Constitución Política.  El artículo 19 de cita equipara a nacionales y extranjeros en materia de derechos individuales y sociales y solo admite excepciones y limitaciones cuando unas u otras estén contenidas en la propia Constitución Política, o en normas de rango legal.

            Es importante indicar que, aun cuando la Constitución Política autoriza a la ley para que regule el régimen jurídico de los extranjeros, esa autorización no es ilimitada.  El legislador no está legitimado para suprimir, sin algún fundamento objetivo y razonable, el disfrute de los derechos fundamentales de los extranjeros.

            Así, desde la sentencia n.° 1282-90 de las 15:00 horas del 16 de octubre de 1990, la Sala Constitucional ha fijado las condiciones con arreglo a las cuales es posible establecer excepciones al principio genérico de igualdad entre nacionales y extranjeros.  En esa ocasión indicó lo siguiente:

“La frase ‘con las excepciones y limitaciones que esta Constitución y las Leyes establecen’, contenida en el artículo 19, permite hacer diferencias entre nacionales y extranjeros, propias de las diferencias lógicas existentes, sin que se pueda interpretar, por supuesto, que las excepciones contenidas en la ley, pueden ser tales que impliquen una desconstitucionalización de los derechos, ya garantizados a nivel constitucional a los extranjeros. Sobre este punto, el Tribunal Constitucional Español ha dicho que el artículo 13 de la Constitución Española, al decir ‘en los términos que establezcan los tratados y la ley’, no supone que se haya querido desconstitucionalizar la posición jurídica de los extranjeros, relativo a los derechos y libertades públicas. Antes bien, con la mejor doctrina habría que presumir, en principio, la equiparación del ejercicio de los derechos de los nacionales y de los extranjeros, que las posibles limitaciones habrían de tener carácter excepcional e interpretarse restrictivamente.  En consecuencia, en aquellos derechos respecto a los cuales puedan establecerse limitaciones a su ejercicio por los extranjeros, el legislador no es enteramente libre, tales derechos siguen siendo constitucionales, y se ha de respetar el contenido esencial del derecho de que se trate.  La restricción legal deja de estar amparada constitucionalmente si convierte el derecho proclamado en una pura apariencia de lo que es en realidad, si lo desvirtúa de forma que lo hace inaprehensible, si lo desnaturaliza y borra los perfiles con que está caracterizado".

            Interesa reseñar además que, según reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional, la distinción que se haga entre nacionales y extranjeros, fundamentada únicamente en razones de nacionalidad, es contraria al derecho de la Constitución.  Así se dispuso, por ejemplo, en la sentencia n.° 30411-2023 de las 9:25 horas del 22 de noviembre de 2023:

“… la Sala claramente ha reconocido que la posibilidad de que el legislador imponga determinadas restricciones o limitaciones a las personas extranjeras en cuanto al ejercicio de derechos y libertades fundamentales, debe ser ejercida únicamente en un marco de absoluta legitimidad y de ninguna manera justificada únicamente en el solo motivo de la «nacionalidad», ya que de ser así, se estaría clara y directamente vulnerando el principio reconocido en el Derecho de la Constitución -considerando el texto constitucional y los reconocimientos contenidos en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos- respecto de la igualdad, y con él, otros derechos y libertades directamente relacionados…”.

            En este caso, la norma propuesta, al restringir de manera absoluta el derecho de las personas extranjeras a formar parte de la junta directiva de los organismos locales y de las juntas administradoras de acueductos, podría infringir, además del principio de igualdad, la libertad de asociación y el principio democrático.

            Al respecto, interesa señalar que la libertad de asociación, en su vertiente positiva, va más allá del derecho a formar parte de una asociación, pues se debe asegurar al asociado el ejercicio de otros derechos inherentes a su condición, entre ellos, el de elegir y ser electo en cargos directivos, derecho este último que está relacionado con el ejercicio del principio democrático. 

            Sobre el derecho del asociado de elegir y ser electo en los cargos directivos, la Sala Constitucional ha indicado que se trata de un derecho consubstancial al de asociación, de manera tal que, si se viola el primero, debe considerarse violado también el segundo: “... el derecho de asociación consagrado en el artículo 25 de la Constitución Política, que garantiza el derecho de toda persona física o jurídica de asociarse para fines lícitos y su libertad en cuanto a la pertenencia o no a determinada organización, protege también, como uno de sus principios, el derecho de participar, dentro de la organización, en la toma de decisiones y específicamente de las relacionadas con la integración de los órganos que la dirigen.” (Sentencia n.° 1695-94 de las 11:00 horas del 8 de abril de 1994, reiterada en la 30411-2023 de las 9:25 horas del 22 de noviembre de 2023).

            En el asunto que nos ocupa, estima esta Procuraduría que podría ser razonable establecer limitaciones para que los extranjeros que no residen permanentemente en el país formen parte de las juntas directivas de los organismos locales y de las juntas administradoras de acueductos; sin embargo, prohibir de forma absoluta esa posibilidad a los extranjeros que tengan residencia legal permanente en el territorio nacional (y que, como consecuencia de ello, sean  usuarios habituales de los servicios de suministro de agua) podría ser contrario a los principios constitucionales a los que se ha hecho referencia.

            En una ocasión en la que esta Procuraduría se refirió a un proyecto de ley orientado a la “CREACIÓN DEL CENTRO PARA LA INVESTIGACIÓN Y CAPACITACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE, EL USO RACIONAL Y LA PROTECCIÓN DEL RECURSO HÍDRICO “CICADES”, tramitado en el expediente legislativo n.° 17515, indicamos que “… dentro de los requisitos que se imponen para ser integrante del Consejo Directivo, está ser costarricense por nacimiento o naturalización. Dado que dicha norma establece una diferencia de trato con respecto a extranjeros residentes legalmente en el país, este órgano asesor recomienda que durante el trámite legislativo se justifique desde el punto de vista objetivo, las razones por las cuales se requiere mantener un puesto como este en manos de costarricenses. De lo contrario, podría cuestionarse frente a un caso concreto, la razonabilidad de la norma desde el punto de vista del derecho fundamental a la igualdad, por lo que resulta indispensable justificar la diferencia de trato entre nacionales y extranjeros durante el trámite legislativo.”  (OJ-066-2010 de 6 de setiembre de 2010).

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, es criterio no vinculante de esta Procuraduría que el proyecto de ley denominado “Reforma del Inciso G) del Artículo 2 de la Ley N° 2726, de 14 de abril de 1961, Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados”, el cual se tramita en el expediente n.° 24412, no es claro en cuanto a su objeto, aparte de que podría tener problemas de constitucionalidad, por prohibir de manera absoluta a los extranjeros que tengan residencia legal permanente en el país formar parte de las juntas directivas de los organismos locales y de las juntas administradoras de acueductos.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc