03 de noviembre de 2025

PGR-C-220-2025

Señora

Iris Arroyo Herrera

Alcaldesa Municipal           

Municipalidad de Puriscal

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio MP-AM-0436-2025 del 21 de julio de 2025 por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los efectos del visado municipal para la determinación de la naturaleza pública de un camino.

I. -   ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL 

Las consultas concretas que se nos formulan son las siguientes:

“1. ¿Puede la Municipalidad negarse a declarar un camino como público cuando ha visado múltiples planos catastrados que lo indican como tal?

2. ¿Adquiere derechos un propietario cuyo plano fue visado por la Municipalidad como frente a calle pública, en relación con el reconocimiento de ese camino como público?

3. ¿Puede un administrado demandar a la Municipalidad si esta visó un plano en donde se certifica un camino como público, y posteriormente niega tal condición?”.

A la consulta se adjuntó el criterio del Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Puriscal, emitido mediante el oficio MP-AM-SJ-CRITERIO 2025-008 del 18 de julio de 2025, suscrito por la Licda. Roxana Zúñiga Jiménez. Ese estudio parte del reconocimiento de los principios de confianza legítima e intangibilidad de los actos propios, ambos concebidos como límites a la potestad discrecional de la Administración. Bajo ese marco, señala que el visado municipal de planos catastrados no constituye un simple trámite, sino un acto administrativo con valor legal, indispensable para la inscripción registral de propiedades, autorizaciones de construcción y otros trámites relacionados.

Refiere que, cuando la municipalidad visa un plano en el que un camino se consigna como público, está validando formalmente la condición descrita en el documento. Considera que ello genera, por un lado, una presunción administrativa sobre la existencia de la vía y, por otro, una expectativa legítima en los administrados con respecto al acceso a una calle pública. Afirma que esa expectativa se traduce en derechos concretos relacionados con la habitabilidad del inmueble, el acceso a servicios, el valor del terreno y la posibilidad de edificar.

Sostiene que, ante la existencia de múltiples planos visados en los que un camino aparece como público, la municipalidad no puede desconocer esa condición de manera arbitraria. Afirma que tal actuación contravendría la buena fe y los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y actos propios. Indica que sólo resultaría procedente la negativa municipal al reconocimiento del camino público si existieran causas objetivas y debidamente fundamentadas para ello, tales como un error técnico en la elaboración del plano, la inexistencia de afectación real al uso público, la existencia de una disputa de propiedad pendiente de resolver o la comprobación de que se trata de una servidumbre privada indebidamente consignada.

Señala que un propietario cuyo plano fue visado con frente a calle pública adquiere derechos legítimos y expectativas protegidas, y la municipalidad no puede desconocer de forma unilateral esa condición sin abrir el procedimiento correspondiente y sin respetar el debido proceso. Sostiene que, en caso de que la Administración actúe en forma arbitraria, el administrado tendría derecho a reclamar judicialmente, ya sea mediante un proceso contencioso-administrativo o, en situaciones excepcionales, a través del recurso de amparo.

II.- SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS

Para dar respuesta a la consulta que se nos formula, es importante tener presente lo dispuesto sobre el tema en la Ley General de Caminos Públicos (n.° 5060 de 22 de agosto de 1972), la Ley de Planificación Urbana (n.° 4240 de 15 de noviembre de 1968),  la Ley de Construcciones (n.° 833 de 2 de noviembre de 1949) y la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (n.° 9329 de 15 de octubre de 2015); así como los pronunciamientos de esta Procuraduría, entre ellos, el dictamen PGR-C-076-2023 del 19 de febrero de 2023.

Concretamente, debemos indicar que en varias oportunidades hemos afirmado que existen cuatro supuestos en los cuales las municipalidades están habilitadas para declarar la publicidad de una vía, a saber: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial; 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular; 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular; y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización.  Al respecto pueden consultarse los dictámenes C-256-2011 de 21 de octubre de 2011, C-172-2012 de 6 de julio de 2012, C-209-2013 del 3 de octubre de 2013, C-066-2017 de 4 de abril de 2017, C-291-2020 de 19 de julio de 2020, PGR-C-230-2021 del 10 de agosto de 2021 y PGR-C-058-2022 del 18 de marzo de 2022.

Además, hemos sostenido que para declarar un camino como público se requiere la aprobación del Concejo Municipal, de conformidad con las competencias que en materia de ordenamiento urbano le otorga el artículo 13, inciso p), del Código Municipal, n.° 7794 de 30 de abril de 1998. (Dictamen C-172-2012 del 6 de julio de 2012).

Es importante señalar que la sola referencia que se haga en un plano catastrado visado a la existencia de un camino público, no hace, por sí misma, que el camino tenga dicha naturaleza.  Sobre ese punto, en nuestro dictamen C-196-2021 del 2 de julio de 2021, señalamos lo siguiente:

“En consonancia con la jurisprudencia administrativa vertida por este órgano asesor, debe indicarse que el visado municipal de un plano no forma parte de las hipótesis legales por las cuales una determinada franja de terreno puede llegar a tenerse como camino público.” (C-026-2016 de 8 de febrero de 2016).

                   “Como puede verse, la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado, sino de que se hayan dado en la especie fáctica en particular los requerimientos que el ordenamiento jurídico fija para el caso específico (llámese proyecto urbanístico, terreno demanial entregado por ley o de hecho al uso público, mutación demanial, o adquisición del terreno privado para destinarlo a ese uso).

                   Como se dijo en el dictamen No C-116-94 de 14 de julio de 1994: «los topógrafos carecen de atribuciones para calificar un camino de público o privado. Solo les incumbe dar fe del uso público, una vez hecha la declaratoria. Mas, si existiese duda, deberán consultar la calificación al órgano administrativo competente y conviene acreditarla con los documentos que se remiten a la Oficina de Catastro para celeridad de los trámites y corroboración de terceros.»

                   De ahí que, aunque se consigne la existencia de una calle pública en un plano catastrado, tal inclusión no puede hacerse valer por sobre los requerimientos que la ley fija en cada caso para tenerla por constituida, por lo que, si no se han cumplido éstos, aquella consignación no tiene el efecto de suplirlos y tener por declarado el carácter público del acceso inserto.” (Dictamen no. C-076-2012 de 20 de marzo de 2012).”

            En consecuencia, debemos reiterar que el visado municipal en uno o varios planos catastrados en los que conste la existencia de un camino público que no lo es, no constituye una declaratoria de camino público. Ese visado tampoco conlleva la obligación municipal de declarar la existencia del camino público. (Dictamen C-196-2021 del 2 de julio de 2021 y Dictamen PGR-C-058-2022 del 18 de marzo de 2022).

Por ello, si se está en presencia de uno o varios visados municipales que hacen constar la naturaleza pública de un camino que no lo es, lo procedente es realizar el trámite respectivo para corregir dicha irregularidad. En ese sentido, en el dictamen PGR-C-058-2022 del 18 de marzo de 2022 explicamos lo siguiente:

  “Si una Municipalidad emite un acto administrativo, por ejemplo, un visado de un plano, con el cual hace constar la naturaleza pública de un camino, cuando realmente éste no goza de tal condición, estaríamos frente a un acto administrativo irregular. Y así lo hemos considerado en otras oportunidades al indicar que el visado en un plano catastrado u otro acto municipal que haga constar la existencia de un camino público que no posee tal condición, son actos dictados de manera ilegítima. (Dictamen no. C-196-2021 de 2 de julio de 2021).

Al respecto, tómese en cuenta que la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1977) establece que será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico (artículo 128), que la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste y que será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico (artículo 158).

Uno de los elementos sustanciales del acto administrativo es el motivo (artículo 133), es decir, los antecedentes de hecho y de derecho que permiten a la administración el dictado del acto. Ello quiere decir que la ausencia de ese elemento conlleva la imposibilidad de ejercer la competencia en el caso particular, es decir, la imposibilidad de dictar el acto correspondiente.

De tal forma, el dictado de un acto administrativo que implique el reconocimiento de una vía pública que no tiene esa condición, podría carecer de motivo, y, en consecuencia, el acto podría tener un vicio de nulidad absoluta, dependiendo del caso concreto. Por ende, conforme con la Ley General de la Administración Pública, no puede presumirse legítimo (artículo 169); no puede arreglarse a derecho ni por saneamiento ni por convalidación (artículo 172); y la administración está obligada a anularlo de manera oficiosa (artículo 174.1), mediante el proceso de lesividad, cuando sea un acto declaratorio de derechos, o, mediante el procedimiento dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando, además de ser un acto declaratorio de derechos, la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta. (Véanse nuestros dictámenes nos. C-146-2020 de 21 de abril de 2020, C-196-2021 de 2 de julio de 2021 y PGR-C-231-2021 de 13 de agosto de 2021).

También, el acto administrativo podría ser impugnado por el administrado, en la vía administrativa o la judicial, conforme con lo dispuesto en el artículo 175 de la Ley General de la Administración Pública.”

En relación con la segunda y la tercera pregunta que se nos formula, debemos indicar que ante una consulta similar (relacionada con las consecuencias de no reconocer como pública una calle que fue consignada así en un visado, debido a que no era calle pública sino servidumbre) ésta Procuraduría en el dictamen PGR-C-058-2022 del 18 de marzo de 2022 señaló lo siguiente:

“La emisión de un visado que contemple como calle pública un camino que realmente es una servidumbre, puede generar afectaciones, pues podría significar una violación al derecho de propiedad privada, al considerarse como pública una vía de naturaleza privada, que no ha sido expropiada o adquirida legalmente por la administración.

Pero, por otro lado, un visado otorgado en esos términos, podría reconocerle derechos o situaciones favorables a los particulares. Por ejemplo, puede habilitar la inscripción de un plano en el Catastro Nacional, y, esto, a su vez, puede habilitar el surgimiento de efectos legales y movimientos registrales de determinados inmuebles. Además, puede generar el surgimiento de situaciones favorables al administrado que deben ser analizadas en el caso concreto.”

Luego, en lo que concierne a la posibilidad de demandar a una Municipalidad por visar un plano en donde se certifica un camino como público y posteriormente niega tal condición, debemos indicar  (tal y como lo hemos hecho en otras ocasiones, por ejemplo, en el dictamen C-457-2020 del 18 de noviembre del 2020 y en el PGR-C-136-2022 del 24 de junio de 2022) que de la relación de varias normas constitucionales es posible afirmar la existencia de un principio que permea todo el ordenamiento jurídico, como lo es, el principio de responsabilidad administrativa, el cual debe ser observado por todos los órganos y entes que componen el sector público, incluidas las municipalidades.

Ese principio de responsabilidad administrativa se deriva de lo dispuesto en el artículo 9, párrafo primero, de la Constitución Política, en tanto establece que el Gobierno de la República es “responsable”; del artículo 11, el cual regula la responsabilidad personal de los funcionarios en el ejercicio de sus deberes; del artículo 34, que protege los derechos patrimoniales adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas; del artículo 41, que regula el derecho a encontrar reparación para los daños recibidos por cualquier individuo, sea que esos daños se hayan producido en su persona, su propiedad o sus intereses morales, lo que implica el deber de reparar todas las lesiones antijurídicas que el administrado no tenga el deber de soportar; del artículo 45, que estatuye el derecho a la propiedad privada y a obtener reparación por cualquier sacrificio especial que la afecte, aunque ese sacrificio se origine en una actividad lícita del Estado. 

La Sala Constitucional ha reconocido la existencia del principio de responsabilidad del Estado, que es aplicable genéricamente al accionar de todo el sector público.  Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias 187-96 de las 16:36 horas del 10 de enero de 1996, 8548-2002 de las 15:20 horas del 3 de setiembre de 2002, 427-2016 de las 9:30 horas de 15 de enero de 2016 y 14678-2020 de las 9:15 horas del 7 de agosto del 2020.

Partiendo de lo anterior, es posible afirmar que, si bien el visado municipal no tiene la virtud de conferir carácter público a un camino que no lo es, ese acto puede generar daños y perjuicios a los administrados. Por lo tanto, si una persona se considera afectada con esa situación, puede iniciar las acciones administrativas o judiciales respectivas para hacer valer sus derechos.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Existen cuatro supuestos en los cuales las municipalidades están habilitadas para declarar la publicidad de una vía, a saber: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial; 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular; 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular; y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización.

2.- El visado municipal en uno o varios planos catastrados en los que conste la existencia de un camino público que no lo es, no constituye una declaratoria de camino público. Ese visado tampoco conlleva la obligación municipal de declarar la existencia del camino público.

3.- Si bien el visado municipal no tiene la virtud de conferir carácter público a un camino que no lo es, ese acto puede generar daños y perjuicios a los administrados. Por lo tanto, si una persona se considera afectada con esa situación, puede iniciar las acciones administrativas o judiciales respectivas para hacer valer sus derechos.

Cordialmente,

    Julio César Mesén Montoya                                     Francinie Cubero de la Vega       

    Procurador                                                                         Abogada Asistente

JCMM/FCV/hsc