03 de noviembre de 2025

PGR-OJ-177-2025

 

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área, Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° AL-CE23169-0074-2024 de 9 de setiembre de 2024, mediante el cual se consultó nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “LEY PARA FACULTAR EL APROVISIONAMIENTO DE LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN Y LAS JUNTAS ADMINISTRATIVAS MEDIANTE LA COMPRA DIRECTA A MICRO, PEQUEÑOS Y MEDIANOS PRODUCTORES”, que actualmente se tramita bajo el expediente legislativo N° 24.397.

 

Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

 

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración hemos acostumbrado evacuar las consultas que formulan la Asamblea Legislativa y sus diputados, atendiendo a la importante labor que desempeñan, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

 

Asimismo, es relevante indicar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

I.                   MOTIVACIÓN DEL PROYECTO

 

El proyecto de ley objeto de consulta se conforma de un artículo único que propone reformar el numeral 9 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción (Ley N° 2035 del 17 de julio de 1956), que establece que el CNP debe actuar como facilitador para el acceso al mercado de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas, norma en virtud de la cual las Juntas Administrativas y de Educación del MEP deben aprovisionarse exclusivamente del CNP.

 

Con la reforma que se propone se les permitiría a las Juntas Administrativas y a las Juntas de Educación adquirir productos agropecuarios directamente de los productores locales del cantón o del CNP, con el fin de aprovisionar los comedores estudiantiles, según criterios de conveniencia. Además, se exigiría que estas contrataciones se ajusten a la Ley General de Contratación Pública (Nº 9986), garantizando transparencia y asegurando condiciones de calidad y precio favorables para la producción nacional, eliminando el rol de intermediación del CNP.

 

Al respecto, en la exposición de motivos de este proyecto se indica lo siguiente:

 

“(…) este expediente trata de resguardar el debido uso del presupuesto de tales juntas, poniéndolas en el centro de la discusión, para que aquellas que así lo quieran, tengan la posibilidad de escoger si les es más favorable el abastecimiento de productos por medio del CNP o por el contrario de manera directa con los productores.

 

Así mismo, el proyecto plantea, para la óptima fiscalización de los recursos que, en caso de separarse de las compras por medio del CNP, se deba hacer de acuerdo con los parámetros de contratación de la Ley de Contratación Pública, de esta forma se garantiza la transparencia y la debida vigilancia del uso de los recursos públicos.

 

Por todo lo citado supra, se presenta esta nueva propuesta de ley, que tiene por objeto eliminar la obligatoriedad a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas del Ministerio de Educación Pública, de tener que abastecerse exclusivamente con el CNP y abrir la posibilidad de que dichos órganos, puedan proveerse directamente de micro, pequeños y medianos productores locales, estableciendo los mecanismos de fiscalización necesarios para garantizar los principios generales de la contratación pública.”

 

Revisado el expediente legislativo de esta iniciativa de ley, se advierte que, en la sesión de la Comisión Especial de Educación, Acta de sesión ordinaria No. 50, se aprobó el informe de subcomisión negativo de mayoría, recomendación que se adoptó atendiendo a las respuestas recibidas por parte de las instituciones rectoras cuando les fue consultado el texto de esta iniciativa, y habiendo analizado las posibles repercusiones de la aprobación del proyecto.

 

 

II.                SOBRE EL TEXTO DEL PROYECTO

 

En el siguiente cuadro se muestra el texto de la norma vigente y el texto del proyecto de ley, que nos permite visualizar los cambios propuestos:

 

NORMA VIGENTE

PROPUESTA DE REFORMA

Artículo 9º.-Los entes públicos están obligados a proveerse del Consejo Nacional de Producción (CNP) todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de esta Institución, a los precios establecidos.  Para tal efecto, dichos entes quedan facultados para que contraten esos suministros directamente con el CNP, el cual no podrá delegar ni ceder, en forma alguna, esta función.   En cumplimiento de esta labor, el CNP deberá fungir, con carácter de prioridad, como facilitador en el acceso a este mercado, por parte de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas de Costa Rica.               El CNP podrá contratar con otro tipo de proveedor o proveedores, cuando se carezca de oferta por parte del micro, pequeño y/o mediano productor nacional, o se presente desabastecimiento en el ámbito nacional, a fin de resguardar el mercado, garantizando el servicio al cliente, mientras el CNP, con sus propios recursos, promueve, impulsa, desarrolla o gestiona y habilita los programas dirigidos a los proveedores prioritarios, señalados en el párrafo anterior de este artículo, como obligación expresa del CNP de apoyar, en el ámbito nacional, a este tipo de productores para incorporarlos a los procesos que desarrolla.   Se autoriza al CNP para que en los suministros que ofrezca a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), incorpore otros productos industriales no alimenticios, pero que son necesarios para completar el abastecimiento mínimo que requiere y demanda la CNE.   Se entienden como suministros genéricos propios del tráfico ordinario del CNP, los devenidos de la producción e industrialización de productos agropecuarios, pesqueros y acuícolas.

ARTÍCULO 1-           Se reforma el artículo 9 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, N.º 2035, del 17 de julio de 1956 y sus reformas, para que en adelante se lea de la siguiente manera:   Artículo 9- Los entes públicos están obligados a proveerse del Consejo Nacional de Producción (CNP) de todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de esta Institución, a los precios establecidos.  Para tal efecto, dichos entes quedan facultados para que contraten esos suministros directamente con el CNP, el cual no podrá delegar ni ceder, en forma alguna, esta función.   En cumplimiento de esta labor, el CNP deberá fungir, con carácter de prioridad, como facilitador en el acceso a este mercado. El CNP deberá de comprar a los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas, facilitando el intercambio y la comercialización respectiva, dando prioridad a productores de la zona geográfica cercana al área en que se ubiquen los entes públicos.   El CNP podrá contratar con otro tipo de proveedor o proveedores, cuando se carezca de oferta por parte del micro, pequeño y/o mediano productor nacional, o se presente desabastecimiento en el ámbito nacional, a fin de resguardar el mercado, garantizando el servicio al cliente, mientras el CNP, con sus propios recursos, promueve, impulsa, desarrolla o gestiona y habilita los programas dirigidos a los proveedores prioritarios, señalados en el párrafo anterior de este artículo, como obligación expresa del CNP de apoyar, en el ámbito nacional, a este tipo de productores para incorporarlos a los procesos que desarrolla.   Se autoriza al CNP para que en los suministros que ofrezca a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), incorpore otros productos industriales no alimenticios, pero que son necesarios para completar el abastecimiento mínimo que requiere y demanda la CNE.   Se entienden como suministros genéricos propios del tráfico ordinario del CNP, los devenidos de la producción e industrialización de productos agropecuarios, pesqueros y acuícolas.   En el caso de las juntas administrativas y las juntas de educación del Ministerio de Educación Pública, en su función de encargados del aprovisionamiento de los comedores estudiantiles y en el marco de la adquisición de suministros y productos señalados en la presente ley, se les faculta para que puedan proveerse directamente de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios del cantón en el que se encuentra su respectivo centro de educación y/o del CNP, según criterios de oportunidad y conveniencia.   Toda contratación de aprovisionamiento que realicen las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas del Ministerio de Educación Pública, directamente con los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, deberán de ajustarse a lo dispuesto en la Ley General de Contratación Pública, N.°9986, del 27 de mayo de 2021 y sus reformas; propiciando las condiciones de calidad, oportunidad y precio a los bienes de producción nacional destinados a los entes públicos. (Lo resaltado corresponde a las modificaciones propuestas)

 

            Como se desprende de la anterior transcripción, el texto del proyecto de ley modifica la redacción del párrafo segundo del numeral 9 referido y adiciona dos párrafos finales a la norma, aspectos que pasamos a analizar.

 

            Como primer aspecto, debe indicarse que con la Ley de Juntas de Educación (Ley N° 10.631), se dispuso que, en adelante, “en todo cuerpo normativo en el que se haga referencia a juntas de educación y juntas administrativas se entenderá como junta de educación” (artículo 2 in fine).  Por ende, para resultar congruente con esa actualización que sufrió el ordenamiento, el texto de la iniciativa debería ajustar su referencia únicamente a “Juntas de Educación” en lugar de Juntas de Educación y Juntas Administrativas del Ministerio de Educación Pública, como reza el proyecto.

 

            En segundo lugar, el texto propone la reforma del numeral 9 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, que constituye el fundamento jurídico del programa de abastecimiento institucional del CNP. Sobre dicho numeral, este Órgano Asesor señaló, en el dictamen número dictamen C-213-2021 del 20 de julio 2021, lo siguiente:

 

“(…) El Consejo Nacional de Producción (en adelante CNP), fue creado como un ente descentralizado del Estado mediante Ley 2035 del 17 de julio de 1956. Su finalidad es la transformación integral de las actividades productivas del sector agropecuario, en procura de su modernización y verticalización para darle eficiencia y competitividad; facilitar la inserción de tales actividades en el mercado internacional, con énfasis en los pequeños y medianos productores, para buscar una distribución equitativa de los beneficios que se generen y; mantener un equilibrio justo en las relaciones entre productores agropecuarios y consumidores para garantizar la seguridad alimentaria del país (artículo 3).

 

Lo anterior debe relacionarse con lo dispuesto en el artículo 5º de esa misma Ley, que define como actividades ordinarias del CNP, entre otras, impulsar y fomentar la industrialización agrícola y pecuaria en las zonas cuya posibilidad de producción lo amerite; otorgar garantía fiduciaria ante las instituciones financieras del Estado, a favor de organizaciones de pequeños y medianos productores agropecuarios; promover o fiscalizar el establecimiento de mercados, por medio de organizaciones de productores agropecuarios, asociaciones de desarrollo comunal o cooperativas; suscribir de sus ingresos, certificados de aportación o capital accionario de organizaciones de pequeños y medianos productores agropecuarios y; atender las necesidades prioritarias del sector productivo, con énfasis en las unidades productivas pequeñas y medianas.

Dichas normas de rango legal, son acordes con la obligación estatal de procurar el mayor bienestar de la población, con especial cuidado de la producción y el adecuado reparto de la riqueza, en los términos dispuestos en el artículo 50 de la Constitución y dentro de ese parámetro debe ubicarse también lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 2035, sobre el cual se consulta y que responde a esa concepción de Costa Rica como un Estado Social de Derecho.

 

El artículo 9° mencionado establece el fundamento jurídico del programa de abastecimiento institucional del CNP, al señalar en lo que interesa:

“Artículo 9.-     Los entes públicos están obligados a proveerse del Consejo Nacional de Producción (CNP) todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de esta Institución, a los precios establecidos.  Para tal efecto, dichos entes quedan facultados para que contraten esos suministros directamente con el CNP, el cual no podrá delegar ni ceder, en forma alguna, esta función.

    En cumplimiento de esta labor, el CNP deberá fungir, con carácter de prioridad, como facilitador en el acceso a este mercado, por parte de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas de Costa Rica.

 

    El CNP podrá contratar con otro tipo de proveedor o proveedores, cuando se carezca de oferta por parte del micro, pequeño y/o mediano productor nacional, o se presente desabastecimiento en el ámbito nacional, a fin de resguardar el mercado, garantizando el servicio al cliente, mientras el CNP, con sus propios recursos, promueve, impulsa, desarrolla o gestiona y habilita los programas dirigidos a los proveedores prioritarios, señalados en el párrafo anterior de este artículo, como obligación expresa del CNP de apoyar, en el ámbito nacional, a este tipo de productores para incorporarlos a los procesos que desarrolla. (…)”  (La negrita no forma parte del original)

De lo anterior, se desprende que los entes públicos están obligados a proveerse del CNP todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de éste, a los precios establecidos, para lo cual se autoriza a dichos entes para contratar directamente esos suministros con la entidad. 

La obligación allí establecida se refiere únicamente a los productos que sean parte del tráfico propio del CNP para lograr el cumplimiento de los fines otorgados por Ley. De lo anterior se colige que la limitación no abarca a toda la producción de productos agropecuarios o pecuarios, sino de aquellos que hayan sido definidos como tales por el propio Consejo para lograr los fines que el ordenamiento le asigna.

En este caso, el CNP actúa como un intermediario pues por sí mismo no produce bienes de consumo para la población, pero su finalidad es proteger al sector productivo. Por tanto, si bien los particulares pueden producir aquellos productos que forman parte del giro normal de actividades del Consejo, sólo podrían vender sus productos al Estado y a los otros entes públicos, si lo hacen a través del CNP.

 

La obligación impuesta en el artículo 9° garantiza una fuente de ingresos seguros para la institución, para la satisfacción del fin público que le fue encomendado, asegurándole un mercado a los productos de los pequeños agricultores. Por otro lado, se asegura a los entes públicos un distribuidor de suministros que está ajeno a la satisfacción de un fin estrictamente mercantil de tipo patrimonial, con lo cual se independiza a esos entes de los vaivenes propios del comercio.

 

Dada la importancia de esa función de abastecimiento institucional que el legislador asignó al CNP, hemos señalado que se trata de la titularidad de una función administrativa que no puede ser transferida a otro sujeto, público o privado, sin que exista una ley que lo autorice. Además, la propia ley reconoce esta función como de interés público (ver OJ-119-2001 del 3 de setiembre de 2001 y artículo 60 Ley 2035)

 

            Precisamente por tratarse de una función administrativa, debe ser ejercida bajo el principio de legalidad, dentro del parámetro autorizado por el propio legislador. Por tanto, está vedado a los entes públicos adquirir ciertos productos, si éstos están incluidos dentro de los que en el giro normal de su actividad comercializa el CNP, además, se impone una limitación a los productores particulares para negociar directamente con los entes públicos esos productos.

 

            El artículo 9° comentado además, establece el margen jurídico bajo el cual debe operar el CNP cuando actúa como intermediario, señalando expresamente que “En cumplimiento de esta labor, el CNP deberá fungir, con carácter de prioridad, como facilitador en el acceso a este mercado, por parte de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas de Costa Rica.”

            En otras palabras, el legislador le fijó como prioridad al Consejo contratar con micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas en el sector productivo nacional. Y únicamente lo autorizó a contratar otro tipo de proveedores cuando “se carezca de oferta por parte del micro, pequeño y/o mediano productor nacional, o se presente desabastecimiento en el ámbito nacional, a fin de resguardar el mercado”.

 

            Es por ello que, el CNP no está autorizado, en principio, a contratar con proveedores diferentes de los que describe la norma, salvo claro está que se den las dos excepciones que ella misma señala, sea la falta de oferta o el desabastecimiento en el mercado nacional.” (énfasis suplido)

 

            Asimismo, en la opinión jurídica número PGR-OJ-054-2022 de 30 de marzo de 2022, se mencionó lo siguiente:

 

“(…) El CNP, desde su fundación, se concibió como un instrumento para el cumplimiento del precepto 50 constitucional, una institución pública cuya finalidad es fomentar la producción agrícola, pecuaria y marina, y garantizar un equilibrio en los precios derivados de la relación oferta-demanda entre el productor nacional y el consumidor de productos que catalogan de primera necesidad. De ello, que la Sala Constitucional, al examinar el literal 9 de la Ley N.º 2035, ha precisado que la “intervención” del CNP, por su gratuidad y estricto fin público, encaja como una participación de fomento y coordinación:

 

“[…] el Consejo Nacional de Producción, ente […] con la finalidad de fomentar la producción agrícola, pecuaria y marina, así como la estabilización de los precios de los artículos alimenticios de primera necesidad y los insumos necesarios en la actividad industrial, para con ello lograr un justo equilibrio entre productores y consumidores. (Artículo 3° de la Ley 2035) Procura así el consejo, llevar en la meta de distribuir equitativamente la renta, propiciando que los agricultores logren vender sus cosechas a precios justos y que los consumidores finalmente reciban un producto en condiciones favorables. (Artículo 5° de la Ley 2035) Es decir, que el Consejo Nacional de Producción no es un ente cuya actividad persiga fines de lucro, y por el contrario esta institución persigue únicamente fines públicos, tendientes a lograr el interés general. […]” (El resaltado no corresponde al original) (Voto N.º 2021-007394 de las nueve horas quince minutos del catorce de abril de dos mil veintiuno de la Sala Constitucional).

 

Por parte, en el dictamen C-213-2021 del 20 de julio 2021 este órgano asesor explicó que la intermediación que realiza el CNP está prevista para la protección del sector productivo agropecuario -en sentido amplio- y velar por la calidad y precios de los bienes que adquieran las instituciones públicas para el cumplimiento de sus funciones o la prestación de sus servicios a la población (Ejemplo las Juntas de Educación).”

 

            Como se desprende de las anteriores consideraciones, mediante el numeral 9 referido el legislador estableció el programa de abastecimiento institucional a cargo del CNP como una función administrativa que debe ser ejercida bajo las condiciones establecidas en dicha regulación. Esa misma norma le fijó como prioridad al CNP contratar con micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas en el sector productivo nacional, teniendo una labor de facilitador.

 

            En punto a las modificaciones que propone el proyecto de ley de análisis, tenemos que, por un lado, se pretende modificar el párrafo segundo del numeral 9 indicado, al precisar el papel del CNP, en los siguientes términos: “(…) El CNP deberá de comprar a los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas, facilitando el intercambio y la comercialización respectiva, dando prioridad a productores de la zona geográfica cercana al área en que se ubiquen los entes públicos.”

 

            Como se desprende de la propuesta, la norma ya no solo reconoce un papel de facilitador al CNP, el cual se precisa respecto al intercambio y comercialización, sino que, le establece una obligación de comprar a micro, pequeños y medianos productores, dando además prioridad a los productores de la zona geográfica donde se ubique los entes públicos. En ese sentido, se advierte que la norma quedaría más detallada, imponiendo además esa obligatoriedad y especificando el favorecimiento a los productores cercanos a las zonas en la cuales se ubican las instituciones que necesitan abastecerse de los productos.

 

            Por otro lado, y lo que parece ser la reforma más importante que se intenta proponer, es la adición de dos párrafos finales que habilitan a las Juntas de Educación para que puedan proveerse directamente de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios del cantón en el que se encuentra su respectivo centro de educación y/o del CNP, según criterios de oportunidad y conveniencia, estableciendo que toda contratación de estas Juntas con los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios deberá ajustarse a lo dispuesto en la Ley General de Contratación Pública, N° 9986, del 27 de mayo de 2021.

           

            Valga indicar que en el trámite de este proyecto, la Contraloría General de la República rindió su criterio mediante oficio número DCP-0251 de 27 de setiembre de 2024 (15186), el cual nos interesa retomar –por lo que más adelante se dirá–, en los siguientes términos:

 

““II.- Antecedentes

 

La facultad de que las Juntas de Educación y Administrativas puedan contratar directamente los suministros para los comedores escolares en lugar de adquirirlos por medio del CNP, fue propuesta en el año 2021 con el proyecto de ley tramitado bajo el expediente No. 21.424.

 

En esa oportunidad, el órgano contralor mediante el oficio No.  13070 (DFOE-SOS-0168) de 2 de setiembre de 2021 y la presentación que hizo la señora Contralora General ante la Comisión que tramitaba dicho expediente, señaló a los señores y señoras diputados, la necesidad de adoptar decisiones integrales y estratégicas en torno al funcionamiento, estructura y organización del CNP, en razón de las debilidades encontradas en la prestación de los servicios brindados por esa institución, comunicadas en diversos informes de auditoría y criterios emitidos.[1]

 

En esa línea, en el “Informe n.° DFOE-EC-IF-00003-2019 acerca del servicio brindado por el programa de abastecimiento institucional a los centros de educación primaria”, se concluyó que dicho servicio presentaba niveles medio y bajo de eficacia y eficiencia, respectivamente, pues entre otros asuntos, se evidenció que el 47,6% de los usuarios de dicho servicio han presentado inconformidades o denuncias sobre incumplimientos en los tiempos de entrega, calidad y cantidad del producto recibido, las cuales no se logró evidenciar que fueran atendidas oportuna y efectivamente. Además, los precios de compra a suplidores para las líneas de productos cárnicos, acuícolas y avícolas, se calculaban con base en estudios de mercado desactualizados y se encontró que en promedio el 58,9% de los productos analizados en las Regiones Huetar Norte, Occidente, Central y Pacífico Central, son ofrecidos con precios superiores.

 

Por su parte, en el “Informe n.° DFOE-EC-IF-00018-2020 acerca de la eficacia y eficiencia del servicio brindado por el CNP para el fomento de la producción”, se encontró  que no se disponía de información actualizada que permitiera conocer la cantidad de productores beneficiados mediante la cadena de comercialización generada por medio del Programa de Abastecimiento Institucional; al respecto, para el periodo 2019, un 21,5% (78) de los proveedores inscritos en ese programa no tenían cuota de mercado asignada y un 22,1% (63) de quienes sí contaban con cuota de mercado se dedicaban al acopio y distribución de productos; es decir, no correspondían a beneficiarios agroindustriales o productores primarios. Asimismo, el 92,4% de las facturas pagadas a proveedores durante el periodo 2018-2020 no cumplieron con los tiempos establecidos según la línea de producto. También, se desconocía la proporción de los costos del transporte, así como el impacto que generaba la cadena de comercialización actual en la fijación de los precios de venta.

 

Posteriormente, en el año 2023, la Contraloría General emitió el “Informe No. DFOE-SOS-IAD-00003-2023 de 29 de junio de 2023 acerca del cumplimiento del proceso de asignación de mercado del Programa de Abastecimiento Institucional del CNP”, el que concluyó que el CNP cumple parcialmente con la normativa aplicable en el proceso de asignación de mercado.

 

En esa línea, se indicó que si bien el CNP realizaba estimaciones de la demanda potencial de alimentos; disponía de un procedimiento que regula el servicio institucional a favor de agentes productivos privados y entidades públicas y había venido desarrollando una herramienta de apoyo para evidenciar el análisis realizado para la asignación de mercado, aún se evidenciaban situaciones significativas que eran incongruentes con lo dispuesto en las Normas de Control Interno para el Sector Público y los fines de creación establecidos en el artículo 9 de la Ley N° 2035.

 

Así las cosas, se encontró que la mayoría de los beneficios del Programa no se recibían de manera directa por parte de los productores, siendo así que la participación de suplidores con actividades de acopio y distribución del producto tenía una tendencia a incrementarse.

 

Además, la selección y asignación de cuota de mercado entre los suplidores inscritos en el PAI, se realizaba sin evidencia de algún esquema de evaluación entre distintos suplidores conforme al marco normativo que ha regulado la actividad, de tal forma que se fundamente su selección para la asignación de cuota. Tampoco se evidenció la documentación de la ausencia de oferta por parte de los suplidores prioritarios; o en su lugar, desabastecimiento en el ámbito nacional a efectos de proceder con la vía de excepción que establece el tercer párrafo del artículo 9 de la Ley n° 2035.

 

En el caso de las Juntas de Educación y Administrativas, la Contraloría General en el oficio No. 13070  (DFOE-SOS-0168)  supra citado, hace ver que existen más  de 4.200 juntas muy disímiles entre sí, cuyas funciones han ido creciendo en complejidad y diversidad.

 

El Reglamento de Juntas vigente les asigna funciones en campos diversos como: formular el presupuesto del centro educativo, formular proyectos para desarrollo de infraestructura educativa, proveer los bienes y servicios necesarios para el buen funcionamiento del centro educativo, gestionar procesos relacionados a la prestación de los servicios de comedor y transporte, entre otros, todo lo cual podría estar rebasando las capacidades de estos órgano auxiliares del MEP, cuyo propósito inicial es distinto al de gestor de este tipo de tareas, que requieren especialización y capacitación continua; al tiempo que su cumplimiento puede verse afectado ante la rotación de sus miembros, al ser funciones complejas que se asumen ad honorem.

 

En este orden de ideas, si bien las Juntas de Educación y Administrativas se encuentran facultadas por el marco normativo para realizar procedimientos de contratación administrativa en el cumplimiento de sus funciones, la reforma propuesta en ese momento y la actual, no considera los problemas de fondo del modelo que les son propios y que afectan tanto su gestión en general, como lo relacionado a contratación administrativa. Es pertinente indicar que las complejidades a las que se enfrentan las Juntas fueron expuestas ampliamente por la Contraloría General en su informe de opiniones y sugestiones DFOE-SOC-OS-00001-2020.

 

Así las cosas, en ese momento, se hizo ver a los señores y señoras diputados que si el propósito de la propuesta es mejorar el servicio de abastecimiento de los comedores estudiantiles, era pertinente tomar en consideración la necesidad actual de replantearse el papel de las Juntas, comprendiendo que no pueden suplir la gestión de la cual es responsable el MEP, así como de readecuarlo, conforme con su propósito y naturaleza, como un mecanismo de participación y control ciudadano.

 

Teniendo claras las fortalezas y debilidades del CNP y las Juntas de Educación y Administrativas, el oficio supra citado estimó positiva la iniciativa legislativa para permitir contar con alternativas para satisfacer el interés público perseguido.

 

Sin embargo, advirtió que la responsabilidad del aprovisionamiento de productos para los comedores estudiantiles corresponde por mandato legal al MEP, de manera que la reforma que se pretendía impulsar debía enfocarse en el servicio de aprovisionamiento a los comedores estudiantiles, permitiendo ajustes en el esquema de prestación y no sólo en la obligada participación de las Juntas en los procesos de adquisición.

 

En ese sentido, se indicó que es indispensable que se busque una solución integral a los problemas de fondo anteriormente señalados. Por un lado, lo relacionado con los bajos niveles de eficiencia y eficacia del CNP en el abastecimiento institucional de suministros, y por el otro, la necesaria revisión de la cantidad de funciones que el MEP ha depositado en las Juntas de Educación y Administrativas, pese a su rol auxiliar y a las complejidades asociadas a su gestión.

 

2.- Sobre el proyecto de ley 24.397

 

La exposición de motivos hace un breve repaso de la creación del CNP y de su importancia como una institución orientada al fomento y apoyo de los productores locales, abogando por sus intereses y desarrollando proyectos en pro de mejorar sus condiciones, así como el deber de estabilizar los precios y solidificar un sector que ha sido trascendental para Costa Rica.

 

Se resalta la labor del CNP como intermediario entre los micro y pequeños productores, comprando sus productos para revenderlos a los diferentes entes públicos del país, lo cual es una política muy favorable para el impulso de los productores nacionales, pero que al mismo tiempo ha elevado el precio de compra de los productos, como en el caso de los suministros que adquieren las Juntas de Educación y Administrativas para abastecer los comedores escolares.

 

Es por ello que se considera necesaria la apertura del monopolio dado por Ley a esa Institución, para que las Juntas puedan comprar directamente a micro, pequeños y medianos productores de su cantón, a fin de garantizar, reforzar y armonizar el marco jurídico nacional, así como para evitar el pago de sobreprecios.

 

Aunado a ello, se hace referencia a los múltiples inconvenientes y trabas que se han dado con los pagos que debe hacer el CNP a los productores, en donde llegan a pasar meses sin que se les gire el dinero correspondiente, por productos que ya fueron suministrados.

 

En resumen, se indica que el proyecto trata de resguardar el debido uso del presupuesto de las Juntas, poniéndolas en el centro de la discusión, para que aquellas que así lo quieran, tengan la posibilidad de escoger si les es más favorable el abastecimiento de productos por medio del CNP o de manera directa con los productores.

 

Así mismo, se señala que en caso de separarse de las compras por medio del CNP, se deba hacer de acuerdo con los parámetros de contratación de la Ley General de Contratación Pública, garantizando la transparencia y la debida vigilancia del uso de los recursos públicos.

 

Como se puede observar, el proyecto de Ley 24.397 tiene por objeto brindar una solución a los mismos problemas de gestión y sobreprecios que fundamentó el proyecto de Ley 21.494, por lo que se reitera en su totalidad lo expuesto en esa oportunidad.

 

En ese sentido, considera este órgano contralor que otorgarles a las Juntas de Educación y Administrativas la facultad de “proveerse directamente de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios del cantón en el que se encuentra su respectivo centro de educación y/o del CNP, según criterios de oportunidad y conveniencia”, es una alternativa para el mejor uso de los recursos públicos.

 

No obstante, se recomienda valorar las otras deficiencias de gestión señaladas en este oficio, con el fin de que se alcancen soluciones integrales y estratégicas en torno al funcionamiento del Programa de Abastecimiento Institucional del CNP, máxime si se considera que estos mismos problemas se podrían estar presentando en el abastecimiento del resto de instituciones públicas.

 

Debiendo tener en cuenta además que el impulso a los micro, pequeños y medianos productores es una tarea que se puede acometer desde distintos mecanismos y no sólo a través de dicho Programa.”

 

Resulta claro que la propuesta constituye una decisión discrecional del legislador, basada en criterios de oportunidad y conveniencia, por lo que a nivel estrictamente jurídico no tenemos observaciones de fondo adicionales.

 

No obstante, a la luz de los elementos de juicio que se desprenden del citado criterio del órgano contralor y de las manifestaciones que dentro del expediente hicieron las entidades involucradas en el tema, es evidente que la decisión estaría por definirse entre dos criterios de gestión.

 

Por un parte, respecto del CNP ciertamente se han señalado deficiencias en la gestión de la compra de productos y abastecimiento, problemas de sobreprecios y atrasos en los pagos a los proveedores. Por ello, se busca abrir la posibilidad de compra directa por parte de las Juntas de Educación.

 

No obstante, desde esa otra perspectiva –en relación con las Juntas de Educación– habrá de valorarse la conveniencia de tal apertura, dado que ello supondría la pérdida de economía de escala que actualmente puede obtener el CNP y las limitaciones de mercado para escuelas rurales alejadas de centros de producción.

 

Asimismo, dado que también existen hallazgos de dificultades de gestión por parte de estas juntas, es válido el cuestionamiento acerca de su capacidad para gestionar directamente las compras siguiendo las regulaciones y procedimientos en materia de contratación administrativa, dadas las dificultades que ello podría significar si no se cuenta con conocimientos técnicos y jurídicos adecuados para el manejo acertado de ese sistema. Por ende, se trata de un tema que deberá ser sopesado a fondo de frente a la habilitación legal que para esos efectos supondría la aprobación de la reforma propuesta.

 

 

III.             CONCLUSIÓN

 

En la forma expuesta se deja rendido el criterio sobre el proyecto de ley consultado, cuya aprobación es de resorte exclusivo de dicho Parlamento, al tratarse de materia que está sometida a su discrecionalidad.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

 

ACG/nmm

Cod. 9005-2024 .