29 de setiembre de 2025

PGR-C-199-2025

 

Lic.

Juan José Vargas Fallas

Alcalde

Municipalidad de Santa Ana

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° MSA-ALC-02-048-2025, mediante el cual se nos plantean las siguientes interrogantes:

 

a)      ¿Cuál es el plazo máximo de antelación con el que se podría convocar a una sesión extraordinaria dado que el artículo 36 del Código Municipal no lo establece?

 

b)      ¿Existe alguna prohibición legal para que los Concejos Municipales se reúnan en sesiones extraordinarias de temas no urgentes siempre y cuando no se les reconozca el pago de la dieta?

 

I.-        Características de las sesiones extraordinarias

 

El tema de las sesiones de los Concejos Municipales ha sido tratado de forma  recurrente en nuestra jurisprudencia administrativa^[1], de tal suerte que nos permitimos retomar algunas consideraciones que nos interesan para efectos de la consulta planteada, en los siguientes términos:

 

“A. EN RELACION CON LAS SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONCEJO MUNICIPAL.

              De acuerdo con el artículo 36 del Código Municipal, el Concejo Municipal puede celebrar las sesiones extraordinarias que se requieran. En estas sesiones sólo se conocerán y discutirán los asuntos incluidos en la convocatoria, a menos que por acuerdo unánime de los miembros del Concejo se decida conocer otros asuntos adicionales:

ARTÍCULO 36.- El Concejo podrá celebrar las sesiones extraordinarias que se requieren y a ellas deberán ser convocados todos sus miembros. Deberá convocarse por lo menos con veinticuatro horas de anticipación y el objeto de la sesión se señalará mediante acuerdo municipal o según el inciso m) del Artículo 17. En las sesiones extraordinarias solo podrán conocerse los asuntos incluidos en la convocatoria, además los que, por unanimidad, acuerden conocer los miembros del Concejo.

 

              Luego, debe advertirse que, es evidente, que para que el Concejo Municipal pueda válidamente celebrar sesiones extraordinarias, ha de existir un acto de convocatoria dictado de forma regular y conforme con el ordenamiento jurídico. Este acto de convocatoria es aquel en virtud del cual se cita a los miembros del colegio, en este caso el Concejo Municipal, para una reunión, sesión, en la que se habrá de discutir y votar un temario que se indica, llamado orden del día. De conformidad con el artículo 36 del Código Municipal, el acto de convocatoria a sesiones extraordinarias debe efectuarse con, al menos, veinticuatro horas de anticipación y debe comunicarse a todos los regidores.

 

              De seguido es importante advertir que el Código Municipal ha determinado, con claridad, los órganos competentes para dictar un acto de convocatoria para que el Concejo Municipal sesione extraordinariamente. Al respecto, es importante transcribir lo indicado en el dictamen C-210-2006 del 25 de mayo del 2006:

 

Las sesiones extraordinarias pueden ser convocadas por el Concejo, y, además, el Código Municipal también faculta al Alcalde para hacerlo, o bien, éste también debe convocar cuando se lo soliciten al menos la tercera parte de los regidores propietarios -artículo 17 inciso m) en relación con el artículo 27 inciso f)-.

              Ahora bien, debe indicarse que es indudable que ciertamente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 27.f  del Código Municipal, los regidores, mediante solicitud firmada por un mínimo de una tercera parte de los regidores propietarios, pueden pedir que se convoque a sesiones extraordinarias.             

 

 

B.     PROCEDIMIENTO DE CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS

              Debe hacerse hincapié, entonces, en que el artículo 27.f del Código Municipal establece que los regidores, mediante solicitud firmada por un mínimo de una tercera parte de los regidores propietarios, pueden pedir que se convoque a sesiones extraordinarias.

 

 Artículo  27. - Serán facultades de los regidores:  

 f) Solicitar por escrito la convocatoria a sesiones extraordinarias, cuando sea solicitud de al menos la tercera parte de los regidores propietarios.

 

              Ahora bien, conviene apuntar que la solicitud que los regidores propietarios presenten para requerir la convocatoria a extraordinarias, debe ser formulada ante el Alcalde Municipal y para ser válida debe indicar las cuestiones que se han de discutir en la respectiva sesión extraordinaria. Esto en virtud de lo dispuesto en el numeral 17.m también del Código Municipal:

 

Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

 

m) Convocar al Concejo a sesiones extraordinarias o cuando se lo solicite, con veinticuatro horas de anticipación, por lo menos la tercera parte de los regidores propietarios.

              Luego, es evidente que es un deber del Alcalde convocar al Concejo a sesiones extraordinarias cuando así se le requiera por pedimento escrito firmado por, al menos, una tercera parte de los regidores propietarios. La Ley no le otorga al Alcalde ningún margen de discrecionalidad para denegar o admitir la petición de los regidores, más  allá del deber de comprobar que la solicitud haya sido firmada por el número requerido de regidores propietarios y que contenga los temas a tratar en dicha sesión.

              No obstante lo anterior, lo cierto es que no basta con que se formalice la solicitud de los regidores ante el Alcalde, para que se tenga por convocado el Concejo Municipal.  El alcalde debe decretar el respectivo acto de convocatoria y comunicarlo a todos los miembros del Concejo Municipal. Si bien, la solicitud de los regidores propietarios vincula al Alcalde para dictar el respectivo acto de convocatoria, es evidente que el Concejo Municipal no quedará convocado hasta que todos sus miembros sean comunicados de dicho acto. Esta convocatoria debe hacerse, con al menos, 24 horas de anticipación al momento previsto y señalado para que se celebre la respectiva sesión extraordinaria. Asimismo, el acto de convocatoria debe indicar el temario que se discutirá en la sesión extraordinaria. Esto de conformidad con el numeral 36 del Código Municipal arriba transcrito.

 

              Así las cosas, es claro que una solicitud de convocatoria, aún firmada por una tercera parte de los regidores propietarios, presentada ante la Secretaría del Concejo, no tiene la virtud de convocar, per se, al Concejo a sesiones extraordinarias. Nuevamente, de la relación entre los numerales 17, 27 y 36 del Código Municipal, se desprende con claridad, que dicha solicitud debe ser formulada ante el Alcalde municipal y que éste debe dictar un acto de convocatoria que debe ser comunicado con, al menos 24 horas de anticipación, a todos los miembros del Concejo.

 

              Lo anterior, por supuesto, sin perjuicio, de la potestad que, conforme el numeral 36 del Código Municipal, tiene el mismo Concejo Municipal para acordar en sesión, la celebración de una sesión extraordinaria para lo cual, en todo caso, el Concejo debe instruir, sin embargo, al Alcalde para dictar el respectivo acto de convocatoria que debe ser comunicado tanto a los regidores presentes en la sesión donde se haya tomado el acuerdo, pero particularmente a los regidores ausentes en dicha sesión.” (Dictamen C-185-2018 de fecha 10 de agosto de 2018)

            Por su parte, nuestro dictamen N° C-240-2016 de fecha 08 de noviembre de 2016, aborda el tema de la naturaleza de las sesiones extraordinarias, su convocatoria, así como las características de los asuntos a tratar, y al respecto explica lo siguiente:

 

“Por su parte, se considerarán extraordinarias las que se realizan por necesidad de discutir un tema particular, cuya urgencia impide esperar hasta la sesión ordinaria y que están permeadas por imposiciones distintas que esta última. Encuentran tutela en el ordinal 36 del Código supra citado (…)

 

Sobre el particular, la jurisprudencia administrativa ha establecido:

 

“…En términos generales, considera esta Procuraduría que para la de la naturaleza ordinaria o extraordinaria de las sesiones que lleve a cabo el Concejo Municipal, debe utilizarse un criterio residual. Así, todas aquellas sesiones que no cumplan los requisitos legalmente establecidos para catalogarlas como ordinarias (requisitos dentro de los que se encuentra que haya mediado un acuerdo del propio Concejo en tal sentido, publicado previamente en la Gaceta, donde se indique la hora y fecha de la sesión) deben considerarse como extraordinarias…” 

 

Clarificado que fuere lo anterior, corresponde referirse a los requisitos que deben cumplirse para convocar a sesiones extraordinarias, punto medular de la consulta. En primer término, debe indicarse que no es necesaria publicación en el Diario Oficial la Gaceta, ya que esta refiere únicamente a sus homónimas ordinarias, empero, deberán convocarse todos los conformantes del órgano pluripersonal, a través de acuerdo o podrá hacerlo el Alcalde, con un mínimo de 24 horas de antelación. 

 

En idéntico sentido, cabe mencionar que, si bien es cierto, se cita a la deliberación en análisis a través de un acto administrativo, lo es también que su fundamentación refiere al asunto que se discutirá.

 

Tocante a los tópicos que pueden desarrollarse en el debate que se estudia, deviene palmario, el principal consiste en el que generó la convocatoria, sin embargo, es viable jurídicamente conocer otros distintos de aquel, siempre y cuando, exista concierto unánime de voluntades.      

 

En este punto, importa retomar lo sostenido por este órgano superior consultivo, respecto de los temas en análisis:

 

“…Las sesiones extraordinarias deben ser convocadas con una anticipación no menor de 24 horas, indicándose el objeto de la reunión.

En la sesión sólo pueden conocerse los asuntos incluidos en la convocatoria, salvo los que por unanimidad acuerden conocer los miembros del Concejo (artículo 36). Nótese que la norma requiere la unanimidad de los miembros del Concejo para conocer asuntos no incluidos en la convocatoria, lo que podría generar dudas acerca de si lo que se requiere es unanimidad de los miembros presentes o de la totalidad de ellos. En consideración de este Órgano Superior Consultivo, técnico jurídico, la última de las opciones es la correcta por dos razones: la primera de ellas radica en que de conocerse un asunto diverso al de la convocatoria en ausencia de alguno de sus miembros, se estaría afectando la constitución misma del órgano; y la segunda, que en los casos en que el Código habla de los miembros presentes, así lo dice expresamente (Véase, por ejemplo, los artículos 39 y 42 del Código Municipal).

 

Es requisito además, para la validez de las sesiones extraordinarias, que se haya convocado para ella a la totalidad de los miembros del Órgano. Así lo ha sostenido la doctrina al afirmar:

 

"... la omisión de la convocatoria de todos los miembros significa un vicio de constitución del órgano, y trae aparejada la nulidad de sus actos, aún si el quórum está asegurado por los miembros presentes..."

 

Para que exista quórum a efecto de realizar la sesión del Concejo Municipal es necesario que estén presentes, al menos, la mitad más uno de los miembros del Concejo (artículo 37). La ausencia de quórum en un órgano colegiado (al igual que sucede con la falta de convocatoria de alguno de sus miembros) incide en la validez de los acuerdos que se adopten…

 

Las sesiones extraordinarias, son aquellas que se convocan para conocer de asuntos concretos y que se celebran en hora y fecha distinta de las sesiones ordinarias y se encuentran reguladas en el artículo 36 del Código Municipal, siendo un punto fundamental de este tipo de sesiones la convocatoria, la cual puede ser efectuada por el Concejo, o bien, por el Alcalde por sí,  o a solicitud de al menos la tercera parte de los regidores propietarios -artículo 17 inciso m) en relación con el artículo 27 inciso f)-.

 

Para que la convocatoria a una sesión extraordinaria sea válida, deberá realizarse a todos los miembros del órgano colegiado. Con ello, se entiende que debe haberse convocado incluso a aquellos miembros que tienen voz pero no voto (como es el caso del alcalde municipal, artículo 17 inciso c) y los regidores suplentes, artículo 28), y con al menos una antelación de veinticuatro horas, junto con el orden del día, siendo que, sólo podrán conocerse los asuntos incluidos en la agenda, salvo que otros sean incluidos durante el desarrollo de la sesión, para lo cual se requiere la aprobación de la moción respectiva por unanimidad de los miembros (sobre el tema puede consultarse los dictámenes números C-210-2006 de 25 de mayo de 2006 y C-442-2007 de 13 de diciembre del 2007, entre otros) . 

 

En este orden de ideas, tocante a las consecuencias del posible irrespeto a formalidades impuestas para sesionar extraordinariamente, hemos sostenido que puede causar nulidad de los acuerdos. Veamos:

“…Los anteriores constituyen los requisitos que debe cumplir el Concejo Municipal a efecto de realizar las sesiones extraordinarias, y que, reiteramos, su incumplimiento conlleva implicaciones de suma importancia, concretamente en relación con la validez de lo actuado en esas sesiones...”^[5]

(…)

De la transcripción realizada se sigue sin mayor dificultad que solo resulta viable, jurídicamente, cancelar la sesión en que se participa, sin tomar en cuenta su duración. Más claro aún, el tiempo que transcurra mientras se discuten los asuntos sometidos a la Cámara no es un elemento determinante para el reconocimiento del estipendio, ya que, lo que se paga es aquella como todo.  

 

Conjuntamente, se reconocen, únicamente, dos sesiones extraordinarias por mes, el resto no ostentaran la condición en estudio –remunerables-. Por ende, si se considera necesario celebrar una cantidad superior, en aras de cumplir con el deber primario que permea al Consejo Municipal –velar por los intereses locales-, estas no generan el pago de contraprestación alguna.

 

En este sentido, esta Procuraduría ha sostenido lo siguiente:

“…. Como vemos, la norma en primer término define el número de máximo de sesiones (tanto ordinarias como extraordinarias) que pueden ser remuneradas por mes, y a partir de ahí utiliza ese criterio objetivo para distinguirlas de las restantes, lo que a todas luces conlleva, como bien lo explica el dictamen bajo análisis, que existen otras sesiones que, por sí mismas, no son remunerables…

 

A nuestro juicio, mediante esta norma el legislador se preocupó por limitar el gasto mediante la instauración de un orden con carácter objetivo, de ahí que la finalidad de esa norma no puede ser desvirtuada mediante un subterfugio interpretativo que la deje desprovista de ese elemento objetivo, pretendiendo fundar la procedencia del pago en un elemento de carácter subjetivo…” (…)”

            Acerca de la convocatoria de este tipo de sesiones, hemos señalado que la intención del legislador al disponer que se convoque con un plazo mínimo de antelación de veinticuatro horas a la celebración de la sesión extraordinaria es que los miembros tengan la oportunidad de prepararse con suficiente tiempo para la deliberación de los asuntos incluidos en la convocatoria (ver dictámenes C-210-2006 y C-185-2018).

 

            Teniendo en cuenta que esa es la garantía que la norma quiere brindar, es lógico que la previsión sea en cuanto al plazo mínimo de antelación que debe cumplirse para asegurar esa posibilidad de preparación.

 

            Como se advierte, no existe a nivel normativo un plazo “máximo” de antelación respecto del cual debe comunicarse la convocatoria. Como vimos en los pronunciamientos transcritos supra (dictamen C-185-2018 de fecha 10 de agosto de 2018) incluso durante la realización de una sesión ordinaria puede agendarse y ordenarse de una vez la convocatoria a una próxima sesión extraordinaria.

           

Puede estimarse que el plazo de antelación dependerá de lo más o menos imprevisto o urgente que pueda ser el asunto, pero habrá de serlo a la brevedad posible, y podría superar ese plazo mínimo de 24 horas, por ejemplo, podría de ser de dos o más días, de aquellos que median entre la realización de las sesiones ordinarias.

 

Asimismo, no puede descartarse que exista algún motivo o situación que no sea tan urgente y que por ello la convocatoria pueda realizarse con mayor antelación. Ello, por cuanto podría tratarse de una convocatoria que no necesariamente obedezca a una situación de urgencia o emergencia, como pasaremos a ver en el siguiente apartado, sino a alguna otra situación especial que amerite la realización de una sesión extraordinaria.

 

 

II.-       La regla de principio es que las sesiones extraordinarias obedecen a asuntos de urgencia

 

Habiendo reseñado la naturaleza y características que revisten las sesiones extraordinarias del Concejo, véase que, en principio, es lógico pensar que se trate de asuntos urgentes, los cuales, precisamente por tal circunstancia, no pueden esperar a la realización de la sesión ordinaria más próxima. Acerca de ese concepto de “urgencia”, hemos apuntado lo siguiente:

 

“Ahora bien, resulta conveniente señalar, a modo ilustrativo, que se ha entendido por “urgencia”. Al respecto, debemos mencionar que ésta alude a una necesidad apremiante que debe ser cumplida inmediatamente.

 

Al respecto, este Órgano Asesor se ha referido a la urgencia como fuente del ordenamiento, distinguiendo, a partir de los pronunciamientos dictados por la Sala Constitucional, el estado de urgencia de la mera urgencia:

 

“(…)1.-         La urgencia como fuente del ordenamiento

La Administración Pública está sujeta al principio de legalidad de acuerdo con la jerarquía de las normas. Pero, el ordenamiento no sólo se compone de normas jurídicas, sino también de principios y valores. Estos también son fuente del ordenamiento y pueden, consecuentemente, fundar la adopción de decisiones administrativas. 

 

Uno de los principios que informan el ordenamiento es precisamente el del mantenimiento de éste y del Estado: “salus populi suprema lex est”, que obliga a la Administración a actuar para responder efectivamente a la situación excepcional. La necesidad de preservar la institucionalidad y el orden jurídico regular obligan a aplicar otras reglas que se adecuen a las nuevas y excepcionales circunstancias. Con base en lo cual se admite que la necesidad puede ser fuente del ordenamiento. Se permite con ello que ante situaciones o circunstancias excepcionales la legalidad ordinaria sea sustituida por una legalidad extraordinaria o de crisis.

 

Diversos institutos pretenden reflejar esa necesidad y determinan el margen de actuación de las autoridades públicas. Lo importante es que la emergencia o la urgencia, el estado de necesidad pueden autorizar que el Poder Ejecutivo emita decretos de urgencia que desaplican la ley ordinaria en virtud de la propia situación excepcional que se presenta. Una ley ordinaria que responde a una situación de normalidad, carente de respuestas para la situación que se presenta:

 

“El "estado de necesidad" permite al Poder Ejecutivo excepcionar cualquier área de actividad del trámite ordinario y ese ejercicio conlleva, en algunos casos, un desplazamiento y otros un acrecentamiento de competencias; el derecho excepción -formado por el conjunto de normas dictadas en un momento de necesidad- deviene en inconstitucional en caso de normalidad, precisamente por ello, esta Sala estima que debe ser reflejo cierto de una realidad fáctica excepcional; otra de las características esenciales del estado de emergencia es su transitoriedad, no es admisible un trámite de excepción para realizar actividad ordinaria de la administración, aunque ésta sea de carácter urgente; además, la medida de emergencia para que se entienda como de desarrollo constitucional debe tener como propósito el bien común, debe ser justa y razonable (proporcionada en sentido estricto). Es decir, no basta con que se justifique el accionar administrativo en un estado de necesidad, la actuación material o normativa de la administración -en casos de necesidad- siempre podrá ser enjuiciada a luz de los principios que se han señalado y de ello nos ocuparemos a continuación”. Sala Constitucional, resolución N° 6503-2001 de 9:25 hrs. del 6 de junio de 2001.

 

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha tenido particular cuidado en diferenciar el estado de necesidad y urgencia de la mera urgencia. La mera urgencia sería la necesidad de satisfacer una necesidad apremiante (“la pronta ejecución o remedio a una situación dada, que se ha originado en los efectos de cómo ha sido manejada ella misma”, resolución de la Sala Constitucional N° 1369-2001 de 14:10 hrs. de 14 de febrero de 2001). El criterio mantenido desde la resolución 3410-92 de las 14:45 hrs. de 10 de noviembre de 1992 es que la mera urgencia no autoriza desconocer el ordenamiento jurídico. En tratándose de la afectación de la prestación de los servicios se considera que la situación sólo configura un estado de necesidad y de urgencia, cuando se presentan hechos naturales que califican como fuerza mayor o caso fortuito (resolución N° 1369-2001 de 14:30 hrs. del 14 de febrero de 2001). Los problemas que pueda presentar un servicio público en virtud de la falta de inversión o bien, por la falta de prevención, aún cuando arriesguen la continuidad y la eficiencia del servicio no justifican una legalidad de excepción.

 

Al respecto, no puede olvidarse que la emergencia y urgencia en tanto permiten una legalidad de crisis constituyen la vulneración más grave que el principio de juridicidad pueda sufrir. Por ende, su admisión no puede ser sino verdaderamente excepcional.(…)” ( Lo resaltado con negrita no es del original).

De lo expuesto en el pronunciamiento antes trascrito, se deriva que el concepto de “urgencia” se vincula a la necesidad de satisfacer o resolver una situación apremiante o inmediata, es decir, se trata de aspectos que deben ser conocidos con premura en virtud de su magnitud y / o de los efectos que la tardanza en su trámite puedan acarrear.”

 

            Como vemos, ciertamente tanto una situación de mera urgencia como de verdadero estado de necesidad o emergencia pueden motivar y justificar la pronta convocatoria a una asamblea extraordinaria, precisamente en aras de la protección del interés público y de la realización efectiva de los fines que el gobierno local está llamado a satisfacer.

 

            Ahora bien, recordemos que el texto original del artículo 36 del Código Municipal disponía a la letra lo siguiente:

 

Artículo 36. — El Concejo podrá celebrar las sesiones extraordinarias que se requieren y a ellas deberán ser convocados todos sus miembros.

 Deberá convocarse por lo menos con veinticuatro horas de anticipación y el objeto de la sesión se señalará mediante acuerdo municipal o según el inciso k) del artículo 17.

 En las sesiones extraordinarias solo podrán conocerse los asuntos incluidos en la convocatoria, además los que, por unanimidad, acuerden conocer los miembros del Concejo.

 

Esta norma fue modificada en virtud del proyecto de ley tramitado bajo el expediente legislativo N° 23302 –que dio lugar a la promulgación de la Ley N° 10458 del 20 de marzo de 2024–, siendo reformado el texto justamente sobre el punto que aquí nos interesa. Así, el texto actual del citado artículo 36 dispone lo siguiente:

 

Artículo 36- El concejo podrá celebrar las sesiones extraordinarias que se requieren y a ellas deberán ser convocados todos sus miembros con, al menos, veinticuatro horas de anticipación.

Podrán conocerse los asuntos incluidos en la convocatoria, además los que, por unanimidad, acuerden conocer los miembros del concejo.

El orden del día para las sesiones remuneradas con dieta, según el artículo 30, se señalará mediante acuerdo municipal, siempre que se refieran a asuntos cuya atención no pueda esperarse a que acontezca la sesión ordinaria más próxima.

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 10458 del 20 de marzo de 2024)

 

            Durante la tramitación del citado expediente legislativo N° 23302 el texto fue sufriendo variaciones en virtud de las diversas mociones presentadas. No obstante, se conservó el espíritu de la propuesta, y por ello vale la pena tener presente lo que recoge el dictamen afirmativo de mayoría (de fecha 21 de noviembre de 2022) que –en lo que aquí no ocupa– señalaba lo siguiente:

 

“Por otra parte, la reforma conserva lo tutelado en el artículo 36 del Código Municipal vigente en cuanto se considerarán extraordinarias las que se realizan por necesidad de discutir un tema particular, cuya urgencia impide esperar hasta la sesión ordinaria y que están permeadas por imposiciones distintas que esta última.

 

Finalmente, la redacción propuesta para el artículo 36 conserva, en toda su esfera, la naturaleza jurídica de una sesión extraordinaria, pues las sesiones extraordinarias son aquellas que se convocan para conocer de asuntos concretos y que se celebran en hora y fecha distinta de las sesiones ordinarias y que para su celebración requiere que la convocatoria cumpla ciertos requisitos legales, que, de no cumplirse, puede significar la invalidez de lo actuado por el órgano colegiado en esa sesión.

 

Sobre la naturaleza de una sesión extraordinaria, ya la Procuraduría General de la República ha manifestado que: (…) [Procuraduría General de la República, C-148-2011, de 29 de junio de 2011]

 

Dado lo anterior, el aspecto novedoso de la modificación al numeral 36 se encuentra en delimitar el objeto de la convocatoria a sesiones extraordinarias remuneradas, lo cual se considera absolutamente pertinente a la luz de la habilitación que otorga las propuestas de redacción a los siguientes numerales 37 y 37 bis, para las sesiones virtuales, por cuanto cierra la posibilidad de utilizar este tipo de sesiones virtuales en modalidad extraordinaria para atender asuntos de la agenda ordinaria, haciendo eficaces los principios de eficiencia administrativa que deben prevalecer en el régimen municipal.  Todo lo anterior siempre en respeto mismo de la autonomía municipal.

 

En relación a lo que se considera ordinario y competente para el órgano colegiado de la corporación municipal, es criterio de la Procuraduría General de la República:

 

En términos generales, le corresponde al Concejo Municipal: fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, acordar los presupuestos, aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por concepto de servicios municipales, proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa, dictar los reglamentos de la Corporación, organizar mediante reglamento la prestación de los servicios municipales, celebrar convenios, nombrar y remover al auditor o contador, y al Secretario del Concejo, entre otras más previstas en el artículo 12 del Código Municipal. [Procuraduría General de la República, C-210-2006, de 25 de mayo de 2006]

 

Si bien, desde su génesis, el proyecto de ley no habilita la posibilidad de cobrar un mayor número de sesiones ni ordinarias ni extraordinarias para cubrir la multiplicidad de temas que deba atender un concejo municipal, (considerando que el exceso de trabajo o de asuntos no constituye un fundamento válido para desnaturalizar las sesiones extraordinarias), justamente para evitar el impacto a la Hacienda Pública y como un mecanismo para evitar que la práctica se vuelva onerosa para los gobiernos locales —principalmente para los que se encuentran con mayores limitaciones  presupuestarias—, lo que sí intenta es positivar una correcta y adecuada organización administrativa, al evitar que las sesiones extraordinarias remunerativas traten asuntos ordinarios de la agenda municipal y más bien promover que estas sesiones conserven su naturaleza y se aprovechen para atender temas extraordinarios, como un requisito de legalidad, sin que por ello se vulnere la autonomía municipal, pues ya el Código y demás normativa nacional recoge los asuntos que en lo ordinario debe tratar el órgano municipal.” (énfasis agregado)

 

La referencia que se hace a nuestro dictamen N° C-148-2011 del 29 de junio de 2011 reviste suma importancia. Ese pronunciamiento en realidad está retomando las consideraciones ya vertidas en nuestro dictamen C-247-2001 del 17 de setiembre de 2001, y que a su vez ha sido reiterado, entre otros, en nuestros dictámenes C-128-2020 del 3 de abril de 2020 y en el PGR-C-244-2023 del 27 de noviembre de 2023. El citado pronunciamiento C-247-2011 señaló:

 

“La LGAP establece dos tipos de sesiones en los órganos colegiados, según el numeral 52. Las ordinarias, que son aquellas que se realizan regularmente o con frecuencia, para seguir la terminología legal, en las que, por lo general, se conocen de asuntos de naturaleza regular o común. Las extraordinarias, que son aquellas que se realizan excepcionalmente, en las que, por lo general, se discuten asuntos de naturaleza especial o urgente. En las primeras no se requiere de una convocatoria especial, en vista de su normalidad o continuidad; mientras que en las segundas, sí es necesario, amén de que debe ser por escrito, con una antelación mínima de veinticuatro horas, salvo casos de urgencia, y debe acompañarse copia del orden del día. (Sobre el tema de la convocatoria puede consultarse el dictamen C-019-1999 de 27 de enero de 1999, en él que se hace una amplia exposición del tema).

 

          De lo anterior podemos extraer algunas reglas elementales en el funcionamiento de los órganos colegiados. La primera, que las sesiones ordinarias deben tener un carácter permanente, de regularidad o normalidad, consecuentemente, su celebración no podría ser de naturaleza excepcional u ocasional. La segunda, que las sesiones ordinarias constituyen el cauce normal para conocer, discutir y votar los asuntos ordinarios que le competen a un órgano colegiado, sin que sea óbice, por excepción, de que también en este tipo de sesión se conozcan asuntos de naturaleza extraordinaria o especial. La tercera, las sesiones extraordinarias se realizan excepcionalmente, por lo que no se adecua al ordenamiento jurídico que éstas tengan el carácter de permanente o de regularidad. La cuarta, las sesiones extraordinarias están diseñadas para conocer de asuntos especiales o urgentes, los cuales, dadas sus implicaciones para el interés público, requieren de su atención inmediata, no pudiendo por ello el colegio esperarse a que acontezca la sesión ordinaria. La quinta, en una sesión extraordinaria, excepcionalmente, podría conocerse de un asunto ordinario, siempre y cuando las circunstancias así lo exijan.

  

Dejando por un momento las reglas jurídicas, y adentrándose en las normas de las ciencias administrativas, no es congruente con las más elementales reglas de sana administración, de una gerencia con liderazgo, que un órgano tenga que sesionar extraordinaria todas las semanas, ya que de darse esa situación denotaría, eventualmente, que la entidad está en una permanente crisis, lo que podría conllevar un ejercicio inadecuado de las competencias legales. Ahora bien, si el diseño de las sesiones extraordinarias es para conocer asuntos de naturaleza regular, ese hecho –de ser cierto- conllevaría una falta de planificación y de programación en el tratamiento de los asuntos más importantes y urgentes del órgano. Desde esta perspectiva, el correctivo para solucionar este tipo de problemas no es desnaturalizando el instituto de las sesiones extraordinarias, sino a través de una definición correcta de las políticas de la entidad y de una adecuada organización administrativa. En otras palabras, el exceso de trabajo o de asuntos no constituye un fundamento válido para desnaturalizar las sesiones extraordinarias.

   

A nuestro modo de ver, la práctica que se ha instaurado en esa institución no sólo ha desnaturalizado la razón de ser de las sesiones extraordinarias, sino que está en abierta oposición con los principios elementales de la organización administrativa, los que, obviamente, se encuentran recogidos, en forma expresa o implícita, en nuestro ordenamiento jurídico, tales como los de la lógica y de la conveniencia. Con base en ellos, no es razonable ni oportuno que en un órgano de la Administración Pública se admitan este tipo de actos.

         

Por otra parte, la Procuraduría General de la República tampoco puede obviar que este tipo de actos tiene un efecto sobre el Erario. En efecto, si a la par de las cuatro sesiones ordinarias mensuales se realizan también cuatro extraordinarias, de conformidad con la ley n.° 3065, éstas últimas tendrán que remunerarse. El legislador, consciente de esta situación, estableció, en el numeral 3 de ese cuerpo normativa, la exigencia de que la realización de las sesiones extraordinarias debe ser absolutamente necesaria. Si mucho esfuerzo intelectual, se desprende de lo anterior, que cuando un asunto no tiene el carácter de excepcional o de urgente, debe ser conocido en la próxima sesión ordinaria, sin que por ello sufra menoscabo alguno el interés público; el conocerlo y votarlo en una sesión extraordinaria constituye un acto contrario a la ley, debido a que, al no mediar una urgencia o un grado de peligro razonable para el interés público, se contraviene abiertamente la letra y espíritu de la norma legal.” (el subrayado no es del original)

 

 

Estas valiosas consideraciones, referidas en general al funcionamiento de los órganos colegiados –y por ende, claramente aplicables a los Concejos Municipales–, nos permiten afirmar con claridad que la Administración debe actuar bajo parámetros de orden y eficiencia. En esa medida, las sesiones extraordinarias han de ser utilizadas correcta y racionalmente para asuntos que verdaderamente lo ameriten, y fundamentalmente para tratar temas urgentes que no pueden esperar a la realización de la sesión ordinaria más próxima.

 

Ahora bien, recordemos que el espíritu de la reforma del artículo 36 fue justamente racionalizar la celebración de este tipo de sesiones extraordinarias. Bajo ese entendido, tratándose de sesiones extraordinarias remuneradas con dieta, se reservó esa posibilidad únicamente para asuntos de carácter urgente, por tratarse de aquellos cuya atención no pueda esperarse a que acontezca la sesión ordinaria más próxima.

 

            Como señalamos, la regla es que este tipo de sesiones se utilizan para tratar temas urgentes. Sin embargo, podrían eventualmente existir situaciones o asuntos especiales que, por alguna razón determinada, no puedan ser conocidos en la normalidad de una sesión ordinaria, y por ello, la vía de una convocatoria extraordinaria se convierte en el instrumento adecuado o idóneo para tales efectos. Claro está, en ese supuesto en donde no media una situación de urgencia, tales sesiones no pueden ser remuneradas, según una lectura a contrario sensu del mandato que consagra el párrafo final del citado artículo 36 del Código Municipal.

 

            No obstante, lo que sí debe mediar, por razones de lógica, orden, sana administración, oportunidad y conveniencia (inteligencia del artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) es un motivo legítimo y atendible que amerite la realización de una convocatoria extraordinaria para un asunto que no es urgente, pues de lo contrario, el cauce normal de los asuntos que el Concejo debe atender es el de las sesiones ordinarias. Es decir, tal decisión debe venir impuesta por una verdadera necesidad que amerite recurrir a esa posibilidad extraordinaria, esto con el fin que no se desnaturalice ese carácter excepcional ni se abra un portillo para un uso abusivo o indebido de ese mecanismo.

 

En este punto, se impone retomar lo que ya hemos señalado en múltiples ocasiones acerca de los métodos para interpretar el alcance de las normas, recordando que la lectura y aplicación de las disposiciones legales siempre debe resultar razonable, lógica y dirigida a alcanzar el fin previsto por el ordenamiento (inteligencia de los artículos 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública). Sobre el particular, nos permitimos citar nuestro dictamen N° C-048-2021 del 19 de febrero del 2021^[2]:

 

“En primer lugar, es menester recordar que el Derecho Administrativo, por su naturaleza, es un derecho autónomo, cuyos principios y reglas son prevalentes sobre otros ordenamientos por estar destinado a normar el funcionamiento, actividad o prestación de servicios públicos de la Administración Pública, así lo expresa el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978. En virtud de ello, cuando el operador jurídico requiera interpretar la norma, la formula a aplicar esta cardinalmente establecida en el canon 10 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone:  

 

“Artículo 10.-

 

La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.” (El resaltado no corresponde al original)

 

Sobre el alcance del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, en nuestro dictamen C-281-2019 del 01 de octubre de 2019 explicamos lo siguiente:

 

“Durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances de la disposición recién transcrita en los siguientes términos:

 

“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso.  Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452.  Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).

 

También esta Procuraduría ha indicado, con base en el artículo 10 transcrito, que no es admisible la interpretación que conduzca a consecuencias distintas a las pretendidas por el legislador:

 

“De conformidad con los criterios que rigen la interpretación de las normas jurídicas administrativas, el intérprete jurídico debe dar prioridad a la interpretación teleológica.  Dispone el artículo 10.-1. de la Ley General de la Administración Pública: (…) Conforme lo cual resulta inválida la interpretación que tienda a desvirtuar la finalidad de la ley o bien, que produzca un efecto contrario al querido por el legislador. Criterio interpretativo que reafirma el artículo 10 del Código Civil, al disponer que se debe atender ‘fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’”. (OJ-100-2004 del 19 de agosto del 2004, reiterado en el dictamen C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).”         

 

Esta misma línea de interpretación conforme la finalidad de la norma lo ha explicado la doctrina nacional al indicar que “La norma es un medio creado por el legislador para lograr un fin, que se supone valioso. Detrás de toda norma hay una valoración, que es la que le da sentido a los diversos términos de la misma. Estos deben interpretarse en función de esa valoración y del fin perseguido, para lograr que se realice. El significado de los términos empleados por una norma no está dado por su correspondencia con la realidad, sino por su utilidad para lograr el resultado que la norma persigue, de acuerdo con aquella valoración […]” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, pág. 220).”

 

            Asimismo, debemos recordar la norma principista contenida en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto señala:

 

“Artículo 16.-

1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.

2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad.”

 

            Así las cosas, según quedó visto, el Concejo Municipal debe abordar y resolver los diferentes asuntos que le compete atender, mediante las sesiones ordinarias que se celebran con normalidad.

 

No obstante, igualmente se ha dejado la sana previsión para la realización de sesiones extraordinarias, que, como su mismo nombre lo indica, atañen a temas, asuntos o situaciones que no son usuales o normales, sino que revisten características diferentes. Así, en aras del principio de eficiencia, que obliga a hacer un óptimo y adecuado uso de los recursos públicos, la Administración no debe abusar de las convocatorias extraordinarias ni desnaturalizar su objeto. Antes bien, como quedó visto, deben obedecer fundamentalmente a temas urgentes, o bien, a la atención de algún otro asunto que, por alguna determinada razón o circunstancia especial, no puede ser atendido en las sesiones ordinarias.

 

            Recordemos que hacer un aprovechamiento óptimo de los recursos institucionales incluye el correcto uso del tiempo de todos los funcionarios de la Administración, de ahí que la programación de sesiones extraordinarias no puede ser arbitraria, antojadiza, irrazonable o injustificada, sino que debe obedecer a un motivo legítimo. En consecuencia, el agendarla debe basarse en una decisión debidamente motivada y apegada a la mejor satisfacción del interés público.

 

            Cumpliéndose lo anterior –y en atención a las interrogantes planteadas–, es válido concluir que dentro de las competencias y potestades que ostenta el gobierno local puede optarse por la realización de una sesión extraordinaria, aunque no se trate de la atención de un asunto de carácter urgente, siempre que esa decisión se encuentre debidamente justificada. Además, a partir de la regla que establece actualmente el párrafo final del artículo 36 del Código Municipal, tal sesión habrá de ser no remunerada, dado que cabe el pago de las correspondientes dietas únicamente en caso de estar convocada para conocer asuntos urgentes.

 

 

III.-     Conclusiones

 

1.-   La intención del legislador al disponer que se convoque con, al menos, veinticuatro horas de anticipación a las sesiones extraordinarias es que exista oportunidad de prepararse con suficiente tiempo para la deliberación de los asuntos incluidos en la convocatoria.

 

2.- Teniendo en cuenta esa garantía que el ordenamiento quiere brindar, es lógico que la previsión sea en cuanto al plazo mínimo de antelación que debe cumplirse para asegurar esa posibilidad de preparación. Por ello, no existe a nivel normativo un plazo máximo de antelación respecto del cual debe comunicarse la convocatoria.

    

3.- El plazo de antelación para la convocatoria dependerá de lo más o menos imprevisto o urgente que pueda ser el asunto, y puede superar ese plazo mínimo de 24 horas.

 

4.- La Administración no debe abusar de las convocatorias extraordinarias ni desnaturalizar su objeto. Estas sesiones se realizan excepcionalmente para discutir asuntos de naturaleza urgente o especial. Ciertamente las sesiones extraordinarias en principio están previstas para tratar asuntos urgentes, los cuales, precisamente por tal circunstancia, no pueden esperar a la realización de la sesión ordinaria más próxima.

 

5.- El espíritu de la reforma del artículo 36 del Código Municipal fue racionalizar la celebración de este tipo de sesiones extraordinarias. Bajo ese entendido, tratándose de sesiones extraordinarias remuneradas con dieta, se reservó esa posibilidad únicamente para asuntos de carácter urgente, por tratarse de aquellos cuya atención no pueda esperarse a que acontezca la sesión ordinaria más próxima.

 

6.- No obstante, eventualmente puede convocarse una sesión extraordinaria para conocer de algún asunto que, aunque no sea tan urgente, es especial por alguna razón. Esa convocatoria no puede ser arbitraria, antojadiza, irrazonable o injustificada, sino que debe obedecer a un motivo legítimo y atendible, pues de lo contrario, el cauce normal de los asuntos que el Concejo debe atender es el de las sesiones ordinarias.

 

7.- En consecuencia, puede optarse por la realización de una sesión extraordinaria, aunque no se trate de la atención de un asunto de carácter urgente, siempre que esa decisión se encuentre debidamente justificada. No obstante, a partir de la regla que establece actualmente el párrafo final del artículo 36 del Código Municipal, tal sesión habrá de ser no remunerada, dado que cabe el pago de las correspondientes dietas únicamente en caso de estar convocada para conocer de asuntos urgentes.

 

     De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

ACG/nmm

Cod. 773-2025