04 de noviembre del 2025

PGR-C-221-2025

 

Señor

Julio César Vargas Aguirre

Auditor Interno

Municipalidad de Garabito

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n° PEFS-AIMG-105-2025 del 08 de abril del 2025, código interno 4572-2025, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de esta Procuraduría General, sobre las siguientes interrogantes:

 

“1. Ante un vacío normativo en instituciones como las municipalidades, ¿Pueden estas corporaciones municipales aplicar o recurrir supletoriamente a otras normas del ordenamiento jurídico como las del régimen del Servicio Civil?

2. De acuerdo con la norma escrita del Reglamento del Estatuto Civil[1] y la norma no escrita de la jurisprudencia de las Salas de la Corte Suprema de Justicia.

¿Desde cuándo empiezan a regir los pagos de las reasignaciones de puestos: desde que el funcionario empezó a ejecutar las funciones de un cargo mayor o desde que las Oficinas de Gestión de Recursos Humanos hacen la resolución?

3. ¿Procede que en sede administrativa municipal se resuelvan reclamos para el reconocimiento del pago retroactivo de diferencias salariales producto de reasignaciones de puestos, aplicando como marco legal la jurisprudencia de las Salas de la Corte Suprema de Justicia y el artículo 117 del Reglamento del Estatuto Civil[2]?

4. ¿Existen consecuencias legales que podría acarrear una administración pública en los casos hipotéticos que no se quiera reconocer ni pagar diferencias salariales producto de reasignaciones o reclasificaciones?

5. ¿Rigen las mismas condiciones para efectos de pagos salariales de las reasignaciones para los casos de las reclasificaciones de puestos, según el artículo 117 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil?”

 

En atención a lo anterior, y antes de entrar al análisis de las preguntas planteadas, resulta necesario hacer la siguiente aclaración sobre las consultas que realizan los auditores internos y particularmente sobre la admisibilidad de esta gestión.

 

 

I.              Sobre las consultas planteadas por los auditores internos

 

Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley n° 8292 del 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta n° 169 del 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los auditores internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo estos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.

 

En ese sentido, hemos reiterado en nuestros dictámenes, que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (ver los dictámenes n° C-197-2019 del 08 de julio del 2019, C-181-2019 del 25 de junio del 2019, C-096-2020 del 17 de marzo del 2020, C-102-2020 del 31 de marzo del 2020, PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024, entre muchos otros).

 

Ello, implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Dictámenes n° C-042-2008 del 11 de febrero del 2008, C-153-2009 del 1 de junio del 2009, C-314-2017 del 15 de diciembre del 2017, C-043-2019 del 20 de febrero del 2019, C-133-2019 del 14 de mayo del 2019, C-283-2019 del 04 de octubre del 2019, PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024).

 

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

 

A su vez, se reitera lo dispuesto en los pronunciamientos n° C-48-2018 del 9 de marzo del 2018 y C-004-2021 del 7 de enero del 2021, en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (Ver en el mismo sentido los criterios PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024)

 

Tampoco pueden pretender consultar los auditores internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (entre otros, los dictámenes n° C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-38-2019 del 14 de febrero del 2019, C-149-2019 del 30 de mayo del 2019, C-102-2020 del 31 de marzo del 2020, PGR-C-172-2024 del 6 de agosto del 2024, PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024).

 

Y mucho menos, pueden consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente (artículo 5 de nuestra Ley Orgánica n° 6815 del 27 de setiembre de 1982) (dictámenes n° C-227-2019 del 12 de agosto del 2019, PGR-C-172-2024 del 6 de agosto del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024, entre otros).

 

Como aspecto final, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

Dicho esto, en esta ocasión el consultante justifica la presentación de su gestión en lo definido en el plan anual de trabajo del año 2025, que está desarrollando la auditoría, específicamente, en los puntos 8 (relacionado con la solicitud de criterios en general) y 10 (auditorías especiales). Especial mención merece el segundo punto de dicho plan, mediante el cual se dispuso:

 

“10. Auditoría de carácter especial sobre la Prevención de riesgos en los procesos de reclutamiento y selección de personal en la Municipalidad de Garabito, así como también análisis de incapacidades prolongadas, cuyo objetivo es determinar si el diseño e implementación de mecanismos de control para la prevención de riesgos en los procesos de reclutamiento y selección de personal de la Municipalidad de Garabito se realiza conforme al marco normativo y/o de buenas prácticas aplicables.2. Determinar si los pagos de subsidios se efectúan de conformidad al principio de legalidad”.

 

Afirma usted que, el alcance del estudio supra, abarca los controles y pagos de reasignaciones, reclasificaciones, asignaciones y otros de esta naturaleza de las personas elegidas en el proceso de reclutamiento y selección.

 

Además, agrega que de acuerdo con el Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI), que permite buscar normativa jurídica actualizada, se localiza el dictamen C-088-2018 del 02 de mayo del 2018, dirigido al Ministerio de Hacienda y el pronunciamiento C-297-2019 del 21 de octubre del 2019, dirigido al Gerente del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA). No obstante, manifiesta que no existe en el mencionado sistema un dictamen dirigido a una municipalidad o una serie de dictámenes (al menos 3), con la misma línea de interpretación para ser considerados como jurisprudencia administrativa emitida por la Procuraduría General de la República.

 

Por lo anterior, requiere el criterio técnico-jurídico de este órgano consultivo, en orden a la posibilidad de aplicar el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y la jurisprudencia de las Salas de la Corte Suprema de Justicia, en procesos de reasignación y reclasificación de puestos, en materia municipal.

 

En ese sentido, se logra acreditar que las dudas formuladas guardan relación con uno de los objetivos incluidos en el plan anual de trabajo para el año 2025, concretamente, en lo que respecta a los estudios de carácter especial sobre procesos de reclutamiento y selección que realiza la Auditoría en la Municipalidad de Garabito.

Ergo, es nuestro criterio que la consulta cumple con los requisitos de admisibilidad pertinentes, por lo que procederemos con el análisis de fondo.

 

 

II.        SOBRE LO CONSULTADO

 

Para atender el presente requerimiento, consideramos importante referirnos, en primera instancia, al tema de la integración por aplicación analógica, a falta o insuficiencia de norma especial escrita.

 

Al respecto, el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, prevé la posibilidad de aplicar por integración, los alcances de una norma prevista para un determinado caso, a otra hipótesis no necesariamente contemplada en la norma. Veamos:

 

“Artículo 9.-

1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.

2. Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios”.

 

Por su parte, el artículo 12 del Código Civil brinda los presupuestos necesarios para aplicar una correcta integración de las normas, al señalar:

 

“Artículo 12.- Procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante en el que se aprecie identidad de razón, salvo cuando alguna norma prohíba esa aplicación”.

 

Nótese de las normas transcritas, que tanto la Ley General de la Administración Pública como el Código Civil, establecen que, ante la ausencia de una disposición normativa aplicable a determinada situación concreta, cabe suplir tal deficiencia mediante las previsiones que al efecto contiene otra norma jurídica, siempre y cuando el supuesto fáctico o jurídico sea sustancialmente análogo, y no exista una prohibición expresa o implícita para ello. (Ver, entre otros, los dictámenes C-309-2007 del 04 de setiembre de 2007, C-198-2019 del 08 de julio de 2019 y C-155-2021 del 01 de junio del 2021) 

 

Contrario a lo que asegura infundadamente el consultante, la integración analógica de las normas como mecanismo para resolver las insuficiencias o vacíos normativos ha sido un tema ampliamente analizado por parte de esta Procuraduría General. Sobre el particular, -entre otros muchos- en el dictamen C-178-2021 del 21 de junio del 2021 señalamos lo siguiente:

 

“(…) Así, en la Opinión Jurídica N° 039-1999 de fecha 24 de marzo de 1999, sostuvimos que:

“… "La expresión "laguna" se utiliza, por supuesto, en un sentido metafórico, para aludir a la existencia de posibles oquedades o vacíos. El punto de referencia de los mismos es tanto la ley concreta y determinada como el ordenamiento legislativo. La laguna se presenta cuando existe una deficiencia de la ley o, cuando nos encontramos con una inexistencia de ley aplicable al punto controvertido. Es un hecho innegable que la ley presenta estas deficiencias en todo tiempo y lugar, porque no puede abarcar en su supuesto de hecho general y abstracto todos los posibles casos que nacen durante su vigencia y que no pudieron ser previstos por el legislador. Otras veces la ley ha sido redactada con un descuido apreciable a medida que más se necesita, o la ley que regula un determinado supuesto de hecho es contradictoria con otra (antinomia). En fin, la enumeración de las causas por las que una determinada situación no encuentra su regulación legal sería interminable. Aquí nos basta con consignar que estamos en presencia de una laguna de la ley cuando carezca un supuesto de hecho concreto y determinado de regulación legal, y, sin embargo, como advierte LARENZ, tal regulación se presenta como necesaria en la concepción jurídica y cultural de una comunidad en un momento dado." (DIEZ-PICAZO, L. Op. cit. pág. 182).

En presencia de una laguna normativa, lo que corresponde es realizar una labor de integración del ordenamiento, con el propósito de encontrar una disposición que pueda aplicarse al caso concreto…

Uno de los métodos de integración plenamente aceptado en los diferentes ordenamientos -incluyendo el costarricense- es el de la analogía, que consiste en tomar una norma que regula una situación similar a la del caso en la que se observa la laguna, para aplicarla y subsanar así el vacío legal existente.

En nuestro pronunciamiento nº C-168-96 hacíamos notar que la analogía, antes que un método de interpretación normativa, constituye un tipo de razonamiento al cual se recurre en ausencia o insuficiencia de norma que regule una determinada materia; es decir, se trata de una herramienta para la debida integración del ordenamiento jurídico. Como es sabido, dicha forma de razonar (que se encuentra basada en la máxima según la cual "donde hay la misma razón debe haber la misma disposición") está expresamente expulsada de ciertos ámbitos, como el de la represión penal, en donde se despliegan sin cortapisa alguna los principios de legalidad criminal y de tipicidad.

El razonamiento analógico ha sido descrito del siguiente modo:

"... En el sentido estricto, se puede decir que la analogía consiste en aplicar a un caso dado, que no aparece contemplado de manera directa y especial por ninguna norma jurídica, una norma prevista para el supuesto de hecho distinto, pero con el cual el caso dado guarda semejanza. Dicho de un modo sumario y rápido, la analogía consiste en aplicar al hecho no regulado normativamente la norma establecida para el hecho análogo o similar. Tres serían, de este modo, las características generales del procedimiento analógico: a) ninguna norma contempla de una manera directa el caso planteado; b) hay una norma que contempla un supuesto distinto de tal caso; c) hay; sin embargo, semejanza o similitud (analogía) entre el supuesto de hecho de esa norma y el caso a decidir." (DIEZ-PICAZO, L. Op. cit., pág. 184). (En el mismo sentido ver los dictámenes N° C-23-2000 y C-198-2019)

Por otra parte, la interpretación de las normas jurídicas es un procedimiento racional que tiene como objeto determinar el resultado o sentido de una norma jurídica. El objeto de este proceso es hallar el contenido de significación que se extrae de un texto jurídico^[1] (cita omitida). En otras palabras, la interpretación normativa conlleva el procedimiento de explicar el sentido de una norma mediante la investigación de la finalidad de la misma.

Valga recordar que las normas deben siempre ser interpretadas de manera integral con el resto del ordenamiento jurídico aplicable, interpretación que por demás debe ser razonable, lógica y dirigida a alcanzar el fin previsto por las diferentes disposiciones normativas. Sobre el particular, valga retomar lo que apunta nuestro reciente dictamen N° C-048-2021 del 19 de febrero del 2021:

“En primer lugar, es menester recordar que el Derecho Administrativo, por su naturaleza, es un derecho autónomo, cuyos principios y reglas son prevalentes sobre otros ordenamientos por estar destinado a normar el funcionamiento, actividad o prestación de servicios públicos de la Administración Pública, así lo expresa el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978. En virtud de ello, cuando el operador jurídico requiera interpretar la norma, la fórmula a aplicar está cardinalmente establecida en el canon 10 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone:

“Artículo 10.-

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.” (El resaltado no corresponde al original)

Sobre el alcance del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, en nuestro dictamen C-281-2019 del 01 de octubre de 2019 explicamos lo siguiente:

“Durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances de la disposición recién transcrita en los siguientes términos:

“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso. Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452.  Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).

También esta Procuraduría ha indicado, con base en el artículo 10 transcrito, que no es admisible la interpretación que conduzca a consecuencias distintas a las pretendidas por el legislador:

“De conformidad con los criterios que rigen la interpretación de las normas jurídicas administrativas, el intérprete jurídico debe dar prioridad a la interpretación teleológica. Dispone el artículo 10.-1. de la Ley General de la Administración Pública: (…) Conforme lo cual resulta inválida la interpretación que tienda a desvirtuar la finalidad de la ley o bien, que produzca un efecto contrario al querido por el legislador. Criterio interpretativo que reafirma el artículo 10 del Código Civil, al disponer que se debe atender ‘fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’”. (OJ-100-2004 del 19 de agosto del 2004, reiterado en el dictamen C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).”

Esta línea de interpretación conforme la finalidad de la norma ha sido explicada por la doctrina nacional, al indicar que “La norma es un medio creado por el legislador para lograr un fin, que se supone valioso. Detrás de toda norma hay una valoración, que es la que le da sentido a los diversos términos de la misma. Estos deben interpretarse en función de esa valoración y del fin perseguido, para lograr que se realice. El significado de los términos empleados por una norma no está dado por su correspondencia con la realidad, sino por su utilidad para lograr el resultado que la norma persigue, de acuerdo con aquella valoración […]” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, pág. 220).”

De esa manera, al estar frente a una determinada situación que requiere una solución jurídica, debe determinarse si lo que existe es una insuficiencia o laguna, en cuyo caso debe recurrirse a la integración con las diferentes fuentes del ordenamiento, o bien si la solución puede alcanzarse por vía de interpretación, desentrañando el sentido propio y el fin último de la norma. (…)”.

 

También, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la resolución n°. 001-F-1994 de las 15:00 horas del 5 de enero de 1994, citada en la sentencia n°. 167-F-S1-2010 de las 08:40 horas del 29 de enero del 2010, explicó sobre la analogía lo siguiente:

 

“[…] Esta consiste un mecanismo integrativo, según el cual, pese a que un supuesto de hecho no se encuentra previsto en una norma (laguna), se aplica otra que regula una situación distinta pero que coincide, en lo esencial, con el primero. Así, a partir de las similitudes relevantes que existen en los cuadros fácticos, uno regulado y otro no, la consecuencia jurídica prevista para el primero es aplicado al segundo. Como ya lo ha indicado esta Sala, se trata de “un procedimiento de inducción singular de un caso a otro, por medio del cual se busca extender la validez de una proposición de una determinada situación a otra genéricamente similar. En la antigüedad era conocido como el nombre de "procedimiento por semejanza". A diferencia de los procedimientos deductivos, en la inducción analógica la validez de la conclusión no es necesaria, sino únicamente probable. En otras palabras, en la analogía se compara una situación o hecho con otra situación o hecho, y así se trata de obtener una conclusión particular. El argumento analógico se basa en aquellos aspectos o connotados similares entre las situaciones analizadas, de modo tal que entre más se parezcan los aspectos esenciales y no meramente accidentales de ellos, más convincente será la conclusión extensiva que se haga.” (El resaltado no pertenece al original)

 

Ahora bien, en lo que se refiere a la posibilidad de aplicar en forma análoga y supletoria, el Estatuto de Servicio Civil, sus Reglamentos; así como la normativa emitida por la Dirección General de Servicio Civil, esta Procuraduría en el reciente dictamen PGR-C-165-2025 del 04 de agosto del 2025, destacó:

 

“IV.- CONSIDERACIÓN FINAL

En otra inteligencia, no está de más precisar que el Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, Decreto Ejecutivo 43952-PLAN del 28 de febrero del 2023, luego de la reforma introducida a través del Decreto Ejecutivo 44755-PLAN del 12 de noviembre del 2024, permite a efectos de implementar la Ley Marco de Empleo Público -10159- que “En forma análoga y supletoria las instituciones cubiertas por la Ley Marco de Empleo Público, podrán aplicar el Estatuto de Servicio Civil, Ley No. 1581 y sus reformas, y sus Reglamentos, Decretos Ejecutivos No. 21 y No. 34971-MP; así como la normativa emitida por la Dirección General de Servicio Civil como Rector Técnico del Empleo Público costarricense, cuando existan vacíos normativos o situaciones no normadas en sus regulaciones en materia de las relaciones de empleo público o mixto.” -artículo 2-. (El resaltado es suplido)

Igualmente, en el artículo 3 de la citada norma reglamentaria se establece que “La Dirección General de Servicio Civil, como órgano desconcentrado máximo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), especializado en materia de empleo público, brindará asesoría técnica y emitirá criterios técnicos y jurídicos tendientes a integrar y estandarizar la normativa, instrumentos, procesos y los principios que rigen la materia de empleo público en el marco del Sistema General de Empleo Público …”. (Negrita no pertenece al original)

 

De hecho, previo a la reforma introducida a través del Decreto Ejecutivo 44755-PLAN del 12 de noviembre del 2024, el propio Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), a través del oficio No. MIDEPLAM-DM-0850-2024 del 13 de setiembre del 2024, al atender una audiencia facultativa que le otorgó este órgano consultivo para que, institucionalmente, se pronunciaran y nos hicieran saber su posición sobre una consulta formulada por la Municipalidad de Buenos Aires, la cual fue atendida por medio del dictamen PGR-C-230-2024 del 07 de octubre del 2024, precisó, en lo conducente:

 

“… Si bien dicha Circular está dirigida a los Jefes de Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos (OGEREH) de las instituciones inmersas en el Sistema General de Empleo Público, sujetas al Régimen de Servicio Civil y bajo la rectoría de Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, lo cierto es que, de conformidad con la Directriz N° 006-2024 PLAN, todas las entidades y órganos bajo la rectoría del Sistema General de Empleo Público tienen la posibilidad de aplicar análoga y supletoriamente el Estatuto de Servicio Civil, su Reglamento y la normativa emitida por la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), en aplicación del principio de autointegración normativa del derecho administrativo, en ausencia de disposición especial que regule el caso concreto”.

 

Inclusive, en dicho pronunciamiento, nos referimos al tema de la reasignación de un puesto, conforme se detalla a continuación:

 

“Ahora bien, para responder adecuadamente lo consultado debemos mencionar que la reasignación es un mecanismo extraordinario del régimen estatutario público que, ante los cambios o modificaciones sustanciales y permanentes (no temporales o pasajeros)[4][3] en las tareas y responsabilidades atribuidas originariamente a un puesto -según correspondan o no al perfil de éste-, permite ajustar su clasificación existente y la remuneración consiguiente. Por ello ha sido definida como “Cambio que se opera en la clasificación de un puesto con motivo de la variación sustancial y permanente en sus tareas y responsabilidades” (art. 105, inciso b) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, así como en los Procedimientos para la Aplicación y Seguimiento de las Directrices Generales en Materia Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos para las Entidades Públicas, Ministerios y demás órganos cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, según dictamen C-036-2014 de 5 de febrero de 2014). De modo que la reasignación puede llegar a ser ascendente o descendente (Véanse sentencias Nos. 0071-2013 de las 11:00 hrs. del 8 de agosto de 2013, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta; 63-2014 de las 10:50 hrs. del 30 de julio de 2014, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sétima; 0039-2015 de las 07:30 hrs. del 30 de abril de 2015, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta; 69-2015-IV de las 08:50 hrs. del 8 de julio de 2015, del Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta y 2023000261 de las 15:18 hrs. del 30 de agosto de 2023, del Tribunal de Apelación Civil y de Trabajo de Alajuela), según implique o conlleve un cambio en la clasificación del puesto y en su nivel salarial, a uno superior o inferior -caso este último previsto por el art. 111, inciso d) del citado Reglamento del Estatuto de Servicio Civil-“. (Dictamen PGR-C-230-2024 op. cit.) (El resaltado es nuestro)

 

En concreto, en el dictamen PGR-C-097-2022 del 10 de mayo del 2022, dirigido a la Auditoría Interna de la Municipalidad de Turrubares, recordamos lo concerniente a la reclasificación y la reasignación de puestos -entre otros temas-, por lo que nos limitamos a reiterar lo allí dicho:

 

“(…) I.- Sobre la reclasificación, la recalificación, la reasignación y la reestructuración de puestos:

Como primer aspecto, resulta necesario realizar un análisis sobre la reclasificación, la recalificación, la reasignación y la reestructuración de puestos.

El inciso d) del artículo 105 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (RESC), de aplicación supletoria, define la reclasificación de la siguiente manera:

“Artículo 105.- Para todos los efectos se entenderá por:

d) Reclasificación: Acto mediante el cual se rectifica la clasificación de un puesto por haber sido asignado o reasignado erróneamente”.

Así las cosas, a efectos de aplicar la reclasificación, se deben seguir las reglas establecidas en el artículo 113 de dicho Reglamento:

“Artículo 113.- Al ocurrir la reasignación o reclasificación de un puesto, se procederá de acuerdo con las siguientes reglas:

a) Si está vacante, podrá llenarse mediante cualesquiera de los movimientos a que se refiere el Capítulo VI de este Reglamento.

b) Si el puesto estuviere ocupado por un servidor regular y éste, a juicio de la Dirección General, reúne los requisitos de la nueva clase o si su caso ha sido determinado dentro de la salvedad contemplada en el inciso b) del artículo 111, tendrá derecho a permanecer en dicho puesto”. (El subrayado no corresponde al original)

Bajo esta inteligencia, los estudios de reclasificación tienen sustento en lo dispuesto por el artículo 105 inciso d) del RESC y se realizan cuando es necesario rectificar la clasificación previamente otorgada a un puesto, por haber sido asignado o reasignado erróneamente. Dicho estudio se lleva a cabo a solicitud del interesado (ya sea el ocupante del puesto, la jefatura de la unidad en donde se ubica el puesto, o por la Dirección de Recursos Humanos).

Además, el análisis en estos casos debe considerar el informe de origen y determinar mediante prueba documental y oral si efectivamente se dio un error en la clasificación otorgada, siendo que los resultados obtenidos se deben consignar en el informe técnico que sustenta la resolución correspondiente. (Al respecto véase el Compendio Normativo de la Dirección General de Servicio Civil de junio del año 2011).

De ahí, que la figura de la reclasificación refiere a la corrección que se efectúa cuando se le asigna a un puesto nuevo una clase errónea o se reasigna, con igual yerro, una ya existente.

Es decir, mediante un análisis de las plazas se denota que los requerimientos exigidos y su calificación corresponden a una distinta de la que se les endilgó. Ante tal falencia, el ordenamiento jurídico dispuso como remedio legal para su corrección que se reclasifiquen a la categoría correspondiente. (Ver dictamen C-029-2013 del 6 de marzo del 2013).

(…)

Por otro lado, la reasignación es definida en el inciso b) del citado artículo 105 del RESC, de la siguiente manera:

“Artículo 105.- Para todos los efectos se entenderá por:

b) Reasignación: Cambio que se opera en la clasificación de un puesto con motivo de variación sustancial y permanente en sus tareas y responsabilidades”.

En tal sentido, los artículos 110 y 111 del RESC establecen:

“Artículo 110.- Cuando el jerarca o jefe autorizado estime que en un puesto se han dado cambios sustanciales y permanentes en sus tareas, actividades y responsabilidades, como consecuencia de modificaciones en los objetivos y/o procesos de trabajo, que impliquen la obtención de productos o servicios más eficientes, salvo casos de excepción a juicio de la instancia competente podrán gestionar ante la Oficina de Recursos Humanos respectiva, el trámite de la reasignación del puesto, o el estudio de clasificación que corresponda. Dicha Oficina ejecutará los estudios respectivos considerando para tal efecto los objetivos, estructura organizacional avalada por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), estructura ocupacional, funcionamiento, cobertura, procedimientos y otros aspectos básicos de organización que afecten la clasificación del puesto y que obedezcan a un ordenamiento racional necesario para el buen cumplimiento de los objetivos de la dependencia, por lo que las Oficinas de Recursos Humanos deberán conocer la citada información, así como controlar su constante actualización, de conformidad con los cambios y modificaciones que al respecto se suceda.

De igual manera podrá proceder el servidor interesado titular del puesto, cuando compruebe que el jerarca o jefe autorizado no avala el trámite de la reasignación de su puesto.

En los casos en que en alguna institución, o dependencia de ésta, se esté efectuando una reorganización aprobada según los términos del artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil; o como producto de aquella un estudio integral de puestos, no procederá el trámite de solicitudes de reasignación ni de pedimentos de personal.

Artículo 111.- En los casos previstos en los artículos 109 y 110 precedentes, la reasignación se resolverá de acuerdo con el siguiente procedimiento:

a) Los cambios operados en las tareas, actividades y responsabilidades que conforman los puestos, producto de las modificaciones en los objetivos y o procesos de trabajo de las unidades donde se ubican, tienen que haberse consolidado debidamente y por ello, debe mediar entre el inicio de dichos cambios y la presentación de la solicitud de reasignación o el estudio que hacen las Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos, un período no menor de doce meses. La jefatura del puesto afectado elaborará en coordinación con la OGEREH un expediente que contenga las pruebas que demuestren la plena manifestación de los cambios, y sirva para la determinación de la fecha de rige según lo indicado en el artículo 117.

b) Las Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos, con base en el resultado del estudio, emitirán la resolución que corresponda y notificarán a la persona ocupante del puesto. Contra las resoluciones que emitan las OGEREH, cabrán los recursos ordinarios de revocatoria y apelación. Estos recursos podrán interponerse por el recurrente ante la OGEREH respectiva, dentro de los tres días hábiles siguientes, contados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la resolución. Corresponde a la OGEREH respectiva el conocimiento del recurso de revocatoria, quien deberá resolverlo en un plazo máximo de ocho días hábiles a partir de la interposición y deberá notificar la resolución dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de su emisión. Si el recurso de revocatoria fuere declarado sin lugar y también se hubiere interpuesto el recurso de apelación, la OGEREH deberá remitir el expediente a la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil dentro de los tres días hábiles siguientes, contados a partir del día siguiente de la notificación de la resolución del recurso de revocatoria. Corresponde al Director General de Servicio Civil el conocimiento del recurso de apelación, quien deberá resolverlo en un plazo máximo de ocho días hábiles a partir de la recepción del expediente completo, deberá notificar la resolución dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de su emisión y en caso de haberse solicitado por el recurrente, le corresponde dar por agotada la vía administrativa. Si se interpusieran recursos extraordinarios, corresponderá al Director General de Servicio Civil su conocimiento y para su trámite se aplicarán las reglas de la Ley General de la Administración Pública. La Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil preparará el proyecto de resolución de los recursos de apelación y extraordinarios, para lo cual, puede requerir informes técnicos a las instancias competentes del Sistema de Gestión de Recursos Humanos (SIGEREH).

c) La reasignación sólo podrá efectuarse si se cumplen los requisitos técnicos señalados en el artículo anterior y el servidor titular del puesto reúne los requisitos que para la clase recomendada señala el Manual respectivo, salvo casos de excepción contemplados en la normativa que para tal efecto dicte la Dirección General.

d) Si el puesto estuviere ocupado y la reasignación resultare de una clase de inferior categoría a la de la original, los efectos de la misma automáticamente quedarán en suspenso hasta por un período de seis meses, mientras tanto el servidor continuará en el desempeño de sus actividades y en dicho período podrá ser trasladado a otro puesto de igual clase a la del puesto que venía desempeñando antes de producirse la reasignación; o bien ser promovido a otro puesto si reuniere requisitos para ocuparlo. Si la ubicación del servidor no fuere posible dentro del lapso señalado y éste no aceptare la reasignación descendente, éste cesará en sus funciones y se procederá al pago de la indemnización indicada en el Artículo 37 inciso f)[4] del Estatuto de Servicio Civil. En el caso de que el servidor acepte la reasignación tendrá derecho a una indemnización correspondiente a un mes por cada año de servicios al Estado, y que será proporcional al monto de la reducción que tenga su salario”. (El resaltado no pertenece al original)

De las normas transcritas, se aprecia que la reasignación es viable si, por un lado, la variación en las tareas y responsabilidades es sustancial y permanente y, por otro lado, si el funcionario cumple con todos los requisitos de la clase a la que se pretende reasignar.

El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda se refirió a esos requisitos, en los siguientes términos:

“De conformidad con el artículo 105 inciso b) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, la reasignación tiene lugar por el cambio que se opera en la clasificación de un puesto con motivo de la variación sustancial y permanente de sus tareas y responsabilidades. Lo anterior siempre y cuando el servidor reúna los requisitos de la clase a que se pretende la reasignación, en el entendido de que si se exige un requisito legal o especial necesario, no podrá desempeñar el puesto superior, si no cumple con aquél. En esa misma línea, el numeral 110 del mismo reglamento dispone que cuando el jerarca estime que en un puesto se han dado cambios sustanciales y permanentes en sus tareas, actividades y responsabilidades, como consecuencia de modificaciones en los objetivos o procesos de trabajo, que impliquen la obtención de productos o servicios más eficientes, podrá gestionarse el trámite de la reasignación del puesto, o el estudio de clasificación que corresponda”. (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección VI, sentencia 19-2011-VI de las 9:10 horas del 26 de enero del 2011. En igual sentido ver, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, la sentencia 187-2010 de las 10:15 horas del 5 de febrero del 2010). (El resaltado no pertenece al original)

En suma, la reasignación de un puesto responde a un cambio sustancial y permanente de sus tareas y responsabilidades, con base en la observancia del procedimiento taxativamente previsto para ello, siempre y cuando el servidor reúna los requisitos de la clase a la cual se pretenda reasignar. (…)”.

Por otro lado, en el dictamen PGR-C-044-2024 del 11 de marzo del 2024, al retomar el criterio C-088-2018 del día 2 de mayo del 2018, que fue precisamente mencionado por el auditor interno en su solicitud de criterio, nos referimos al tema de interés:

 

“(…) Y más allá de nuestra innegable condición de intérprete calificado del Derecho, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019), y al margen de la vinculación que pueda producir la doctrina administrativa que emana de nuestros dictámenes, que no es del todo inmutable, especialmente frente a la jurisprudencia que emana de los órganos jurisdiccionales, concretamente de las Salas de Casación, con directa incidencia en el resto de los administradores de Justicia y demás operadores jurídicos, en la tarea de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico (Dictámenes C-009-97, de 17 de enero de 1997, C-262-2005, de 20 de julio de 2005 y C-207-2015, de 06 de agosto de 2015. Así como el pronunciamiento OJ-053-2005, de 3 de mayo de 2005), dado su innegable valor normativo -artículos 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-, no podemos desconocer la vigencia y actualidad de aquél criterio jurídico, la cual se mantiene hasta la fecha.

Efectivamente, con posterioridad al año 2018, en que fuera emitido nuestro dictamen C-088-2018, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha mantenido, de forma unívoca y reiterada, el criterio de reconocimiento retroactivo de eventuales diferencias salariales producto de una reasignación de puesto, a partir del momento en que el servidor haya comenzado a realizar las labores de otro cargo, y siempre y cuando cumpla con los requisitos para ello. Esto pese a los insistentes alegatos de la representación estatal de mantener la regla anterior del ordinal 117 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, que preveía solo efectos futuros a las reasignaciones; criterio que ha resultado inatendible en Tribunales (Entre otras, las sentencias Nos. 2019-001523 de las 10:00 hrs. del 28 de agosto de 2019, 2022-001496 de las 13:05 hrs. del 10 de junio de 2022, 2023-000771 de las 10:15 hrs. del 12 de abril de 2023, 2023-000664 de las 12:15 hrs. del 24 de marzo de 2023, todas de la Sala Segunda).

Y al respecto se insiste que “Debe acotarse que el numeral 117 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, reformado mediante artículo 1 del decreto ejecutivo N° 41071 del 2 de abril del año 2018, viene a resolver el tema en los mismos términos que se resolvió por los juzgadores y juzgadoras que antecedieron en el conocimiento de este caso, pues ahora dispone "Para efectos del pago de salarios, toda reasignación de puestos regirá desde el inicio de los cambios operados en las tareas, actividades y responsabilidades que conforman los puestos, debiendo acreditarse suficientemente tal fecha en el respectivo estudio, que será indicada en la resolución que dicte la Dirección General o las Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos; y con sujeción a las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en cuanto a la disponibilidad de contenido presupuestario. En los casos de reclasificación los efectos salariales regirán bajo las mismas condiciones del acto de clasificación rectificado." Vemos así, que la reforma viene a solucionar el problema planteado en los mismos términos que lo hizo el Tribunal.” (Resolución No. 2023-000664, op. cit.). Criterio reiterado incluso en la jurisdicción Contencioso Administrativa, en la que se hace eco de nuestro dictamen C-088-2018, que reconoció la aplicación de aquella norma no escrita derivada de la jurisprudencia judicial para sustentar y adoptar decisiones administrativas concretas, y que fue la motivación del cambio normativo operado en el artículo 117 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, por decreto No. No. 41071-MP. (Resolución No. 54-2022-V de las 11:50 hrs. del 09 de agosto de 2022, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Quinta).

Por lo expuesto, en el tanto el artículo 117 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil no ha sido modificado y la propia jurisprudencia judicial en la que se basó tanto el cambio normativo de aquel ordinal, como nuestro dictamen C-088-2018, op. cit., no ha variado, estimamos que no se evidencian motivos o razonamientos jurídicos diversos a los ya considerados, que nos hagan arribar a conclusiones distintas a las enunciadas, y por sujeción a la ley, la certeza jurídica y por la relevancia –más que en su cuestionable fuerza vinculante [3][5]- de la jurisprudencia o doctrina judicial de las Salas de Casación, dado su innegable valor normativo -artículos 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-, concluimos que, con respecto a lo consultado, deberá estarse conforme a lo resuelto por aquel dictamen que, por su confirmación y reiteración, se constituye ahora en jurisprudencia administrativa vinculante (arts. 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley No. 6815)”. (Lo resaltado no pertenece al original)

 

En igual sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, se ha pronunciado respecto al pago retroactivo de eventuales diferencias salariales, en caso de una reasignación de puesto. Así, a modo de ejemplo en la resolución n°. 00664-2023 de las 12:15 horas del 24 de marzo del 2023, resolvió:

 

“Tal y como se indicó líneas atrás, en este caso no se dio una variación paulatina de sus tareas y actividades sino que la variación fue, como se indicó supra, desde el momento en que fueron trasladados a la referida Unidad. Son varios los casos como el que nos ocupa que han sido analizados por esta Sala y resueltos como este, sin que se aprecie que exista alguna diferencia para variar el criterio. En ese sentido véanse las sentencias número 2020-001614 de las 11:45 horas del 28 de agosto de 2020 y 2020-001442 de las 10:45 horas del 5 de agosto de 2020. Aunado a ello, de manera reiterada, esta Sala ha sostenido que en atención al principio de legalidad la Administración Pública, está obligada a respetar los distintos manuales descriptivos de puestos de cada institución u órgano público, pues dichos manuales forman parte del bloque de legalidad al cual está sujeta (artículos 11 de la Constitución Política y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública). Es cierto que el Consejo Superior denegó el reclamo retroactivo del rige de los efectos económicos de la reasignación, esto por considerar que en aplicación de las políticas de formulación y ejecución presupuestaria en el tema de los recursos humanos, desde el año 2003, se había dispuesto que "Las reasignaciones serán reconocidas a partir de la fecha en que el Consejo Superior apruebe en definitiva el informe técnico". Que dicha política se basaba en lo que para entonces disponía el artículo 117 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil citado. Según establece el Reglamento, el funcionario que se ve afectado con los cambios sin el reconocimiento salarial correspondiente, está legitimado para solicitar que se inicie un proceso de recalificación de su plaza. La obligación de estar atentos a los cambios en las tareas y responsabilidades de los puestos e informarlo al jerarca o jefe autorizado de la institución, también la tienen los jefes de las unidades o dependencias donde ello ocurra. Eso fue lo que ocurrió en el caso de los actores, solo que el trámite fue lento y por eso el Consejo Superior tuvo conocimiento y agendó para conocer y aprobar la reasignación hasta el 3 de febrero del año 2015. Como esa era la normativa supletoria que estaba vigente en el momento en que se dio ese acto administrativo, que aprobó la reasignación de los puestos de los actores y su correspondiente pago de las diferencias salariales; es claro que el Consejo Superior del Poder Judicial sí actuó conforme a la regulación vigente sobre el rige de una reasignación que está prevista para supuestos en los que se van dando variaciones en el tiempo, situación fáctica que no es la ocurrida en el caso de los petentes. Ante la situación particular del caso en estudio, el Tribunal consideró que no debía modificar lo resuelto por el Juzgado, que acogió el reclamo, porque el Poder Judicial como patrono creó una Unidad de Contrataciones, de previo a que la misma entrara en funciones y, en aplicación del principio de legalidad, debió de tener lista la estructura salarial aplicable a la misma, sin embargo, la pusieron en funcionamiento, con los servicios de los actores, entre otros, sin resolver el problema del desajuste salarial que se estaba creando en relación con las funciones y el salario asignado a las plazas utilizadas al efecto. El Tribunal consideró que también se violentó el principio de legalidad, por lo que se inclinó por aplicar la solución que más favorece a los actores, porque estimó que estamos frente a dos bienes jurídicos de igual rango (sin indicar cuáles son, pero se deduce que uno de ellos está representado por el derecho de los trabajadores a recibir el salario por la variación de sus tareas y obligaciones que se dieron desde el traslado a la citada Unidad); agregando que por ello los actores tienen derecho al retroactivo que solicitan, porque no obstante los cambios ocurridos desde que fueron trasladados a la referida Unidad, se les siguió cancelando el trabajo con el salario de un puesto de menor categoría, lo que estima debió hacer, porque en el caso de estudio no fue que las funciones fueron variando de manera paulatina, sino que se trató de un cambio radical o abrupto, donde se dio una violación al principio de legalidad, que ahora se invoca por el recurrente, al no ocuparse la Administración, en forma oportuna, del tema de la justa retribución salarial que implicaba las nuevas funciones encomendadas a los accionantes. Agregó el Tribunal, que no se puede hablar de violación del principio de legalidad por la no aplicación del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, porque el supuesto bajo el cual cambiaron las funciones es diferente al que se regula con la figura de la reasignación. El Tribunal añadió, que si bien el mecanismo para reconocer las diferencias que nacen a la vida jurídica con el desajuste de funciones y el precio o salario pagado por estas es el mismo, la realidad en este caso es diferente en sus orígenes pues, como se dijo antes, no estamos ante cambios de funciones paulatinas que requieren ser consolidados, sino que se trató de cambios abruptos por imposición patronal, por lo que concluyó que las diferencias salariales, en este caso, a diferencia de los típicos casos de reasignación de puestos, debió ocurrir desde el momento mismo en que la Unidad de Contratación entró en funcionamiento, tal y como lo dispuso el juzgador de primera instancia y lo avaló el Tribunal. El ad quem también consideró, que la inexistencia de la relación de puestos que se creó con la reasignación de las plazas de los reclamantes, que el Estado alegó en la apelación, no es óbice para el pago retroactivo, porque lo que se hizo fue un incremento porcentual, de ahí que sí existe un parámetro objetivo para resolver el caso con justicia; de manera que, en caso de que la clase asignada no existiera dentro de la escala salarial del Poder Judicial, deberá sacarse la diferencia de ambos puestos (el que desempeñaban antes y al que pasaron a ocupar en la referida Unidad) atendiendo al porcentaje de incremento en la remuneración entre ellos, que fue producto de la reclasificación acordada por el Consejo Superior. Ese razonamiento, base de la confirmatoria del fallo del Juzgado, no fue atacado por el Estado, por lo que la Sala no puede removerlo. Además, está basado en una situación fáctica distinta a la que está prevista para la recalificación de puestos, por lo que responden a una realidad que la Administración, como lo indica el Tribunal, debió atender antes de poner en funcionamiento la Unidad de Contratación, para ubicarles luego, porque lleva razón el Tribunal cuando afirma que la actuación de la Administración fue violatoria del principio de legalidad, pues no ajustó su conducta al trámite que debió hacer, como era realizar la creación de la Unidad de Contratación, tomando en cuenta todos los aspectos que ello requería, como fue el ajustar de inmediato los salarios de las plazas que trasladó con cambios radicales en sus tareas funciones y responsabilidades, generando con ello la legitimación de los actores para reclamar las diferencias salariales desde que se produjo ese traslado, haciendo las reservas presupuestarias necesarias para dar cumplimiento al impacto que ello significaba, no solo desde el aspecto operativo, sino del efecto en los salarios de las personas que trasladaría para conformarla, como es el caso de los actores. Debe acotarse que el numeral 117 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, reformado mediante artículo 1 del decreto ejecutivo N° 41071 del 2 de abril del año 2018, viene a resolver el tema en los mismos términos que se resolvió por los juzgadores y juzgadoras que antecedieron en el conocimiento de este caso, pues ahora dispone "Para efectos del pago de salarios, toda reasignación de puestos regirá desde el inicio de los cambios operados en las tareas, actividades y responsabilidades que conforman los puestos, debiendo acreditarse suficientemente tal fecha en el respectivo estudio, que será indicada en la resolución que dicte la Dirección General o las Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos; y con sujeción a las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en cuanto a la disponibilidad de contenido presupuestario. En los casos de reclasificación los efectos salariales regirán bajo las mismas condiciones del acto de clasificación rectificado." Vemos así, que la reforma viene a solucionar el problema planteado en los mismos términos que lo hizo el Tribunal”. (Énfasis agregado)

 

Finalmente, en el artículo 117 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, posterior a la reforma del año 2018[6], se regula claramente a partir de qué momento opera el pago del salario producto de una reasignación de un puesto y contempla además que en los casos de reclasificación los efectos salariales regirán bajo las mismas condiciones del acto de clasificación rectificado.

 

El texto de la norma es el siguiente:

 

“Artículo 117.- Para efectos del pago de salario, toda reasignación de puestos regirá desde el inicio de los cambios operados en las tareas, actividades y responsabilidades que conforman los puestos, debiendo acreditarse suficientemente tal fecha en el respectivo estudio, que será indicada en la resolución que dicte la Dirección General o las Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos; y con sujeción a las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en cuanto a la disponibilidad de contenido presupuestario. En los casos de reclasificación los efectos salariales regirán bajo las mismas condiciones del acto de clasificación rectificado”. (Resaltado es suplido)

 

Realizadas las anteriores consideraciones generales, pasamos de seguido a responder cada una de las interrogantes, en el mismo orden en que fueron formuladas.

 

En primer lugar, se consulta si “Ante un vacío normativo en instituciones como las municipalidades, ¿Pueden estas corporaciones municipales aplicar o recurrir supletoriamente a otras normas del ordenamiento jurídico como las del régimen de Servicio Civil?”

 

La respuesta es afirmativa, en atención a lo explicado supra, y en aplicación del principio de autointegración normativa del derecho administrativo, ante la ausencia de una disposición normativa aplicable a determinada situación concreta, cabe suplir tal deficiencia mediante las previsiones que al efecto contiene otra norma jurídica, siempre y cuando el supuesto fáctico o jurídico sea sustancialmente análogo, y no exista una prohibición expresa o implícita para ello.

 

En todo caso, el Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, Decreto Ejecutivo 43952-PLAN del 28 de febrero del 2023, luego de la reforma introducida a través del Decreto Ejecutivo 44755-PLAN del 12 de noviembre del 2024, permite a efectos de implementar la Ley Marco de Empleo Público -10159- que “En forma análoga y supletoria las instituciones cubiertas por la Ley Marco de Empleo Público, podrán aplicar el Estatuto de Servicio Civil, Ley No. 1581 y sus reformas, y sus Reglamentos, Decretos Ejecutivos No. 21 y No. 34971-MP; así como la normativa emitida por la Dirección General de Servicio Civil como Rector Técnico del Empleo Público costarricense, cuando existan vacíos normativos o situaciones no normadas en sus regulaciones en materia de las relaciones de empleo público o mixto.” -artículo 2-. (El resaltado es suplido) (Ver dictamen PGR-C-165-2025 del 04 de agosto del 2025)

 

Como segunda interrogante se plantea: ¿Desde cuándo empiezan a regir los pagos de las reasignaciones de puestos: desde el funcionario empezó a ejecutar las funciones de un cargo mayor o desde que las Oficinas de Gestión de Recursos Humanos hacen la resolución?”

 

Para dar respuesta a dicho cuestionamiento, se debe acudir tanto a nuestra jurisprudencia administrativa como a la judicial explicada en este dictamen y a la disposición normativa contenida en el artículo 117 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, en el tanto regula expresamente que: “Para efectos del pago de salario, toda reasignación de puestos regirá desde el inicio de los cambios operados en las tareas, actividades y responsabilidades que conforman los puestos, debiendo acreditarse suficientemente tal fecha en el respectivo estudio, que será indicada en la resolución que dicte la Dirección General o las Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos; y con sujeción a las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en cuanto a la disponibilidad de contenido presupuestario…”. (La negrita es suplida)

 

Y, en este sentido, remitimos al señor auditor a lo dispuesto por la Procuraduría en el dictamen PGR-C-044-2024, en el que se concluyó: “La jurisprudencia judicial de las Salas de Casación, relativa a varios casos similares con una misma interpretación jurídica,  (arts. 9 del Código Civil ,7.1 y 8 de la LGAP y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), como la aludida en esta consulta, puede ser considerada a efectos de adoptar decisiones administrativas, ya sea frente a reclamos concretos o a través del procedimiento especial de extensión y adaptación de la jurisprudencia a terceros -art. 185 del Código Procesal Contencioso Administrativo-. / Pero como dicha norma no escrita ha fundamentado un cambio normativo, más concretamente, la reforma introducida por el Decreto Ejecutivo No. 41071-MP al artículo 117 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, será con base en dicha norma escrita hasta hoy vigente, acorde con la jurisprudencia referida, que deberá resolver la Administración Pública lo concernido en esta consulta”. (La negrita no corresponde al original)

 

En tercer lugar, se consulta si ¿Procede que en sede administrativa municipal se resuelvan reclamos para el reconocimiento del pago retroactivo de diferencias salariales producto de reasignaciones de puestos, aplicando como marco legal la jurisprudencia de las Salas de la Corte Suprema de Justicia y el artículo 117 del Reglamento del Estatuto Civil?

 

La respuesta a esta pregunta también debe ser afirmativa, tomando como sustento el amplio análisis efectuado anteriormente; sin embargo, recomendamos analizar cada caso en concreto de forma detallada antes de pronunciarse al respecto. Dentro de ese estudio se debe contemplar el tema de la prescripción -art. 413 del Código de Trabajo-.

 

En cuarto lugar, se requiere nuestro criterio de manera un tanto genérica y ambigua, ya que se expone: ¿Existen consecuencias legales que podría acarrear una administración pública en los casos hipotéticos que no se quiera reconocer ni pagar diferencias salariales producto de reasignaciones o reclasificaciones? (El subrayado es suplido)

 

En efecto, tome en cuenta el señor auditor que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio. (Al respecto se pueden consultar los dictámenes C-139-2017 del 20 de junio del 2017, C-247-2018 del 21 de setiembre del 2018, C-170-2019 del 18 de junio del 2019, C-342-2019 del 21 de noviembre del 2019, C-377-2019 del 19 de diciembre del 2019, C-205-2020 del 02 de junio del 2020, C-047-2020 del 13 de febrero del 2020, C-265-2020 del 09 de julio del 2020, entre otros muchos)

Consecuentemente, la imprecisión aquí detectada hace que este órgano asesor no pueda pronunciarse de manera adecuada sobre este cuarto aspecto, por lo que lamentablemente nos vemos imposibilitados en emitir el criterio requerido.

 

En todo caso, si la duda se dirige al tema de la responsabilidad administrativa de los servidores municipales, esta debe ser definida por los órganos competentes del municipio y no por la Procuraduría General.

 

Como último punto se consulta si ¿Rigen las mismas condiciones para efectos de pagos salariales de las reasignaciones para los casos de las reclasificaciones de puestos, según el artículo 117 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil?”.

 

La respuesta la encontramos en lo regulado precisamente en el artículo 117 resaltado por el propio consultante. Dicha norma, en su apartado final establece: “En los casos de reclasificación los efectos salariales regirán bajo las mismas condiciones del acto de clasificación rectificado.”

 

Además, no se puede perder de vista que la reclasificación se define como aquel: “acto mediante el cual se rectifica la clasificación de un puesto por haber sido asignado o reasignado erróneamente” -art. 105 inciso d) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.

 

Y, a efectos de aplicar la reclasificación, se deben seguir las reglas establecidas en el artículo 113 de dicho Reglamento, tal y como se explicó en el dictamen PGR-C-097-2022 del 10 de mayo del 2022.

 

En los términos expuestos, se dejan atendidas las preguntas formuladas por el señor Auditor Interno de la Municipalidad de Garabito.

 

Cordialmente;

 

 

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                              Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta                                              Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                             Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/XEG/gcc