03 de noviembre de 2025

PGR-OJ-178-2025

 

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Área de Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPEAMB-2380-2025 de 3 de setiembre de 2025, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente acordó requerir nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24588, denominado “LEY MARCO DE CAMBIO CLIMÁTICO.”

 

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

 

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

 

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

 

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

 

            II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY.

 

            En la exposición de motivos del proyecto se indica que, en nuestro país, el abordaje institucional de la crisis climática se ha gestionado desde el Poder Ejecutivo a través de la emisión de políticas públicas por parte del Ministerio de Ambiente y Energía y la Dirección de Cambio Climático, sin contar formalmente con un instrumento jurídico climático acorde con los compromisos adquiridos en el marco del Acuerdo de París según las particularidades fácticas a nivel nacional.

 

            Se dice que, incorporar una Ley Marco de Cambio Climático al ordenamiento jurídico, permitirá contar con las herramientas necesarias para que el Estado costarricense tome acciones climáticas efectivas frente a las particularidades sectoriales y territoriales, y logre sumarse a la lucha internacional contra los devastadores efectos del cambio climático.

           

            Costa Rica ha aprobado los principales convenios internacionales de acción contra el cambio climático. La Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático fue aprobada mediante la Ley no. 7414 de 13 de junio de 1994; el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, mediante Ley no. 8219 de 8 de marzo de 2002; y el Acuerdo de París, por la Ley no. 9405 de 4 de octubre de 2016.

 

            Además de lo anterior, el país se unió a los Objetivos de Desarrollo Sostenible establecidos en la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, cuyo objetivo trece -Acción por el Clima- llama a adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.

 

            A partir de esos compromisos, el Estado ha adoptado una serie de medidas, políticas, planes y estrategias para garantizar el cumplimiento de esos acuerdos internacionales, que se han materializado a través de acuerdos del Consejo de Gobierno, circulares y decretos ejecutivos, y que requieren la participación de distintos organismos públicos.

 

            El Observatorio Parlamentario de Cambio Climático y Transición Justa de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, entiende que una ley marco de cambio climático “se refiere a toda ley que tenga como fin constituirse en un determinado Estado como el instrumento normativo por excelencia que defina y contenga el diseño institucional de la gestión nacional de las estrategias, políticas, medidas e iniciativas de mitigación y adaptación al cambio climático global.”[1]

 

            Y, según el Banco Mundial, “la legislación marco sobre el cambio climático es un instrumento regulatorio multisectorial integral que establece principios generales y define el marco institucional para las políticas de cambio climático y su implementación. En ella normalmente se fijan objetivos nacionales de descarbonización y adaptación a largo plazo y se establecen las instituciones y procesos necesarios para alcanzar estos objetivos.”[2]

 

            De tal forma, el planteamiento de una ley marco de acción contra el cambio climático, además de establecer los principios generales en la materia, puede coadyuvar a estructurar y articular el accionar del Estado en el cumplimiento de las obligaciones internacionales adquiridas y en la adopción de las medidas de adaptación necesarias para atender y contrarrestar los efectos del cambio climático en el territorio nacional. Es decir, una ley marco puede definir la estructura administrativa encargada de atender y coordinar todo lo relativo al cambio climático y establecer obligaciones claras y específicas para los organismos estatales involucrados.

 

            En consecuencia, para conseguir ese objetivo y obtener una ley que sea la base orientadora del accionar del Estado contra el cambio climático, se requieren disposiciones claras, precisas y articuladas. Y, con base en ello, se emiten las siguientes recomendaciones.

 

            En primer lugar, se sugiere revisar la estructura y división de la ley propuesta en Títulos y Párrafos, pues, usualmente se utilizan los términos de títulos, capítulos y secciones.

 

            El artículo 1° dispone que el objeto de la ley sería garantizar y tutelar el derecho a un clima estable, sin embargo, al ser el cambio climático un fenómeno global, causado por factores externos al territorio nacional, el Estado no puede garantizar un clima estable. Lo que sí podría garantizar el Estado es la adopción de medidas de acción y adaptación contra el cambio climático.

 

            En el artículo 2° no queda claro qué se entiende por “principio de Estado”. En varias disposiciones se señala que los órganos de la Administración del Estado deberán considerar la variable de cambio climático en la elaboración y evaluación de sus políticas, planes, programas, instrumentos de planificación y normas, por lo cual, debe definirse a cuáles instituciones del sector público costarricense le resultaría aplicable esa obligación, o cualquier otra que se prevea en el texto, para definir con claridad el ámbito subjetivo de aplicación de la ley. También debe analizarse si la propuesta incluye obligaciones para sujetos particulares y, con ello, determinar si deben estar incluidos en ese ámbito de aplicación.

 

            Los principios de no regresión y de progresividad que se citan en el artículo 3° podrían fusionarse en uno solo. Además, debe revisarse que todos los principios allí enlistados tengan utilidad para la aplicación del resto de disposiciones.

 

            En sentido similar, es necesario revisar que los conceptos que se desarrollan en el artículo 4° realmente sean utilizados en el resto de la norma propuesta, pues, justamente, el objetivo de incluir un listado de definiciones es precisar cómo se deben entender determinados conceptos al momento de aplicar la ley, y, por ello, carece de sentido definir conceptos que no son utilizados en el texto propuesto.

           

            Se recomienda revisar de manera minuciosa lo relativo al marco institucional, pues se plantea crear algunos organismos, pero no queda clara su naturaleza jurídica ni la estructura administrativa a la que pertenecerían y se establecen funciones que no están claramente diferenciadas con las que ya tienen otros órganos existentes. El adecuado funcionamiento del aparato institucional en la atención del cambio climático, depende de la claridad y precisión con la que se regule su estructura y funcionamiento.

 

            En ese sentido, deben revisarse las funciones de la Comisión Interministerial para el Cambio Climático que se crea en el artículo 5° de cara a las tareas que se le asignan a la Dirección de Cambio Climático en el artículo 8°.

 

            Por ejemplo, nótese que en el artículo 5° se señala que a la Comisión le corresponde implementar lo establecido por la normativa y política climática del país, cumpliendo con las obligaciones acordadas en los tratados internacionales climáticos, y, además, las funciones de seguimiento y la generación de propuestas que sirvan de base a la toma de decisiones relacionadas con las políticas de cambio climático, impulsar y coordinar las actuaciones de los órganos concernidos de la Administración General del Estado en materia de cambio climático, coordinar las propuestas y posiciones de Costa Rica en el marco de la Convención, así como en los instrumentos, protocolos y acuerdos que se adopten para su cumplimiento.

 

            Y, en el artículo 8° se dispone que la Dirección tendrá como propósito fundamental el establecimiento de medidas y políticas en la gestión, gerenciamiento y monitoreo de los Instrumentos de Gestión del Cambio Climático, y se establece que le corresponde coordinar, gestionar, formular y observar la efectiva implementación de la política pública de cambio climático, promoviendo la integración y coordinación de una agenda interministerial.

 

            Si no se precisan las funciones de cada organismo, es difícil entender el ámbito de acción de cada uno. Y, en ese mismo sentido, debe revisarse si la Secretaría Técnica del Consejo Interministerial de Cambio Climático, que según el inciso d) del artículo 8° le corresponde coordinar y presidir a la Dirección de Cambio Climático, es la secretaría de la Comisión Interministerial que se crea en el artículo 5°, pues se les asignan nombres distintos y en ninguna otra disposición se hace referencia a esa Secretaría.

 

            También, en el artículo 8° inciso t), se establece como función de la Dirección de Cambio Climático, administrar el Sistema Nacional de Inventarios de Gases de Efecto Invernadero, pero, en ninguna otra disposición se define qué es ese sistema.

 

            Por otra parte, deben revisarse las funciones que se le encomiendan a la Secretaría de Planificación Sectorial de Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial en el artículo 6°, pues se señala que le corresponde la coordinación interinstitucional y multisectorial de cambio climático, lo cual puede confundirse con las funciones de la Dirección de Cambio Climático. Las funciones, funcionamiento y conformación de esa Secretaría están reguladas en el Decreto Ejecutivo no. 40710 de 4 de agosto de 2017, por lo cual, carece de sentido que se indique que “mediante reglamento de SEPLASA se regulará la conformación y funcionamiento de la Secretaría.” Además, debe tenerse en cuenta que la potestad reglamentaria en este caso, la ostenta el Poder Ejecutivo. (En ese sentido, véanse nuestros pronunciamientos nos. C-120-2012 de 17 de mayo de 2012, OJ-012-2016 de 23 de febrero de 2016, C-071-2016 de 12 de abril de 2016, PGR-C-134-2024 de 24 de junio de 2024, PGR-C-057-2025 de 20 de marzo de 2025, entre otros).

 

            En el artículo 7° se crea el Comité Técnico Interministerial de Cambio Climático, pero no se define cuál es su naturaleza jurídica ni se especifica dentro de cuál estructura administrativa se ubicaría. Además, se dispone que mediante reglamento de la Dirección de Cambio Climático se regulará la conformación y funcionamiento del Comité y del Equipo Técnico Interministerial para el Cambio Climático que ahí se señala.

 

            En relación con lo anterior, en el artículo 8° se le otorgaría a la Dirección de Cambio Climático la condición de órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía.

 

            En el caso de los Ministerios, conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978), el ministro es el órgano jerárquico superior. El artículo 103 de esa misma Ley señala que el superior jerárquico tiene la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizarla mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos. Y, además, faculta al jerarca para realizar todos los actos y contratos necesarios para el eficiente despacho de los asuntos de su ramo.

 

            El artículo 83 dispone que todo órgano distinto del jerarca está plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento. Es decir, la relación existente entre el jerarca y los órganos inferiores implica, en principio, el sometimiento del inferior al ejercicio de todas las potestades del jerarca, salvo que se haya dispuesto desconcentrar o excluir en alguna medida de esa relación jerárquica a determinado órgano para el ejercicio de ciertas funciones.

 

            Sobre la desconcentración, el artículo 83 dispone:

 

“Artículo 83.-

1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.

2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a) Avocar competencia del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.

5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extendida en su favor.”

 

            Con base en ese artículo, en nuestra jurisprudencia administrativa (ver, por ejemplo, los dictámenes nos. C-186-95 de 28 de agosto de 1995, C-150-1997 de 11 de agosto de 1997, C-010-1999 de 12 de enero de 1999, C-042-2001 de 20 de febrero de 2001, C-049-2006 de 14 de febrero de 2006, C-279-2011 de 10 de noviembre de 2011, C-016-2015 de 5 de febrero de 2015, C-019-2018 de 29 de enero de 2018, entre muchos otros), nos hemos referido a la figura de la desconcentración, señalando que se trata de “una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, mediante la cual se traslada una competencia en forma exclusiva para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad” y que, esa distribución “generalmente, se basa en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan de mejor forma los cometidos públicos.” (Opinión jurídica no. OJ-121-2020 de 10 de agosto de 2020).

 

            De tal forma, la desconcentración no implica la creación de una persona jurídica aparte, como sucede con la descentralización. Al contrario, la desconcentración opera a favor de órganos dentro de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, “al cual se le atribuye una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad, con lo cual se rompe un principio fundamental en materia de organización: el principio de jerarquía.” (Dictamen no. C-299-2018 de 28 de noviembre de 2018).

 

            Tanto en la desconcentración mínima como en la máxima, es a través de la norma jurídica que crea la desconcentración que se delimita la materia desconcentrada, así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, el órgano desconcentrado permanece sometido a la relación de jerarquía. En consecuencia, el jerarca ejerce sus poderes normales con respecto a los ámbitos y funciones que no fueron desconcentrados. De tal forma, la norma que desconcentra debe establecer hasta dónde llega la desconcentración y qué poderes conserva el jerarca con respecto a la materia y funciones desconcentradas. (Dictamen no. C-299-2018 de 28 de noviembre de 2018. En similar sentido, véanse los dictámenes nos. C-141-2018 de 18 de junio de 2018 y C-395-2020 de 19 de octubre de 2020).

 

            Por esa razón, es que debe regularse con claridad cuáles son las funciones que se pretenden desconcentrar a favor de la Dirección de Cambio Climático y si la adopción de esa medida es pertinente, teniendo en cuanta que algunas de las funciones son compartidas con la Comisión Interministerial de Cambio Climático.

 

            También, es necesario considerar que, en principio, los órganos desconcentrados no están facultados para emitir reglamentos autónomos (dictamen no. PGR-C-134-2024 de 24 de junio de 2024. En igual sentido véase el dictamen no. C-120-2012 de 17 de mayo de 2012). Y también que para que la potestad reglamentaria y el poder de organización interna dispuestos en el artículo 103 de la Ley General de la Administración puedan ser transferidas a un órgano diferente del jerarca superior supremo, debe existir una norma de rango legal que así lo autorice, pues, de lo contrario, esas facultades las mantiene el superior jerárquico. (OJ-012-2016 de 23 de febrero de 2016, C-071-2016 de 12 de abril de 2016).

 

            Ahora bien, pese a ello, debe quedar claro que la competencia de reglamentar las leyes, dispuesta en el artículo 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política es exclusiva del Poder Ejecutivo, es decir, la emisión de los reglamentos ejecutivos es una tarea conjunta del Presidente y del respectivo Ministro de Gobierno. (Véanse los dictámenes nos. C-274-2012 de 22 de noviembre de 2012, C-175-2016 de 24 de agosto de 2016 y PGR-C-057-2025 de 20 de marzo de 2025).

 

            Por lo anterior, debe analizarse y precisarse si se pretende desconcentrar la potestad reglamentaria y el poder de organización interna a favor de la Dirección de Cambio Climático. Pero, en todo caso, no podría incluir la potestad de reglamentar las leyes ni la posibilidad de dictar disposiciones sobre la organización de órganos que no están incluidos dentro de su estructura interna.

 

            No queda claro si el Comité Técnico Consultivo al que se refiere el artículo 9°, es lo mismo que el Consejo Científico de Cambio Climático que se regula en el artículo 10, ni a qué estructura administrativa pertenecería, pues, en el artículo 10 se dice que ese Consejo actúa como un comité técnico consultivo de la Dirección de Cambio Climático, en el artículo 11 se dispone que la Dirección regulará su funcionamiento con la suscripción del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT) y las universidades públicas y, además, que el MICITT ejercerá la Secretaría Técnica de ese Consejo.

            Debe analizarse cuáles son las funciones de ese Consejo, para determinar con precisión a qué estructura administrativa debe pertenecer, y, por tanto, cuál es el órgano competente para reglamentar su funcionamiento y operación, pues ésa no puede ser una tarea compartida entre las universidades públicas, el MICITT y eventualmente, la Dirección de Cambio Climático.

 

            Además, es necesario diferenciar el Consejo Científico de Cambio Climático de los órganos que se señalan en el artículo 7°.

 

            En otro orden de ideas, debe valorarse si las Municipalidades tienen la capacidad técnica suficiente para elaborar el inventario de emisiones y remociones de gases de efecto invernadero que se establecen en el artículo 14 inciso a). También debe valorarse cómo se pueden llevar a cabo iniciativas climáticas diferenciadas para grupos minoritarios, como se señala en el artículo 16, o si las estrategias de cambio climático deben dirigirse, prioritariamente, a las poblaciones más vulnerables a los efectos de ese fenómeno.

 

            El Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe no ha sido aprobado legislativamente, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7° y 121 inciso 4) de la Constitución Política, no puede entenderse incorporado a nuestro ordenamiento jurídico (véase los votos de la Sala Constitucional nos. voto n.° 557-1991 de las 14 horas 12 minutos de 20 de marzo de 1991 y la 8893-2000 de las 19 horas 2 minutos de 11 de 2000; y el dictamen de la Procuraduría no. C-245-2001 de 13 de setiembre de 2001).

 

            Por esa razón, en el artículo 20, debería disponerse el modo de llevar a cabo la etapa de participación pública prevista, porque, incluso, lo que ese Acuerdo señala en su artículo 7 es que “cada Parte deberá asegurar el derecho de participación del público y, para ello, se compromete a implementar una participación abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones ambientales, sobre la base de los marcos normativos interno e internacional, sin establecer específicamente a través de cuál mecanismo debe garantizarse esa participación.” (OJ-109-2021 de 1° de julio de 2021).

 

            En ese mismo artículo, debe concretarse cuáles son los Ministerios que quedarían obligados a elaborar Planes Sectoriales de Mitigación, Adaptación y Daños y Pérdidas o cuáles son los parámetros para determinarlos.

 

            Por otra parte, es necesario que se determine a qué organismo le corresponde elaborar el Ciclo Nacional de Ambición que se establece en el artículo 23.

 

            Es recomendable que se regule con mayor precisión y detalle lo concerniente a la responsabilidad objetiva de los grandes emisores de gases de efecto invernadero que se establece en el artículo 40, la forma en la que se determinará esa categoría y el organismo encargado para ello.

 

            Lo señalado en el artículo 41 resultaría inaplicable, porque no se especifica cuál sería la conducta que podría sancionarse ni la sanción que podría ser impuesta. En sentido similar, debe revisarse lo dispuesto en el artículo 46, dado que se faculta a la Dirección de Cambio Climático a adoptar medidas de prevención, protección, órdenes, multas y sanciones administrativas previstas en la legislación nacional frente a los comportamientos de personas físicas o jurídicas que contravengan lo dispuesto en esta ley, pero no se define cuáles conductas podrían considerarse como faltas ni cuáles serían las sanciones aplicables.

 

            Al respecto, tómese en cuenta que la Sala Constitucional ha señalado que:

 

“…por disposición expresa del artículo 39 de la Constitución Política, la materia sancionatoria está reservada a la ley, independientemente de si su naturaleza es penal o administrativa. Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, nacional y extranjera, en forma reiterada, al aceptar la tesis de que los principios inspiradores del orden penal son aplicables al derecho administrativo sancionador -con ciertos matices- partiendo de la existencia de una afinidad entre el ilícito penal y el ilícito administrativo. En ambas materias, por su naturaleza punitiva, es necesario garantizar la seguridad jurídica, para que tanto el individuo como el Estado, sepan a qué atenerse y cuál es su campo de acción, estableciendo claramente el legislador constituyente que el establecimiento de estas reglas está reservada exclusivamente al legislador, quedando la potestad reglamentaria -como legislación secundaria que es-, habilitada únicamente para su desarrollo e implementación.” (Voto no. 1034-2006 de las 14 horas 39 minutos de 1° febrero de 2006. En similar sentido, véanse los votos nos. 9738-2004 de las 14 horas 30 minutos de 1° de setiembre de 2004 y 11416 de las 14 horas 47 minutos de 22 de julio de 2009).

 

            Por esa razón, en el proyecto se deberían especificar cuáles son las faltas o infracciones y las sanciones que podrían imponerse.

 

            Por último, se sugiere que el proyecto tome en cuenta la participación de la Comisión Nacional de Emergencias y que se requiera el criterio técnico de las instituciones competentes en materia de cambio climático, así como el criterio de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en cuanto a la incorporación de la variable climática en la evaluación de impacto ambiental y en la evaluación ambiental estratégica que se mencionan en los artículos 43 y 45.

 

            IV. CONCLUSIÓN.

 

            Si bien es cierto, la aprobación del proyecto de ley no. 24588, denominado “LEY MARCO DE CAMBIO CLIMÁTICO”, es una decisión legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.

 

De usted, atentamente,

 

 

 

                                                                  Elizabeth León Rodríguez

                                                                  Procuradora

 

ELR/lcm

Cód. 12309-2025