27 de octubre de 2025

PGR-C-217-2025

Señor

Diego López López

Alcalde municipal

Municipalidad de Moravia

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. DA 541-10-2025, de 15 de octubre de 2025, asignado a este despacho el 17 de los corrientes, por el que nos consulta:

¿Los funcionarios de un Comité Cantonal de Deportes y Recreación, en sentido estricto, deben ser considerados personal municipal, en igualdad de obligaciones y derechos que los funcionarios que ingresan a la función del ayuntamiento bajo un régimen estatutario, elegidos por idoneidad comprobada, determinada mediante un proceso de selección, conforme al Código Municipal y regulaciones específicas de empleo público del Gobierno Local, bajo subordinación del Alcalde y/o Concejo Municipal?”.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría legal institucional, materializado en el oficio No. GGALJ-86-10-2025, de 08 de octubre de 2025, según el cual:

“1) Los funcionarios nombrados por el comité cantonal de deportes, en un sentido amplio, para efecto de responsabilidad solidaria residual, deben ser considerados funcionarios municipales, no obstante, dado que fue el ente desconcentrado el que los contrató de forma autónoma, es decir, quien los seleccionó y mediante un acto administrativo válido de efectos propios generador de derechos, procedió a su nombramiento, conservando el comité la potestad disciplinaria e incluso de remoción, estos no son equiparables al resto de personal municipal en cuanto a funciones, remuneración, horarios, afiliación a gremios sindicales, nombramiento y destitución, ya que los primeros, fueron contratados para servir en el comité, en actividades propias del ente, sea la promoción del deporte y la recreación.

2) Las reglas de empleo público que regula a los funcionarios del comité, en tesis de principio, son independientes a las que cobijan a los funcionarios del ente principal y deben ser moldeadas vía reglamentaria.

3) El comité debe crear su propio manual descriptivo de puestos, así como sus esquemas salariales, respetando los límites impuestos por la Ley Marco de Empleo Público y conforme a su capacidad financiera debe garantizar que las remuneraciones sean razonables y sostenibles en el tiempo pero además, asegurarse que la creación de plazas no ponga en riesgo el desarrollo de sus programas, siendo que, en la citada labor, nada obsta para que la Municipalidad pueda brindar apoyo técnico.”

I.- Doctrina administrativa sobre el carácter de los funcionarios que laboran para los Comités Cantonales de Deportes y Recreación y su relación funcionarial de la Municipalidad a la que se encuentren adscritos, así como el alcance de la normativa laboral aplicable.

Revisados nuestros registros y archivos documentales, este órgano asesor mediante los dictámenes C-047-2008 del 15 de febrero del 2008, C-110-2010 del 31 de mayo de 2010, C-137-2010 del 13 de julio de 2010, C-248-2010 del 06 de diciembre de 2010, C-220-2011 del 09 de setiembre del 2011, C-031-2014 del 30 de enero del 2014, C-220-2015 del 13 de agosto 2015, C-289-2015 del 22 de octubre de 2015, OJ-28-2017 del 08 de marzo de 2017, C-239-2019 del 29 de agosto de 2019, C-291-2019 del 07 de octubre de 2019, y C-248-2023 del 27 de noviembre de 2023, se ha referido respecto a la naturaleza jurídica de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, como órganos colegiados de naturaleza pública con personalidad jurídica instrumental para el cumplimiento de sus funciones, y que se encuentran adscritos a los gobiernos locales, por lo que “los funcionarios que prestan servicios para los Comités que nos ocupan, excluyendo los que no perciben retribución patrimonial alguna, se entienden funcionarios municipales, únicamente, en el tanto y en el cuanto, están cubiertos por el régimen estatutario que permea la Corporación Territorial y por ende, disfrutan de los derechos que este concede.”[1]

Por la claridad y contundencia de los criterios jurídicos vertidos sobre la materia en aquel pronunciamiento, los cuales, por demás, resultan plenamente aplicables a la presente consulta, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto. Será suficiente entonces trascribir las consideraciones de relevancia de aquellos precedentes administrativos, que a hoy constituyen jurisprudencia administrativa vinculante, y como tal, es fuente normativa del ordenamiento (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la LGAP), y por tanto, de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública[2] para aplicarse a otros casos en que se den iguales supuestos de hecho (Dictámenes C-111-2014 de 31 de marzo de 2014, C-154-2014 de 19 de mayo de 2014, C-184-2014 de 03 de marzo de 2014 y C-114-2020 de 31 de marzo de 2020).

Al respecto, y a manera de corolario de los dictámenes señalados ut supra, en el dictamen C-239-2019 del 29 de agosto de 2019 se indicó:

“Los temas concernidos en su consulta han sido recurrentes en nuestra jurisprudencia administrativa. Y por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos en esas materias, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto–salvo en lo referido al reconocimiento de anualidades, en razón del cambio normativo operado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635-. Será suficiente entonces, extraer de nuestra doctrina administrativa los siguientes corolarios de interés para abordar, de algún modo, la puntual respuesta a sus interrogantes.

Dichos corolarios son los siguientes:

1)      Al formar parte de la Administración municipal, en términos generales hemos admitido que quienes laboran o prestan sus servicios en los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, ostentan el carácter de funcionarios públicos -art. 111 de la LGAP- (Dictámenes C-114-2005, de 18 de marzo de 2005; C-352-2006, de 31 de agosto del 2006; C-047-2008, de 15 de febrero de 2008; C-137-2010, de 13 de junio de 2010; C-31-2014, de 30 de enero de 2014 y C-303-2015, de 11 de noviembre de 2015).

2)      No obstante, aun cuando por regla de principio se pueda reputar que sus funcionarios – en especial los que configuran su personal de apoyo y que no integran aquél órgano deliberativo-, son parte del régimen estatutario que rige, en general, para todo el personal municipal, lo cierto es que los Comités Cantonales de Deportes y Recreación se encuentran sujetos a la normativa, incluido en ella el Manual Descriptivo de Puestos -instrumento técnico-normativo que regula de forma especial la clasificación y valoración de sus puestos [3]-, que apruebe para ellos el respectivo Concejo Municipal -arts. 3, 13 incisos c) y d), 120, 173 y 178 del Código Municipal[4]- (Dictámenes C-174-2001, de 19 de julio de 2001; C-47-2008, de 15 de febrero de 2008; C-140-2009, de 18 de mayo de 2009; C-110-2010, de 31 de mayo de 2010; C-137-2010 op. cit; C-248-2010, de 06 de diciembre de 2010; C-31-2014 op. cit; C-158-2014, de 27 de octubre de 2014; C-051-2015, de 6 de marzo de 2015 y C-242-2017, de 23 de octubre de 2017. Así como los Pronunciamientos no vinculantes OJ-107-2008, de 27 de octubre de 2008; OJ-28-2017, de 08 de marzo de 2017).

De modo que, por el sólo hecho estar frente a una relación de desconcentración creada por Ley entre la Municipalidad y los citados Comités Cantonales, no es dable hacer extensivo, de forma automática, aquél régimen jurídico estatutario, en especial tratándose del citado Manual Descriptivo de Puestos; el cual debe elaborarse y ser aprobado por el respectivo Concejo municipal, en el caso de este tipo de personificaciones presupuestales que tienen un límite del 10% de su presupuesto para cubrir gastos administrativos (art. 179 del Código Municipal y 178 del Código de Trabajo[5]). Véase que incluso, en tratándose de Convenciones Colectivas suscritas a nivel municipal, por ejemplo, tanto la Sala Segunda, como nuestra jurisprudencia administrativa, se han negado a hacer extensivos dichos instrumentos colectivos a favor de funcionarios de Comités Cantonales de Deportes y Recreación que, como entidad patronal independiente que los contrata, no los negoció ni suscribió con sus funcionarios (Resolución No. 2018-001911 de las 09:40 hrs. del 28 de noviembre de 2018, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar los dictámenes C-110-2010 op. cit; C-220-2011, de 9 de setiembre de 2011 y C-181-2019, de 25 de junio de 2019). Y esto es así, porque con respecto al personal que contrata para efectuar labores operacionales propias y para el cumplimiento de los fines o competencias asignadas por el Código Municipal, los Comités Cantonales de Deportes y Recreación constituyen persona jurídica con capacidad jurídica suficiente que los diferencia de la Municipalidad a la que orgánicamente pertenecen (Véase al respecto la resolución No. 001453-F-S1-2013 de las 09:00 hrs. del 31 de octubre de 2013, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). (Dictamen PGR-C-066-2024 de 22 de abril de 2024).

Así las cosas, conforme a la doctrina administrativa aludida, se impone reiterar que, para todo efecto legal, el personal administrativo que se encuentre ocupando puestos en propiedad o de manera interina en el Comité Cantonal de Deportes, son considerados como funcionarios municipales, por lo que, en tesis de principio, les resultará aplicable el Título V del Código Municipal y demás disposiciones jurídicas correspondientes en materia de empleo público (véase votos 01134 – 2022 del 19 de mayo 2020 y Nº 00185 – 2021 del 29 de enero 2021, Nº 02788 – 2022 del 05 de octubre de 2022 todos de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

En ese sentido, interesa remitirnos a lo previsto de forma especial por Reglamento autónomo para la organización y funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Moravia, el cual, en su Capítulo XIV “De los funcionarios”, artículo 77, establece: “Los funcionarios del CCDRM [6] son funcionarios públicos cubiertos por el régimen de empleo público, y que en razón de la personificación presupuestaria asignada al CCDRM, deben ser reputados como empleados de ese órgano municipal para todos los efectos legales. El CCDRM podrá contratar a su personal de acuerdo con sus posibilidades presupuestarias creando sus propias plazas, para lo cual diseñará su propio manual descriptivo de puestos y salarios, el cual deberá mantener actualizado o bien contratando por servicios especiales y/o profesionales según sus necesidades.” (Lo destacado es nuestro); normativa ésta que valga recalcar, fue aprobada por el Concejo Municipal de esa localidad, mediante acuerdo No. 1101-2022, tomado en sesión ordinaria No. 94 de 14 de febrero de 2022, el cual adquirió firmeza en sesión No. 95 de 21 de febrero de 2022, y en la que se reitera incluso que, en materia disciplinaria aplicable a los funcionarios del CCDRM, les son aplicables las normas del Código Municipal y los reglamentos internos que en esa materia haya emitido el Concejo Municipal, aunque la potestad disciplinaria sobre ellos reside en la Junta Directiva, como órgano superior máximo de ese órgano que los nombra o contrata con el presupuesto que administra -arts. 78, en relación con los ordinales 14, 17 inciso f) y 83 Ibíd.-.

Véase que incluso, a falta de una oficina especializada desconcentrada en materia de Recurso Humano, evidenciando la relación de coordinación y cooperación existente entre la Municipalidad y su Comité Cantonal de Deportes, el citado Reglamento autónomo para la organización y funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Moravia establece que tanto el Departamento de Recursos Humanos, como la Dirección de Gestión y Asesoría Jurídica de la municipalidad de Moravia, deben no solo asesorar, sino participar del proceso de reclutamiento del personal del Comité Cantonal de Deportes -art. 79 Ibidem.-; proceso al que debe aplicarse inexorablemente las regulaciones estatutarias municipales generales, a falta de normativa especial en la materia -art. 83 Ibid.-

Conclusión:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

·         Quienes laboran por cuenta ajena en el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Moravia, ostentan el carácter de funcionarios públicos municipales; a quienes, con las salvedades especificadas, les resulta aplicable el régimen estatutario que rige, en general, para todo el personal municipal, según reconoce, de forma especial y expresa, el Reglamento autónomo para la organización y funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de esa municipalidad-art. 77-.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, y concretamente, en nuestra jurisprudencia administrativa, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

_GBH/sar