13 de octubre de 2025

PGR-OJ-160-2025

 

Señora

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa Área, Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-25021-OFI-0746-2025 de 24 de setiembre de 2025, recibido el día siguiente, según código interno 13.486-2026, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Especial de la Provincia de Limón de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de este Órgano Asesor con relación al proyecto de ley denominado “LEY PARA LA CONDONACIÓN TOTAL DE DEUDAS DE TITULACIÓN DE TERRENOS ANTE EL INDER PARA LOS PROPIETARIOS DEL ASENTAMIENTO CAMPESINO EL COCAL, SIQUIRRES”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 25.021.

 

 

I.                   ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO

 

De previo a realizar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, conforme a los numerales 2 y 4 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, la función consultiva que despliega esta Procuraduría lo es respecto de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa.

 

Bajo ese entendido, en vista de que la presente gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso  es una opinión jurídica, ello, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan los legisladores, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante, sobre determinados proyectos de ley o con relación a la función de control político.

 

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no es aplicable a este tipo de asuntos por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política ( Al respecto, opiniones jurídicas números  PGR-0J- 055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-OJ-138-2024 de 28 de octubre de 2024, PGR-OJ-156-2024 de 18 de noviembre de 2024, PGR-OJ-013-2025 de 27 de enero de 2025, PGR-OJ-068-2025 de 28 de abril de 2025, entre muchas otras).           

 

 

II.                DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY

 

El presente proyecto de ley está compuesto por cinco artículos y tres normas transitorias, cuya finalidad es autorizar al Instituto de Desarrollo Rural (en adelante INDER) a condonar en su totalidad las deudas originadas por concepto de titulación de los terrenos, a favor de los actuales ocupantes del Asentamiento Campesino El Cocal, en el cantón de Siquirres.

 

Al respecto, en la exposición de motivos de este proyecto se hace referencia al contexto histórico de la ocupación del inmueble ubicado en la provincia de Limón, cantón de Siquirres, folio real 893-000, conocida como finca El Cocal, señalando que, muchas de las familias asentadas en ese terreno no han logrado, a la fecha, titular la propiedad, ello, según la exposición  de motivos, debido a las limitaciones económicas de esos pobladores que les impide asumir los costos que exige el proceso de titulación, aún y cuando el INDER ofrece esquemas de financiamiento a plazos. Al respecto, se indica:

 

“(…) La Constitución Política de la República de Costa Rica, en su artículo 50, establece de manera inequívoca que corresponde al Estado procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del país, mediante la organización y el estímulo de la producción nacional y la adecuada distribución de la riqueza. En estricto cumplimiento de este mandato constitucional, desde la aprobación de la Ley de Tierras y Colonización, Ley N.º   2825, del 14 de octubre de 1961, se han impulsado políticas públicas orientadas a promover el acceso a la propiedad de la tierra, especialmente entre las poblaciones campesinas más vulnerables.

 

En este contexto, a partir de la década de 1970, un grupo de familias, en búsqueda de un hogar digno y de tierra para actividades de subsistencia, se estableció en un terreno conocido como finca Livingstone, ubicado en el cantón de Siquirres, provincia de Limón, finca Cocal, folio registral 893-000. Dicha finca, de aproximadamente 292 hectáreas, fue ocupada de manera pacífica por los pobladores, ante la carencia de oportunidades reales de acceso a la tierra para fines habitacionales y agrícolas, una problemática que, lamentablemente, persiste hasta nuestros días.

 

Reconociendo la necesidad de regularizar dicha ocupación, en el año 1988 el Estado, a través del entonces Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), intervino en la zona y procedió a realizar un levantamiento catastral, mediante el cual se identificaron 89 ocupantes originales. Posteriormente, en el año 1993 el Estado formalizó la adquisición de la finca mediante el pago de ₡130.956.659,25 (ciento treinta millones novecientos cincuenta y seis mil seiscientos cincuenta y nueve colones con veinticinco céntimos) al propietario original, un ciudadano extranjero, a título de expropiación.

 

No obstante, pese a la intervención estatal, el proceso de formalización de los derechos de propiedad para los pobladores de El Cocal se caracterizó por una prolongada ineficiencia administrativa. Durante veintiséis años (1988-2014), el Estado mantuvo en abandono los trámites de titulación, impidiendo que las familias obtuvieran la seguridad jurídica sobre los terrenos que habitaban y cultivaban, perpetuando así su estado de incertidumbre patrimonial. Fue hasta el año 2014, tras múltiples gestiones, luchas sociales y manifestaciones de la comunidad, que el Instituto de Desarrollo Rural (Inder) asumió formalmente la posesión de los terrenos y dio inicio al proceso de regularización y titulación individual.

 

En la actualidad, el asentamiento campesino El Cocal alberga aproximadamente a 357 familias, de las cuales únicamente 72 han logrado completar el proceso de obtención de su título de propiedad. A pesar de haber residido y trabajado ininterrumpidamente en estos terrenos durante décadas, la mayoría de los habitantes enfrenta actualmente serias limitaciones económicas para asumir los costos que exige el proceso de titulación. Aunque el Inder ofrece esquemas de financiamiento a plazos, los montos exigidos resultan desproporcionados respecto de la capacidad real de pago de estas familias, cuyo ingreso promedio es bajo y sujeto a condiciones de alta vulnerabilidad social.

 

La falta de títulos de propiedad ha tenido un impacto directo y negativo en el bienestar de la comunidad, pues impide a las familias acceder a créditos bancarios, programas de asistencia estatal, subsidios agrícolas y otros mecanismos de apoyo económico. Además, obstaculiza las posibilidades de invertir en mejoras de vivienda, infraestructura comunitaria y actividades productivas sostenibles. En algunos casos, incluso, quienes han logrado titular sus propiedades se han visto en la necesidad de hipotecarlas para atender necesidades básicas, lo que agrava su situación de precariedad y riesgo de pérdida de su único patrimonio.

Este abandono prolongado del proceso de titulación representa una deuda histórica del Estado costarricense para con los habitantes de El Cocal, quienes durante décadas han contribuido al desarrollo económico local y han sostenido su arraigo territorial en condiciones de inseguridad jurídica.

 

En virtud de lo expuesto, y con el objetivo de garantizar la seguridad jurídica sobre los terrenos que legítimamente ocupan, fomentar el desarrollo rural integral, promover la mejora en la calidad de vida de las familias afectadas y saldar una deuda histórica del Estado con una población vulnerable, se presenta el presente proyecto de ley, cuyo objeto es condonar en su totalidad las deudas originadas por concepto de titulación de los terrenos gestionados ante el Inder, en favor de los actuales ocupantes del Asentamiento Campesino El Cocal, en el cantón de Siquirres. (…)” (Lo resaltado no es del original).

 

            Conforme a la anterior transcripción, el proyecto de ley plantea otorgar una autorización al INDER para que condone adeudos relacionados con titulación de tierras a los ocupantes del Asentamiento Campesino El Cocal.

 

Sin embargo, adviértase que la justificación del proyecto se centra en describir una problemática respecto a la falta de gestión de los trámites de titulación de tierras por parte de los ocupantes de ese asentamiento, más que al tema de adeudos pendientes de pago.

 

 

III.             SOBRE LA CONDONACIÓN DE DEUDAS PÚBLICAS

 

El instituto de la condonación se concibe como una forma de extinción de las obligaciones, que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada, de la cual el acreedor dispone, mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro y perdonando la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello.

 

En la opinión jurídica número PGR-OJ-022-2025 de 17 de febrero del 2025 se realizó una síntesis del criterio que ha sostenido este Órgano Asesor, respecto a la condonación de adeudos por parte de entidades públicas, en los siguientes términos:

 

“(…) La Procuraduría se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el tema de la condonación de deudas con instituciones públicas y sus parámetros de constitucionalidad (opiniones jurídicas OJ-80-2014 de 8 de agosto de 2014, OJ-89-2016 del 5 de agosto de 2016, OJ-097-2019 del 9 de setiembre de 2019, OJ-105-2020 del 16 de julio de 2020, OJ-073-2021 del 18 de marzo de 2021, OJ-188-2021 del 30 de noviembre de 2021, PGR-OJ-135-2022 del 12 de octubre de 2022, entre otras.)

 

Hemos señalado que la condonación es una forma de extinción de las obligaciones que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada, no de un derecho controvertido, de la cual el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro y perdonando la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello (dictamen C-388-2008 de 28 de octubre de 2008, reiterado en la opinión jurídica OJ-104-2010 del 13 de diciembre de 2010, entre otras).

 

En cuanto al caso particular de los créditos a favor de una institución pública, estos constituyen recursos públicos, por ende, su manejo se rige por el principio de legalidad financiera, el cual obliga, salvo norma en contrario o criterios de “utilización óptima” de recursos públicos, a que la Administración gestione y realice el cobro de todos los créditos que haya a su favor (dictámenes C-174-2000 de 4 de agosto del 2002 y C-240-2008 de 11 de julio de 2008, entre otros). En ese sentido, en el caso de las Administraciones Públicas es imperativo que exista una norma de rango legal que autorice la condonación de deudas, conforme el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (dictámenes C-177-98 de 21 de agosto de 1998, C-059-2003 de 28 de febrero de 2003, C-367-2005 de 26 de octubre de 2005, OJ-148-2007 de 20 de diciembre de 2007, entre otros).

 

Sobre este mismo tema, debemos subrayar que, conforme lo dispuesto en el artículo 821 del Código Civil, toda condonación de deudas constituye una suerte de liberalidad y, tratándose de deudas contraídas con una entidad pública, se trata de una forma de auxilio o subsidio, que se encuentra sometido al principio constitucional de igualdad y a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

 

Esta Procuraduría ha destacado que la condonación de obligaciones en el Derecho Administrativo procede solamente en casos excepcionales, pues deberá existir un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general.

 

Por otro lado, también ha sido criterio de este órgano asesor que, el principio de igualdad contenido en el artículo 33 de la Constitución Política constituiría un obstáculo insalvable para que la Ley otorgue condonaciones individualizadas, tratándose de deudas a favor del Estado. En este sentido, es importante citar el voto de la Sala Constitucional N.°2581-1999 de las 11:18 horas del 9 de abril de 1999, en el cual indicó en lo conducente:

 

“Es decir, si bien está obligado a dar a la condonación alcances generales y el principio de igualdad de ninguna forma le impide -pero tampoco lo obliga a- decretarla en forma exageradamente amplia -como sería respecto de toda obligación tributaria en cualquier tiempo anterior al de la vigencia de la ley-, que sería el otro extremo, probablemente por razones de oportunidad y conveniencia inherentes al papel que juegan los tributos en el sostenimiento de las cargas públicas, nunca llegue a estipularse una dispensa tan radical. En todo caso, un juicio político de esta naturaleza es perfectamente compatible con las características de la función legislativa y escapa a la ponderación de este Tribunal. Aún así, es necesario el examen de constitucionalidad, bajo el entendido de que la barrera que el Poder Legislativo escoja interponer entre quienes se verán beneficiados con la condonación y quienes queden fuera de su alcance debe ser objetiva y razonable; y de que la previsión plural en sí misma no garantiza el derecho a la igualdad. La distinción en categorías o grupos puede también aparejar una discriminación, de modo que, como se dijo, cabe agregar aquí el estudio de la razonabilidad de la diferencia que la ley establece entre los destinatarios de la norma y quienes quedaron fuera de su alcance.” (Reiterado en los votos N° 4449-2000 de las 14:52 horas del 24 de mayo de 2000 y 6589-2006 de las 12:28 horas del 12 de mayo de 2006) (El subrayado no pertenece al original)

 

De acuerdo con lo anterior, la Ley que condone deudas debe tener alcances generales y garantizar el principio de igualdad. Es decir, que la condonación no favorezca a un grupo específico de deudores, sino que debe tener carácter general.

 

En consecuencia, si bien el legislador puede autorizar la condonación de deudas, lo cierto es que dicha autorización debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad y ser conforme el principio constitucional de igualdad, por lo que se impide autorizar la liberación de las deudas de una persona específica e individualizada.” (Lo resaltado no es del original. En igual sentido opinión jurídica número PGR-OJ-034-2025 de 25 de marzo de 2025).

 

Del criterio supra transcrito, debe enfatizarse que, en la condonación de obligaciones públicas, debe existir un fin publico legítimo, un motivo real y razonable. Además, la condonación procede a condición de que posea un alcance general, es decir, la autorización propuesta en un proyecto de ley para condonar una deuda no podría ser especifica e individualizada.

 

Aunado a ello, la autorización para condonar debe establecer las condiciones de ésta, es decir, debe determinar las obligaciones condonables, plazo de vigencia y extensión del beneficio; así como responder a los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.

 

            Así las cosas, se desprende de lo expuesto que, conforme a la regulación contenida en nuestro ordenamiento jurídico, la autorización para condonar adeudos por parte de entidades públicas debe establecerse mediante ley, de alcance general, que disponga los parámetros objetivos para su aplicación y que responda a los principios constitucionales de igualdad y razonabilidad.

 

 

IV.             SOBRE EL PROYECTO DE LEY

 

Como se indicó, el proyecto de ley objeto de consulta propone autorizar al INDER para que proceda a condonar “de forma total las deudas generadas por concepto de titulación de terrenos en el Asentamiento Campesino El Cocal, Siquirres, Finca Cocal, folio real 893-000, de manera que dichos terrenos queden libres de gravámenes ante el Registro Nacional”, según se desprende del articulado del proyecto que indica lo siguiente:

 

 

“ ARTÍCULO 1-          Autorización

Se autoriza al Instituto de Desarrollo Rural (Inder) para condonar de forma total las deudas generadas por concepto de titulación de terrenos en el Asentamiento Campesino El Cocal, Siquirres, Finca Cocal, folio real 893-000, de manera que dichos terrenos queden libres de gravámenes ante el Registro Nacional.

 

ARTÍCULO 2- Contemplaciones

 

La condonación de deudas contemplada en esta ley incluye:

 

a)         El monto del capital o principal adeudado

 

b)         Los intereses corrientes y moratorios

 

c)         Cualquier otro recargo administrativo asociado a la titulación de los terrenos

ARTÍCULO 3- Procedimiento

 

El Inder procederá de oficio con la condonación de las deudas indicadas en el artículo 1.

 

ARTÍCULO 4- Requisitos

 

Para acogerse a los beneficios de esta ley, los beneficiarios deberán demostrar que han residido en el asentamiento campesino El Cocal desde antes de enero del año 2014 y que los terrenos han sido utilizados para propósitos agrarios o habitacionales.

 

ARTÍCULO 5- Costos

 

Los costos relacionados con los trámites registrales necesarios para la cancelación de hipotecas, gravámenes u otras limitaciones de dominio serán asumidos por el Inder.

 

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

 

TRANSITORIO I-        El Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley en un plazo máximo de hasta noventa días naturales a partir de su publicación en el diario oficial La Gaceta.

 

TRANSITORIO II-       Dentro de los treinta días naturales posteriores a la publicación del reglamento, el Inder deberá comunicar, por medio de aviso, en al menos dos diarios de circulación nacional y en el diario oficial La Gaceta los procedimientos y requisitos para que los beneficiarios accedan a la condonación de sus deudas.

 

TRANSITORIO III-     Los beneficiarios tendrán un plazo de hasta un año, contado a partir de la publicación del aviso indicado en el transitorio I, para completar los trámites requeridos. Vencido este plazo el Inder no podrá conceder la condonación si la persona gestionante no aportó la documentación solicitada.

 

Rige a partir de su publicación.” (Lo resaltado no es del original).

 

Sobre el texto propuesto, antes transcrito, este Órgano Asesor advierte, posibles problemas de constitucionalidad como pasamos a exponer.

·         EVENTUALES PROBLEMAS DE CONSTITUCIONALIDAD POR INFRACCIÓN A LOS PRINCIPIOS DE IGUALDAD, RAZONABILIDAD, PROPORCIONALIDAD Y DE SANA ADMINISTRACIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA

Como primer aspecto, debe enfatizarse que, si bien el legislador puede autorizar la condonación de deudas, dentro de determinados parámetros, lo cierto es que dicha autorización debe ser conforme con el principio de igualdad y debe responder a criterios objetivos y razonables.

 

En efecto, tal y como lo ha explicado la Sala Constitucional en su sentencia número 2581-1999, el principio de igualdad, consagrado en los artículos 18 y 33 de la Constitución, impide que el legislador pueda autorizar o establecer el perdón de las deudas específicas e individualizadas. Al efecto, en el considerando tercero de la sentencia mencionada, la Sala Constitucional precisó lo siguiente:

 

 “III.- De esta argumentación se debe reconocer que, en efecto, el legislador está obligado a obedecer el principio de igualdad cuando exime de deudas con el fisco. Sería erróneo sostener que esta competencia es irrestricta. Por el contrario, el principio en cuestión le veda disponer, por ejemplo, el perdón de las deudas de una persona específica. Así lo entiende el artículo 50 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios al decir que la obligación de pagar los impuestos solo puede ser condonada o remitida por ley dictada con alcance general, enunciado que indudablemente deriva de la combinación del artículo 18 con el 33 de la Constitución Política, sobre igualdad frente a las cargas públicas.”

 

            Bajo el criterio de la Sala Constitucional, antes mencionado, la iniciativa de ley que proponga una condonación debe establecerse con un alcance general.

 

En este caso, se propone una “condonación total” de adeudos generados “por concepto de titulación de terrenos en el Asentamiento Campesino El Cocal, Siquirres, Finca Cocal, folio real 893-000”, lo que particulariza o individualiza la eventual aplicación de la condonación a un asentamiento campesino especifico, lo que excluye a otros parceleros -de otras zonas geográficas- que se encuentren en el mismo supuesto de hecho que pretende cubrirse con esta iniciativa de ley, lo que resulta contrario al principio de igualdad contenido en la jurisprudencia constitucional.

 

            Asimismo, de la lectura de la exposición de motivos del proyecto, salta la duda de sí, la totalidad la totalidad de las personas o familias que habitan el asentamiento campesino “El Cocal” se encuentran en el mismo supuesto que se pretende regular, es decir, si todas ellas poseen deudas por titulación de terrenos que puedan ser objeto de condonación. De lo contrario y de beneficiarse únicamente a algunas personas del asentamiento, el proyecto tampoco podría justificarse desde el punto de vista constitucional.

 

            En ese sentido, llama la atención que, en la justificación del proyecto, transcrita supra, no solo se hace referencia a la condonación de adeudos, sino, a una situación distinta, como es la falta de titulación de los terrenos a favor de sus ocupantes en razón, según la exposición de motivos, de las limitaciones económicas que enfrentan para asumir los costos que exige tal proceso; de suerte que, la problemática que se enuncia como motivación del proyecto no coincide con la propuesta de condonación, pues tal figura jurídica no plantearía una solución al falta de titulación que se invoca. Lo antes dicho, no solo pone de manifiesto una falta de congruencia entre la finalidad de la iniciativa y el texto propuesto sino, también, que los ocupantes que se pretenden beneficiar con la medida no se encuentran en igualdad de circunstancias.

 

            Por otro lado, no puede dejarse de mencionar el alcance y aplicación de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, que –como parámetros constitucionales–, cobran sensible importancia ante una disposición de fondos públicos como la pretendida por el proyecto en cuestión. Sobre el particular, permítasenos traer a colación la siguiente cita jurisprudencial:

 

“(…) este Tribunal estima prudente hacer referencia a lo que se considera es la "razonabilidad de la ley como parámetro de constitucionalidad". Conviene recordar, en primer término, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo" (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial "debido proceso" se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del "debido proceso" como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin : en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (en similar sentido pueden consultarse las sentencias números 1738-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos y 08858-98 de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho). La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la "razonabilidad " al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que "...La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo…" (sentencia de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho)”. (Lo resaltado no es del original. SALA CONSTITUCIONAL. Resolución número 1999-05236 de las catorce horas del siete de julio de mil novecientos noventa y nueve. En igual sentido, número 2025016970 de las nueve horas treinta minutos del cuatro de junio de dos mil veinticinco).

 

            Las consideraciones expuestas en la sentencia supra transcrita, brindan útiles elementos para llevar a cabo un análisis de las normas propuestas, sobre las cuales estimamos que conviene hacer algunos señalamientos importantes.

 

Tenemos, en primer término, que la razonabilidad técnica impone que exista una adecuada proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Particular relevancia adquiere la consideración de que la norma debe estar razonablemente fundada y justificada conforme a la ideología constitucional, de ahí que no puede ser irracional, arbitraria o caprichosa, además de que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto.

 

Igualmente, resulta de suyo importante retomar la idea de que la idoneidad indica que la medida estatal que se pretenda imponer deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido.

 

A la luz de estos parámetros, se considera que las medidas que se están proponiendo en esta iniciativa de ley, si bien están inspiradas –según lo defiende la exposición de motivos– en un fin loable, carecen, en primer término, de un respaldo técnico que sustente la condonación en la forma propuesta.

 

En efecto, de conformidad con el artículo primero, se propone autorizar al INDER para que condone de forma total “las deudas generadas por concepto de titulación de terrenos en el Asentamiento Campesino El Cocal, Siquirres, Finca Cocal, folio real 893-000”.

 

Esa condonación contemplaría el monto principal, intereses corrientes y moratorios y cualquier otro recargo administrativo asociado a la titulación de los terrenos (artículo 2). Además, se impone al INDER que asuma los costos “relacionados con los trámites registrales necesarios para la cancelación de hipotecas, gravámenes u otras limitaciones de dominio”.

 

Como se advierte, la condonación que se propone, no corresponde a una simple autorización, para que el INDER aplique tal medida, en los casos que estime pertinente, sino que, la propuesta le impone no solo el perdón de adeudos principales y accesorios sino, también, de cualquier otro recargo administrativo asociado a la titulación, así como todos los costos relacionados con los trámites registrales de cancelación de hipoteca, gravámenes, etc. 

 

Sobre el costo financiero que provocaría las medidas mencionadas, la propuesta omite un análisis técnico sobre el impacto que la condonación propuesta puede generar en las finanzas del INDER, lo que supone una vulneración al principio constitucional de razonabilidad.

 

Valga indicar que, ya en otras oportunidades, este Órgano Asesor ha señalado la necesidad de que proyectos como el presente cuenten con estudios técnicos que sustenten su viabilidad.

 

Así, por ejemplo, en la opinión jurídica número PGR-OJ-135-2022 de 12 de octubre del 2022, que atendió la audiencia sobre el entonces proyecto de ley número 22.984, que originó la Ley No. 10.426 que regula, precisamente, una autorización al INDER para la condonación de adeudos a parceleros, este Órgano Asesor fue enfático en señalar que, iniciativas de esta índole, deben contar con un criterio técnico que acredite que las medidas propuestas no afectarán en forma sensible la estabilidad económico financiera de la entidad pública ni la continuidad o eficiencia en el cumplimiento de sus fines:

 

“(…) Incluso, no puede perderse de vista –a pesar de la buena intención que acompaña la exposición de motivos–, que se supone que si una institución pública tiene un programa de otorgamiento de créditos, es porque existen bases financieras y técnicas que articulan esa cartera, y que está prevista para ser recuperada en forma correcta y ordinaria, precisamente para mantener la estabilidad y solidez financiera de la institución, a fin de que pueda seguir operando con normalidad y recuperar los fondos que puedan ser reinvertidos en este tipo de financiamientos con fines sociales y de desarrollo.

 

Así las cosas, proceder a perdonar de oficio la totalidad de la cartera crediticia por un período tan largo, implicaría dilapidar esos fondos públicos, lo cual riñe con los principios constitucionales de la Hacienda Pública y con los principios del buen servicio público, la consecución de fines públicos, así como la técnica, la lógica y la justicia (inteligencia de los artículos 4 Y 16 de la Ley General de la Administración Pública, que recogen principios básicos de aplicación general).

 

Lo anterior incluso podría eventualmente poner en riesgo la estabilidad y la salud financiera de la institución. Este es un punto que debe ser valorado y examinado a la luz del criterio que rinda el propio INDER, dado que debe existir un criterio técnico que acredite que las medidas propuestas en este proyecto no afectarán en forma sensible su estabilidad a nivel económico ni la continuidad o eficiencia en el cumplimiento de los fines públicos que por ley está llamado a cumplir ese instituto.”

Conforme a lo expuesto, aún y cuando pueda considerarse que la intención de la propuesta es loable, el proyecto no aporta elementos mínimos de discusión como datos específicos, estimaciones e impactos, que coadyuven en el análisis del mismo. Tal falencia vulnera el principio de razonabilidad técnica (principio desarrollado por la Sala Constitucional en sentencias números 01739-92, 03933-98 y 05236-99, entre muchas otras), el cual impone que exista una adecuada proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado con la propuesta de ley. 

 

En esa línea, se echa de menos en la presente iniciativa, la propuesta de otras alternativas, diferentes a la condonación de deudas planteada, que intenten solventar la problemática de fondo que se plantea con la propuesta.

 

            Otro aspecto que no se apega a las exigencias constitucionales que imponen estos principios, es el hecho de que se pretenda que el INDER proceda de oficio a la condonación total de las deudas (artículo 3). Definitivamente tal cosa resulta contraria a los principios de sana administración de la Hacienda Pública, pues este tipo de beneficios es claro que debe otorgarse a solicitud de parte, pues se trata de obligaciones económicas de particulares con la Administración Pública que deben administrarse cuidadosamente.

 

            Aunado a lo antes dicho, la condonación de oficio que se propone (artículo 3) no resulta acorde con la imposición de requisitos que se establecen en el numeral 4 propuesto, pues el cumplimiento de ellos implica una gestión de parte a efecto de que el interesado acredite su situación concreta a los efectos de acceder al beneficio.

 

            Valga mencionar, que el numeral 4 dispone que, para acceder a la condonación, los beneficiarios deben “demostrar que han residido en el asentamiento campesino El Cocal desde antes de enero del año 2014 y que los terrenos han sido utilizados para propósitos agrarios o habitacionales”. Sin embargo, la norma no establece ningún mecanismo de control o fiscalización que permita verificar la veracidad de los requisitos dichos, lo que puede generar no solo eventuales problemas de aplicación de la norma sino, también, una vulneración a la hacienda pública ante la omisión de regular controles de verificación de requisitos a los potenciales beneficiarios de la medida.

 

Adicionalmente, no está demás señalar que, en anteriores oportunidades, el Estado ha adoptado medidas, similares a las aquí propuestas, a efecto de que parceleros deudores pudieran adecuar sus compromisos crediticios, como lo han sido las leyes de condonación de deudas adquiridas con el IDA, números 9.409 y 10.426, sin que se mencionen en esta propuesta de ley.

 

Con base en las consideraciones expuestas, la presente iniciativa de ley presenta posibles problemas de constitucionalidad por vulneración a los principios de igualdad, razonabilidad, proporcionalidad y de sana administración de la hacienda pública, aspectos que deben ser analizados por los señores legisladores y señoras legisladoras.

 

Adicionalmente, la propuesta presente falencias de técnica legislativa, dentro de las cuales pueden apuntarse la falta de congruencia entre la motivación de la iniciativa y el texto propuesto; la imposición, más que una autorización, al INDER para que condone adeudos y asuma todos los costos relacionados con el trámite registral de levantamiento de gravámenes y la ausencia de criterio técnico que sustente la viabilidad de la propuesta respecto al costo financiero que implica para el INDER la aplicación de la medida propuesta.

 

 

V.                RECOMENDACIÓN

 

Dado que la presente iniciativa pretende establecer una autorización al Instituto de Desarrollo Rural (entidad autónoma según el numeral 14 de la Ley No. 9036) para que condone adeudos y que asuma los costos que genere los trámites registrales relacionados con la medida, debe cursársele audiencia sobre el presente proyecto de ley, de conformidad con el numeral 190 de la Constitución Política.

 

 

VI.             CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado “LEY PARA LA CONDONACIÓN TOTAL DE DEUDAS DE TITULACIÓN DE TERRENOS ANTE EL INDER PARA LOS PROPIETARIOS DEL ASENTAMIENTO CAMPESINO EL COCAL, SIQUIRRES”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 25.021, presenta posibles vicios de constitucionalidad, en los términos expuestos en esta opinión jurídica.

 

Además, el texto de la iniciativa también presenta problemas de técnica legislativa.

 

Atentamente,

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

SSH/hsc