14 de octubre del 2025

PGR-C-210-2025

 

Señora

Mary Denisse Munive Angermüller

Ministra

Ministerio de Salud

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, brindo respuesta a su oficio MS-DM-2558-2025 del 16 de mayo del 2025, asignada a mi oficina el 19 del mismo mes y año, código interno 6739-2025, por medio del cual nos solicita un dictamen “respecto al concurso de puestos vacantes en enfermería en el Ministerio de Salud, de acuerdo con lo establecido en los Transitorios V, VI y VII de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP)”.

 

Concretamente, se nos formula la siguiente consulta:

 

“Si este Ministerio podía desarrollar un concurso para el nombramiento de puestos de enfermería, durante el plazo que otorgan los Transitorios V, VI y VII de la LMEP, más aún cuando el procedimiento de reclutamiento y selección establecido en los artículos 13 y 14 de la LMEP, según se dispuso en la misma normativa se aplicará a las personas servidoras públicas de nuevo ingreso (Transitorio V), cuando los puestos vacantes de enfermería que se sacaron a concurso estaban siendo ocupados por los funcionarios que además, participaron en dicho concurso”.

 

Indica usted que “durante el inicio del año 2024, este Ministerio por la necesidad de ese momento y que aún no se ha satisfecho, se determinó el inicio del concurso para la selección de puestos vacantes en Enfermería, esto con base en lo establecido en los Transitorios V, VI y VII de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), por cuanto antes de esta nueva normativa, siempre se había realizado según lo establecido en la Ley N° 7085 y sus reformas “Estatuto de Servicios de Enfermería”, que aplicaba para todas las instituciones públicas y privadas, en las que se ejerza la profesión de enfermería; así como en el Decreto Ejecutivo N° 18190-S “Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería”. (La negrita es suplida)

 

Además, luego de citar el artículo 1 de la Ley Marco de Empleo Público, n.° 10159 del 8 de marzo del 2022, vigente desde el 10 de marzo del 2023 (en adelante LMEP), resalta que en el caso del nombramiento de puestos de enfermería, los concursos se realizaban de acuerdo con lo establecido en la ley 7085 y sus reformas “Estatuto de Servicios de Enfermería” y en el decreto ejecutivo n° 18190-S “Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería” y sus reformas, lo cual se aplicaba en todas las instituciones públicas y privadas, en las que se ejerza la profesión de enfermería. Finaliza, transcribiendo los transitorios V, VI y VII de la LMEP -10159-.

 

 

I. – SOBRE EL CRITERIO LEGAL APORTADO por la consultante

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley no. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio legal de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, emitido mediante el oficio n°. CARTA-MS-AJ-UAL-JG-1070-2025 del 14 de mayo del 2025, por la MSc. Jessica González Montero y el MLA. Ronald Alberto Chinchilla González.

 

Dicho estudio, al igual que el oficio de consulta hace énfasis en que para el nombramiento en puestos de enfermería, antes de la entrada en vigencia de la LMEP, los concursos se realizaban de acuerdo con lo establecido en la Ley N° 7085 y sus reformas “Estatuto de Servicios de Enfermería” y en el Decreto Ejecutivo N° 18190-S “Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería” y sus reformas, lo cual se aplicaba en todas las instituciones públicas y privadas, en las que se ejerza la profesión de enfermería.

 

En concreto, luego de hacer referencia a los artículos 1, 2, los transitorios V, VI y VII de la LMEP, argumenta:

 

“1. Que la LMEP es aplicable a las personas servidoras públicas de las siguientes entidades y órganos bajo el principio de Estado como patrono único, señalando en su numeral 2 inciso a) lo siguiente:

 

“a) Los Poderes de la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política.”

 

2.              Que el procedimiento de reclutamiento y selección establecido en los artículos 13 y 14 de esta nueva LMEP, se aplicará a las personas servidoras públicas de nuevo ingreso (Transitorio V)

 

3.              Que las entidades y los órganos, incluidos en el punto 1 anterior, deberán preparar las pruebas técnicas para la aplicación de los concursos de oposición en un plazo máximo de doce meses posteriores a la entrada en vigencia de la LMEP (Transitorio VI).

 

4.              Que las instituciones señaladas en el punto 1 anterior, deberán elaborar sus planes y su oferta de empleo público en un plazo máximo de doce meses posteriores a la entrada en vigor de la LMEP, es decir, al 10 de marzo del 2024 (Transitorio VII).

 

Dados estos elementos tan claramente enunciados en la nueva normativa, esta Dirección de Asuntos Jurídicos considera que el concurso para el nombramiento de los puestos de enfermería que requiere el Ministerio de Salud desde el 2024, bien se realizó, antes de los 12 meses que se indica como plazo máximo en los transitorios de la LMEP ya citados, ya que en ese plazo, según la simple lectura de los TRANSITORIOS V, VI y VII de la LMEP, bien se podía realizar este concurso para el nombramiento de los puestos de enfermería que requiere este Ministerio al amparo de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N° 18190-S “Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería” y sus reformas.

 

Es decir, tiene claro esta Asesoría Jurídica que antes de fenecido el plazo de los DOCE MESES que refieren los Transitorios aquí citados, bien podría haber hecho y concluido este Ministerio, el concurso de los puestos de enfermería que se requieren, con base en la normativa específica con la cual se realizaban este tipo de nombramientos, antes de la entrada en vigencia de la LMEP, sean la Ley N° 7085 “Estatuto de Servicios de Enfermería” y sus reformas, y el Decreto Ejecutivo N° 18190-S “Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería” y sus reformas; en particular si habían personas nombradas interinamente en las plazas objeto de dicho concurso, pues no se trata de personas servidoras públicas de nuevo ingreso.

 

De esta forma, bien pudo la Administración sacar a concurso varios puestos de enfermería, antes del vencimiento del plazo de los 12 meses indicado en esos transitorios. Ahora bien, producto de este concurso podría haber efectuado los nombramientos al amparo Decreto Ejecutivo N° 18190-S “Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería” y sus reformas, mismos que tendrían que contar con autorización de la Oficina Desconcentrada de Servicio Civil-Salud y Economía”.

 

Y, en este sentido, concluye lo siguiente:

 

“Así las cosas, y en relación con la normativa aplicable en el caso de la selección de puestos vacantes en enfermería en el Ministerio de Salud, para el período de vigencia de los Transitorios V, VI y VII de la Ley Marco de Empleo Público, nuestro criterio es que, de conformidad con lo establecido en ellos (antes señalados), existía la posibilidad jurídica y administrativa de que un concurso para la selección de puestos vacantes en Enfermería, se podía desarrollar durante dicho período sin tener que esperar obligatoriamente, a que finalizara el plazo otorgado por los mismos, es decir, en ese caso, con sustento en lo establecido en la Ley N° 7085 “Estatuto de Servicios de Enfermería” y en el Decreto Ejecutivo N° 18190-S “Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería y las reformas a ambas normativas, que aplicaba entonces para todas las instituciones públicas y privadas, en las que se ejerza la profesión de enfermería”. (La negrita es nuestra)

 

 

II.- Audiencia facultativa al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN)

 

Debido a que el tema en consulta, guarda relación con una materia relevante para el ejercicio de las competencias asignadas al MIDEPLAN, mediante el oficio DFP-OFI-3544-2025 del 5 de agosto del 2025, se le otorgó audiencia facultativa de la consulta, por el término de 5 días hábiles, a efecto de que nos hicieran llegar las manifestaciones que estimaran pertinentes en relación con la interrogante sometida a consideración de este órgano consultivo. Dicha misiva se remitió a través del correo electrónico dirigido al Despacho ministerial, en fecha 05 de agosto del 2025.

 

Una vez vencido ampliamente el plazo concedido, a través del correo electrónico de fecha 12 de setiembre del presente año, insistimos nuevamente ante el Despacho ministerial sobre nuestro requerimiento.

 

No obstante, a la fecha de elaboración de este dictamen no hemos recibido respuesta del jerarca de MIDEPLAN, ni de sus autoridades técnicas.

 

De esta manera, no habiendo atendido MIDEPLAN la audiencia facultativa concedida y para no demorar más nuestra respuesta a la presente gestión, prescindimos de su criterio y procedemos sin más trámite al estudio respectivo.

 

 

III.- SOBRE LO CONSULTADO

 

En primer lugar, se requiere de esta Procuraduría un criterio sobre si el Ministerio de Salud “podía[1] desarrollar un concurso para el nombramiento de puestos de enfermería, durante el plazo que otorgan los Transitorios V, VI y VII de la LMEP, más aún cuando el procedimiento de reclutamiento y selección establecido en los artículos 13 y 14 de la LMEP, según se dispuso en la misma normativa se aplicará a las personas servidoras públicas de nuevo ingreso (Transitorio V), cuando los puestos vacantes de enfermería que se sacaron a concurso estaban siendo ocupados por los funcionarios que además, participaron en dicho concurso”. (Lo resaltado en negrita es nuestro)

 

Si bien en apariencia la consulta ha sido presentada en términos generales y abstractos, no podemos desconocer la innegable existencia de un asunto concreto y específico relacionado con el desarrollo de un concurso para el nombramiento de puestos de enfermería, durante el plazo que otorgan los transitorios V, VI y VII de la LMEP.

 

Dado el objeto de la consulta, es fundamental delimitar el alcance de nuestra función consultiva, y advertir que en atención a la única interrogante este órgano asesor no puede entrar a conocer asuntos concretos, ni mucho menos analizar la validez de los actos emitidos por el Ministerio de Salud, por lo que en esta oportunidad nuestro análisis será estrictamente en relación con las normas transitorias de interés de la señora ministra, tomando como base esencialmente nuestra jurisprudencia administrativa, sin que pueda entenderse que estamos emitiendo un pronunciamiento particular y vinculante en relación con el citado concurso.

 

La anterior precisión es esencial porque de la simple lectura de la solicitud de criterio y el informe legal, queda en evidencia que la duda nace a raíz del citado concurso, sobre el cual esta Procuraduría no debe ni puede pronunciarse, ni mucho menos entrar a valorar la situación concreta que acontece internamente.

 

Así las cosas, como parte de los requisitos de admisibilidad derivados de nuestra Ley Orgánica, n°. 6815, se exige que las consultas sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos genéricos o abstractos, pues nuestra función consultiva está contemplada como una atribución para abordar inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico, que luego la Administración activa puede utilizar como insumo para tomar las decisiones que le competen (Entre otros muchos, los dictámenes C-162-2012, C-015-2021, C-147-2021 y PGR-C-165-2025).

 

Además, debe tomarse en cuenta que, de pronunciarnos en los términos planteados en esta consulta, en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función administrativa propia de la Administración activa, pues el Ministerio de Salud quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en ese ministerio, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

 

Al respecto, hemos afirmado reiteradamente en nuestra jurisprudencia administrativa que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023 y PGR-C-111-2023. En sentido similar el dictamen C-244-2011 y PGR-C-184-2025 del 1 de setiembre del 2025)

 

De esta forma, es el Ministerio de Salud quien debe resolver la situación específica en orden al concurso que se está tramitando en esa institución, todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

 

 

III.I.- consideraciones generales SOBRE el tema de interés del ministerio de salud

 

A tenor de lo razonado anteriormente y debido a que la consulta planteada se relaciona con lo regulado en los transitorios V, VI y VII de la LMEP, resulta oportuno realizar un análisis general sobre la naturaleza jurídica de las normas transitorias, sus características y alcances.

 

Para iniciar, debemos recordar que la norma o disposición transitoria es aquella que tiende a solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones. Ergo, se asocian a un criterio de temporalidad y en tesis de principio están pensadas en servir de transición entre una nueva ley y otra anterior.

 

Así las cosas, sobre este tipo de normas transitorias y sus alcances, conviene advertir que esta Procuraduría General se ha referido desde vieja data, indicando:

 

“(…) Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienden a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia. Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

"a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

b) Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva..." F, SAINS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211".

Regulación del régimen jurídico aplicable a situación jurídicas previas o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

"En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos -la antigua o la nueva ley - es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflicto en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica -diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva- a las situaciones pendientes en el momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho internacional privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes.

De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinido; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes". L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194.

En el caso del Derecho transitorio material existe una regulación material autónoma de situaciones jurídicas pendientes al momento de vigencia de la ley. Su particularidad reside en que el régimen se diferencia del establecido en la ley vieja y del que regirá con la ley nueva. Se suspende así la aplicación de la ley derogada pero se impide la aplicación inmediata de la ley nueva. De él se ha dicho que:

"...el legislador debe tener en cuenta que, al tratarse de un régimen excepcional, resulta vetada su aplicación extensiva por vía analógica a supuestos no especificados en la ley. Esta constatación abunda sin duda en la necesidad de que el legislador precise de forma explícita el ámbito de aplicación del derecho transitorio material: en los casos en los que exista duda acerca de su voluntad no se aplicará el derecho transitorio material". C, VIVER i Pi-SUNYER: "La parte final de las leyes". La forma de las leyes. Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1986, p. 145.

Se habla, además, de disposiciones transitorias impropias cuando el legislador llama como transitorias a disposiciones cuyo objeto es el regular en forma autónoma y provisional situaciones jurídicas nuevas. Esa regulación diferente pero provisional se funda en la necesidad de evitar problemas o de facilitar la solución a los que se presentan. En ese sentido, el "transitorio" facilita la aplicación definitiva de la ley nueva. De allí su carácter provisional (C, VIVER i Pi-SUNYER, p.152). Su ámbito es normalmente lo relativo a procedimientos: se establecen procedimientos especiales o provisionales que deberán ser sustituidos por las regulaciones generales contenidas en la ley, o bien disposiciones específicas en orden a la primera integración de un organismo que surge a la vida jurídica. (…)

 (…) Es de advertir, por demás, que la vigencia de los transitorios, propios o impropios, está en función del objeto del derecho intertemporal. De modo que, salvo disposición expresa en orden a su temporalidad, el derecho transitorio se mantiene en tanto sea necesario dar respuesta a esas situaciones pendientes. En ese sentido, la pervivencia de éstas determina muchas veces la vigencia y la eficacia del derecho transitorio. Se sigue de ello que desaparecida la razón que justifica la norma, el transitorio pierde su vigencia y eficacia. Ello justifica que algunos autores califiquen el derecho transitorio como un derecho temporal e incluso provisional, rechazando la posibilidad de que tenga carácter permanente (así, F, MESSINEO: Manual de Derecho civil y Comercial, I, Editorial Jurídica Europa-América, Buenos Aires, 1954, p. 92). (…)” (Dictamen C-060-1999 del 24 de marzo de 1999) (Ver además el dictamen C-226-2010 del 15 de noviembre del 2010, en la opinión jurídica OJ-016-2013 del 27 de marzo de 2013, la OJ-097-2021 del 19 de marzo de 2021 y la PGR-OJ-147-2024 del 04 de noviembre del 2024) (La negrita y el subrayado no son del original)

 

Como se desprende de lo expuesto, y lo hemos aceptado en nuestra jurisprudencia administrativa, las normas transitorias pueden ser normas de conflicto, normas materiales y normas impropias, pero en todos los casos, la normativa se mantiene hasta que se dé el hecho o acontecimiento que ellas regulan o el evento por el cual el legislador las estableció, siendo que, al darse el hecho, la misma pierde su interés y vigencia, pues no son de carácter permanente. 

 

A mayor abundamiento, en nuestro dictamen PGR-C-170-2023 del 04 de setiembre del 2023, hicimos un amplio análisis sobre las características de las normas transitorias, concluyéndose que este tipo de normas pretenden ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, por lo que atienden los problemas planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra.

 

En ese sentido, explicamos en dicho criterio, que tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones, por lo que su vigencia depende de determinadas circunstancias o del acontecimiento de ciertos hechos, de manera tal que una vez que éstos se produzcan, cesan sus efectos. Concretamente, señalamos:

 

“La norma o disposición transitoria es aquella que pretende armonizar o acomodar el cambio de la normativa vigente a la nueva que se va a implementar.

La Real Academia la define en el diccionario panhispánico del español jurídico de la siguiente manera:

 “disposición transitoria

1. Gral. Norma que regula los supuestos en que continúa aplicándose la legislación que estaba vigente antes de la aprobación de un texto legal nuevo, o modula la aplicación total e inmediata de este desde el día de su entrada en vigor.

2. Parl. Elemento final de una iniciativa legislativa que no forma parte del cuerpo del proyecto o proposición y que pretende facilitar el tránsito al régimen jurídico previsto en la nueva regulación. Deberán utilizarse con criterio restrictivo y delimitar de forma precisa la aplicación temporal y material de la disposición transitoria correspondiente e incluirán por su orden: regulación autónoma de la anterior y nueva normativa para situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad a su entrada en vigor; las que declaren la pervivencia o ultraactividad de la norma antigua respecto de situaciones jurídicas anteriores a la entrada en vigor de la nueva normativa; las que declaren la aplicación retroactiva o inmediata de la norma nueva para situaciones ya creadas al amparo de la anterior norma; las que declaren pervivencia de la antigua para situaciones jurídicas creadas después de la entrada en vigor de la nueva; y las que regulen de modo autónomo y provisional situaciones jurídicas que se produzcan después de la entrada en vigor. (…)”[2]

Como se observa, las normas transitorias resultan útiles para definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones −las antiguas o las nuevas− se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio; es decir, tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones. La función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones. Por ello, en la base de la norma transitoria se encuentra la necesidad de responder a problemas planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra.

Al respecto este órgano asesor, en el dictamen C-023-2014 del 24 de enero de 2014, se refirió de la siguiente manera:

 “(…) El tema del Derecho transitorio tiene que ver con aquella normativa de carácter temporal, es decir, con disposiciones cuya vigencia depende de determinadas circunstancias o del acontecimiento de ciertos hechos, de manera tal que una vez que éstos se produzcan, cesan sus efectos.

El término transitorio es definido por el tratadista Guillermo Cabanellas, en su Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual así: “Transitorio: Temporal. De duración limitada o corta. ( …).” (Cabanellas Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Buenos Aires. Editorial Heliastra. 28 edición. T. VIII. 2003).

Por su parte, propiamente lo que se denomina Derecho Transitorio, lo define ese mismo autor así:

“Derecho Transitorio. El establecido por un código o ley para amoldar la situación jurídica precedente a las nuevas normas, para respetar derechos adquiridos, no declarar la retroactividad absoluta de los preceptos innovadores y causar los menores trastornos en la vida jurídica y en la general. ( … ). El Derecho transitorio, en suma, configura la condicionada supervivencia del Derecho derogado; la transigencia temporal con las situaciones más respetables por él creadas. ( … ). … por Derecho transitorio cabe entender el de duración breve y establecida por él mismo; como ciertas leyes que declaran su vigencia para tantos meses o años; y mientras duren éstas o aquellas circunstancias. ( … ).” (Ver: Cabanellas Guillermo. Op. Cit. T. III)”.

De ahí que la finalidad de los transitorios, sea amoldar una situación jurídica precedente a las nuevas normas, para respetar derechos adquiridos, y causar los menores trastornos en las relaciones jurídicas. (…)”.

Consecuentemente, las disposiciones transitorias se establecen para solucionar un conflicto de leyes que puede surgir en el lapso transitorio en que se da un cambio normativo. En ellas, se determinan qué normas aplicar para las circunstancias que se encuentran pendientes de resolver y así evitar conflictos.

Con esto, se busca convenir la nueva ley con las situaciones que surgieron en el pasado y que están pendientes de ser resueltas, o futuras, que surjan por motivo del cambio normativo, estableciendo cuál de las normas se deben aplicar a cada caso”. (La negrita no corresponde al original)

 

De lo expuesto se desprende que, las normas transitorias no buscan permanecer en el ordenamiento jurídico surtiendo sus efectos a futuro -como ocurre con las normas ordinarias- sino que su naturaleza es meramente temporal, y esta temporalidad se establece en sus propios términos al sujetar sus efectos a un plazo y/o condiciones específicas.

 

Por lo tanto, una vez que sus efectos temporales se han cumplido, la norma transitoria deja de ser aplicable, y el operador no podría pretender seguir recurriendo a su texto para resolver nuevas situaciones futuras, que surjan después de que dicho plazo o condición se haya materializado. (Ver dictamen PGR-C-066-2025 del 24 de marzo del 2025 y PGR-C-173-2025 del 08 de agosto del 2025).

 

En otra inteligencia, en relación con la vigencia de las leyes, el artículo 129 de la Constitución Política dispone que surten sus efectos desde el día que ellas designen o en su defecto, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. Veamos:

 

“Artículo 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.  

(…)

La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución”. (la negrita y el subrayado no pertenecen al original)

 

Como se puede apreciar, el numeral de cita establece que, la vigencia de las leyes se mantiene hasta tanto no exista otra posterior que la derogue (expresa o tácitamente), en los términos establecidos en el artículo constitucional, y lo dispuesto en el numeral 8 del Código Civil, cuyo texto establece:

 

“Artículo 8.- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

 

Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado”. (la negrita y el subrayado es nuestro)

 

En relación con este aspecto, procede citar nuestro dictamen PGR-C-247-2023 del 27 de noviembre del 2023, en el cual señalamos, en lo conducente:

 

“Respecto de la vigencia de las normas jurídicas, la doctrina ha indicado:

“Toda disposición legal tiene una vigencia determinada en cuanto al tiempo. Desde que se crea, momento que se constata de acuerdo con las prescripciones constitucionales, hasta que se deroga o abroga expresa o tácitamente por una norma nueva, está destinada a regular todos los hechos, actos, situaciones, estados, fenómenos, etc., que tienen lugar durante ese lapso limitado por esos dos instantes.

 

Por tanto, toda ley, a partir de su promulgación, o mejor dicho, del momento en que entra en vigor, rige para el futuro, esto es, está dotada de validez de regulación respecto de todos aquellos hechos, actos, situaciones, etc., que se suceden con posterioridad al momento de su vigencia” (BURGOA, Ignacio: Las Garantías individuales, México, Editorial Porrúa, S.A., 1977, pág. 388)

 

Precisamente para armonizar o acomodar el cambio de una norma que ha sido derogada, por una posterior que entra en vigencia, se establecen en algunas ocasiones normas transitorias que resultan útiles para definir cuáles disposiciones −las antiguas o las nuevas− se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio”. (la negrita y el subrayado no pertenecen al original)

 

En suma, para el caso que nos ocupa la propia LMEP -Ley 10159- expresamente dispuso que regía doce meses después de su publicación, la cual se dio en el Diario Oficial La Gaceta n° 46 del 09 de marzo del 2022, Alcance n°. 50, cuya vigencia se registra a partir del 10 de marzo del 2023.

 

Ahora bien, la función principal de las normas transitorias V y VI, es la de armonizar o acomodar el cambio de la normativa vigente a la nueva LMEP que se va a implementar. Ergo, en relación con el procedimiento de reclutamiento y selección y la elaboración de pruebas técnicas, el legislador dispuso lo siguiente:

 

“TRANSITORIO V- Procedimiento de reclutamiento y selección. El procedimiento de reclutamiento y selección, derivado de los artículos 13 y 14, se aplicará a las personas servidoras públicas de nuevo ingreso, que ingresen a laborar por primera vez en los doce meses después de la entrada en vigencia de la presente ley.

 

Las personas servidoras públicas que, antes de la entrada en vigencia de la presente ley, formen parte de registros de elegibles con nombramientos de forma interina, no serán sujetas a los procedimientos de reclutamiento y selección derivados de la presente ley.

 

La Dirección General de Servicio Civil realizará las gestiones necesarias para integrar un solo registro de elegibles una vez transcurridos seis meses de la entrada en vigencia de la presente ley”. (El resaltado es nuestro)

 

“TRANSITORIO VI- Elaboración de pruebas técnicas. Las entidades y los órganos, incluidos en el artículo 2 de la presente ley, deberán preparar las pruebas técnicas para la aplicación de los concursos de oposición en un plazo máximo de doce meses posteriores a la entrada en vigencia de la presente ley.

 

La Dirección General de Servicio Civil brindará el apoyo y la asistencia técnica que se requiera para que los órganos de gestión institucional de recursos humanos en cada dependencia pública, bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil, elaboren, en un plazo máximo de doce meses posteriores a la entrada en vigencia de la presente ley las pruebas técnicas para los concursos de oposición”. (El resaltado y subrayado no pertenecen al original)

 

Por su parte, en el transitorio VII, relacionado con la planificación del empleo público, se establece claramente que “Las entidades y los órganos, incluidos en el artículo 2 de la presente ley, deberán elaborar sus planes de empleo público y su oferta de empleo público en un plazo máximo de doce meses posteriores a la entrada en vigencia de la presente ley”.

 

De la lectura de las anteriores disposiciones transitorias, no hay mayor dificultad en su entendimiento y su interpretación, pues de su contenido se extrae que tratan de amoldar la situación jurídica precedente a la nueva LMEP, al definir a cuáles personas servidoras públicas se les va a aplicar el procedimiento de reclutamiento y selección, derivado de los artículos 13 y 14 de la LMEP, respetando los derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, así como la irretroactividad de la ley, y, en general, se busca facilitar la aplicación definitiva de la nueva ley, estableciendo los plazos respectivos.

 

A modo de ejemplo, en el transitorio V, se estipula diáfanamente que el procedimiento de reclutamiento y selección, derivado de los mencionados artículos, se aplicará a las personas servidoras públicas de nuevo ingreso, que ingresen a laborar por primera vez en los doce meses después de la entrada en vigencia de la presente ley.

 

Por el contrario, las personas servidoras públicas que, antes de la entrada en vigencia de la LMEP, formen parte de registros de elegibles con nombramientos de forma interina, no serán sujetas a los procedimientos de reclutamiento y selección derivados de dicha ley, precisamente porque esas personas servidoras públicas no pueden considerarse personal de nuevo ingreso, ya que según se define en el artículo 5.n) de la ley en comentario, las “Personas servidoras públicas de nuevo ingreso: son aquellas que no habían laborado previamente para la Administración Pública o que, habiéndolo hecho, cesara su continuidad laboral”.

 

En un sentido similar lo regula el Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, decreto ejecutivo n°. 43952 del 28 de febrero del 2023, vigente desde el 10 de marzo del 2023, cuando en el artículo 5.19) dispone: “Personas servidoras públicas de nuevo ingreso: son aquellas que no habían laborado previamente para la Administración Pública o que, habiéndolo hecho, cesara su continuidad laboral y reingresan a prestar servicios”.

 

Es de advertir, por demás, que los plazos dispuestos en los transitorios VI y VII son para que las entidades y los órganos, incluidos en el artículo 2 de la LMEP, preparen las pruebas técnicas para la aplicación de los concursos de oposición, elaboren sus planes de empleo público y su oferta. En ese sentido, dichas normas transitorias facilitan la aplicación definitiva de la LMEP. De allí su carácter provisional.

 

En todo caso, a juicio de este órgano consultivo, es fundamental determinar las características particulares de cada persona servidora pública que participó en el concurso al que hace referencia la señora ministra, para establecer qué normativa se debe aplicar, en los términos regulados en el transitorio V.

 

Lo anterior porque según se extrae del texto de la única pregunta que se formula: “los puestos vacantes de enfermería que se sacaron a concurso estaban siendo ocupados por los funcionarios que además, participaron en dicho concurso”. De ahí la importancia que sea esa Administración activa y no esta Procuraduría, la que analice las particularidades del concurso y de las personas funcionarias que participaron en el mismo.

 

 

IV.- CONCLUSIONES

 

De conformidad con lo expuesto, se concluye lo siguiente:

 

1.- Si bien en apariencia la presente consulta ha sido presentada en términos generales y abstractos, no puede desconocer este órgano consultivo la innegable existencia de un asunto concreto y específico relacionado con el desarrollo de un concurso para el nombramiento de puestos de enfermería, durante el plazo que otorgan los transitorios V, VI y VII de la LMEP.

 

2.- En consecuencia, luego de un exhaustivo análisis tanto de la solicitud de criterio como del informe legal, queda en evidencia que la duda nace a raíz del citado concurso, sobre el cual esta Procuraduría no debe ni puede pronunciarse, ni mucho menos entrar a valorar la situación concreta que acontece internamente.

 

3.- Es el Ministerio de Salud quien debe resolver la situación concreta en orden al concurso que se está tramitando en esa institución, todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

 

4.- A pesar de lo anterior, con el único fin de colaborar con la consultante se remite a las consideraciones generales realizada en el punto III.I de este criterio.

 

En la forma expuesta, dejo rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

 

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/pes