13 de octubre del 2025

PGR-OJ-162-2025

 

Señora

Naomy Montero Gutiérrez

Comisión Permanente de la Mujer

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, se atiende lo solicitado en el oficio AL-CPEMUJ-0120-2025 del 21 de abril de 2025, mediante el cual requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 24.778 en la Comisión Permanente de la Mujer, denominado: “Reforma a los incisos d) y e) del artículo 4; inciso a) del artículo 27 y adición de un último párrafo a este artículo, y reforma al artículo 32 de la ley N.°10235 “Ley para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en la política”.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.                   OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

 

El proyecto de ley tiene por finalidad reformar los artículos 4, 27 y 32 de la Ley N.° 10235 del 3 de mayo de 2022, a efectos de visibilizar la violencia política ejercida contra diputadas y de establecer responsabilidades y sanciones aplicables a quienes ostenten cargos en la Presidencia de la República, Vicepresidencias, ministerios e instituciones públicas.

Se señala en la exposición de motivos que, a partir de experiencias recientes, resulta necesario precisar la responsabilidad de altos jerarcas en los mecanismos de sanción y protección, dado el vacío legal existente en materia de sanciones frente a actos misóginos y violentos cometidos desde el más alto nivel del Poder Ejecutivo.

Se pretende que la Ley N°10235 del 03 de mayo de 2022, exponga claramente los puestos de los responsables que incurren en violencia contra la mujer en la política y se establezcan las sanciones ya tipificadas para que se actúe en concordancia, dado que actualmente existe un vacío legal en materia sancionatoria que ha permitido impunidad ante actos misóginos y violentos desde los más altos mandos del Poder Ejecutivo.

 

II.                ACCIONES AFIRMATIVAS DEL ESTADO PARA PREVENIR, ATENDER, SANCIONAR Y ERRADICAR LA VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES EN LA POLÍTICA 

 

Costa Rica ha venido desarrollando políticas públicas con el fin de garantizar la igualdad de género y la protección de los derechos de las mujeres, a raíz de la ratificación de diferentes instrumentos internacionales.

Entre los instrumentos más relevantes se encuentra la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), ratificada mediante la Ley N.° 6968 de 1984, que impone el deber de eliminar la discriminación en todos los ámbitos y exige medidas concretas para erradicarla.

Por otro lado, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, conocida como “Convención de Belém do Pará”, ratificada por Costa Rica mediante la Ley N.° 7499 el 2 de mayo de 1995, reconoce, por primera vez en el ámbito interamericano, el derecho de las mujeres a vivir una vida libre de violencia y obliga a los Estados a adoptar leyes y políticas para la prevención, erradicación y sanción de la violencia de género. Su artículo 7 establece:

 

“ARTICULO 7

Los Estados Partes condenan todas las formas de violencia contra la mujer y convienen en adoptar, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia y en llevar a cabo lo siguiente:

a)                       abstenerse de cualquier acción o práctica de violencia contra la mujer y velar porque las autoridades, sus funcionarios, personal y agentes e instituciones se comporten de conformidad con esta obligación;

b)  actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer;

c)    incluir en su legislación interna normas penales, civiles y administrativas, así como las de otra naturaleza que sean necesarias para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer y adoptar las medidas administrativas apropiadas que sean del caso;

d)    adoptar medidas jurídicas para conminar al agresor a abstenerse de hostigar, intimidar, amenazar, dañar o poner en peligro la vida de la mujer de cualquier forma que atente contra su integridad o perjudique su propiedad;

e) tomar todas las medidas apropiadas, incluyendo medidas de tipo legislativo, para modificar o abolir leyes y reglamentos vigentes, o para modificar prácticas jurídicas o consuetudinarias que respalden la persistencia o la tolerancia de la violencia contra la mujer;

f) establecer procedimientos legales justos y eficaces para la mujer que haya sido sometida a violencia, que incluyan, entre otros, medidas de protección, un juicio oportuno y el acceso efectivo a tales procedimientos;

g) establecer los mecanismos judiciales y administrativos necesarios para asegurar que la mujer objeto de violencia tenga acceso efectivo a resarcimiento, reparación del daño u otros medios de compensación justos y eficaces, y

h) adoptar las disposiciones legislativas o de otra índole que sean necesarias para hacer efectiva esta Convención.”

 

Debido a los compromisos adquiridos por la ratificación de ambos tratados internacionales, el Estado costarricense ha creado normativa cuyo fin es erradicar la violencia contra las mujeres.

 

En atención a estos compromisos, Costa Rica promulgó la Ley N.° 10235 del 03 de mayo de 2022, Ley para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en la política, motivada en el principio de igualdad y no discriminación, la cual establece un marco jurídico específico para la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres en la política.

 

Con la aprobación de dicha normativa, nuestro siguió el camino de algunos países de la región que ya contaban con legislaciones similares tendientes a erradicar la violencia contra las mujeres en la política, como Bolivia, Ecuador y México. Además, esta legislación se ha venido desarrollado progresivamente, en virtud de los compromisos adquiridos por los países de la región ante la comunidad internacional, lo que hace que la presente iniciativa se enmarque precisamente dentro de dicha intención.

 

Así las cosas, debe tenerse en consideración que, dentro de un sistema democrático, el legislador goza de un amplio margen de discrecionalidad para modificar, aclarar o precisar los alcances de las leyes vigentes, siempre que dichas reformas se enmarquen en los principios y límites constitucionales. Esta facultad de configuración normativa le permite al Parlamento ajustar la legislación a nuevas realidades sociales, atender vacíos o ambigüedades y garantizar el cumplimiento de compromisos internacionales asumidos por el Estado, sin que ello implique, por sí mismo, una vulneración a la Constitución o al bloque de legalidad vigente. Por tanto, en términos generales, la presente iniciativa puede ser aprobada por el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad.

 

Sin perjuicio de ello, procederemos a analizar el articulado propuesto.

 

III.             SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY

 

 

El presente proyecto, propone reformar los artículos 4, 27 y 32 de la Ley N° 10235 del 03 de mayo de 2022, Ley para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en la política.

 

A continuación, se procederá a realizar un cuadro comparativo con los textos del artículo original y el texto propuesto, para una mejor comprensión.

 

Artículo 1

 

Reforma al artículo 4

 

ARTÍCULO ACTUAL

REFORMA PROPUESTA

ARTÍCULO 4. Definiciones. Para efectos de la presente ley, se entiende por: (…) d) Cargos de elección popular: son aquellos cargos a los que, según la Constitución Política o las leyes, se accede mediante el voto directo de la ciudadanía. Estos puestos incluyen los cargos titulares y suplentes. e) Cargos por designación: son aquellos cargos que, según la Constitución Política o las leyes, se accede mediante un acto de nombramiento que realizan las jerarquías de la Administración Pública y el Poder Legislativo, para dirigir instituciones públicas o para integrar juntas directivas u otros órganos colegiados incluyendo las magistraturas. (…)

Artículo 4- Definiciones Para efectos de la presente ley, se entiende por: (…) d) Cargos de elección popular: son aquellos cargos a los que, según la Constitución Política o las leyes, se accede mediante el voto directo de la ciudadanía. Estos puestos incluyen los cargos titulares y suplentes incluida la Presidencia y Vicepresidencias de la República. e) Cargos por designación: son aquellos cargos que, según la Constitución Política o las leyes, se accede mediante un acto de nombramiento que realizan: la Presidencia de la República (jerarquías de Ministerios e instituciones autónomas), las jerarquías de la Administración Pública, y el Poder Legislativo; para dirigir instituciones públicas o para integrar juntas directivas u otros órganos colegiados incluyendo las magistraturas del Poder Judicial y del TSE. (…)

 

Como se observa, la propuesta incluye expresamente a la Presidencia y Vicepresidencias de la República dentro de los cargos de elección popular y amplía el concepto de cargos por designación para incluir a las jerarquías de ministerios e instituciones autónomas, así como a las magistraturas del Tribunal Supremo de Elecciones.

Se considera que esta reforma se ajusta al espíritu de la ley y se encuentra dentro del margen de discrecionalidad del legislador. Además, se vincula con el principio de igualdad real y efectiva reconocido en el artículo 33 de la Constitución Política, en la medida en que fortalece los mecanismos de protección frente a quienes ostentan los más altos cargos de poder.

 

Artículo 2

 

Reforma al artículo 27

 

ARTÍCULO 27- Sanciones a personas electas popularmente. El procedimiento y las sanciones para las personas electas popularmente que incurra en conductas de violencia contra las mujeres en la política, según la gravedad de conducta y de acuerdo con las definiciones de la presente ley, son:   a) A los diputados y las diputadas, cuando así lo acuerde el Plenario legislativo, la sanción será de amonestación ética. (…)

Artículo 27- Sanciones a personas electas popularmente. El procedimiento y las sanciones para las personas electas popularmente que incurra en conductas de violencia contralas mujeres en la política, según la gravedad de conducta y de acuerdo con las definiciones de la presente ley, son:   a) A la Presidencia y Vicepresidencias de la República, a los diputados, cuando así lo acuerde el Plenario Legislativo, la sanción será de amonestación ética pública. (…) Las personas electas popularmente y que sean sancionadas por violencia hacia las mujeres en la política no podrán ejercer ningún cargo público por un período de ocho años.

 

La propuesta incorpora la posibilidad de sancionar a la Presidencia y Vicepresidencias de la República con amonestación ética pública y se agrega una sanción consistente en la prohibición de ocupar cargos públicos por ocho años para quienes, siendo electos popularmente, cometan actos de violencia política contra mujeres.

Respecto de la primera modificación, no se observa inconveniente en la inclusión de dichas figuras. Sin embargo, en cuanto a la sanción de inhabilitación por ocho años, este órgano considera que pueden existir reparos de constitucionalidad, por las razones que pasamos a explicar.

En primer lugar, la Asamblea Legislativa carece de competencia para imponer sanciones que trasciendan la reprobación política o ética, dado que las comisiones legislativas y el Plenario ejercen funciones de control político y no jurisdiccional.

En este sentido, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido reiterada en cuanto a que las comisiones de la Asamblea Legislativa no pueden invadir competencias del Poder Judicial ni erigirse en órganos con facultades sancionadoras de naturaleza jurisdiccional. Al respecto indicó:

“(…) si la actuación de un sujeto privado o la actuación privada de un funcionario público o de un político transcienden la esfera privada e incide en la vida pública -por afectar la moral o el orden público- y se relaciona con los hechos investigados, podría ser objeto de conocimiento de una Comisión Legislativa, en el entendido de que la investigación no se puede dirigir contra el funcionario o figura pública como tal, sino que ha de versar sobre determinados hechos con los cuales esas actuaciones tengan relación.  Pero, en todo caso, quedarían a salvo las demás actuaciones meramente privadas de aquéllos.  Además, ese poder de investigación debe ejercitarse con absoluto respeto de las garantías constitucionales y, en específico, de los derechos fundamentales de los administrados, sean funcionarios públicos, políticos o particulares.  Así, a las Comisiones de Investigación les está prohibido invadir competencias de otros órganos.  En este sentido, no pueden juzgar ni imponer penas a persona alguna, función propia del Poder Judicial, pues de lo contrario se constituirían en Tribunales Especiales, creados para el juzgamiento de un caso particular, con quebranto de lo dispuesto en los artículos 9 y 35 constitucionales.  Lo anterior, permite concluir que dichas Comisiones no realizan funciones jurisdiccionales y, por ello, no se les ha conferido el poder de juzgar e imponer sanciones.  Son órganos de carácter político -no judicial- cuya actividad principal consiste en la recolección de información, de la cual, por sí sola, no se derivan consecuencias jurídicas de ningún tipo para los servidores públicos o los particulares.  Las Comisiones no juzgan ni imponen sanciones desde el punto de vista jurídico -aún cuando, en el respectivo dictamen, hagan determinadas recomendaciones-, sino que su función va encaminada a formar y alimentar a la opinión pública sobre asuntos de interés general, e informar al Plenario sobre el resultado de la investigación, para que la Asamblea Legislativa pueda cumplir con la función de control político y social, no jurídico ni jurisdiccional, que la propia Constitución le encomienda.  Podría decirse que el Poder Legislativo realiza, entonces, una suerte de juzgamiento político, pues su labor muchas veces puede culminar con una censura moral a funcionarios o particulares, por conductas que social o políticamente sean reprochables, aún cuando no pudieran ser objeto de juzgamiento por parte de los Tribunales de Justicia.  Pero ello no constituye una sanción en los términos en que se establece en el artículo 39 constitucional, pues las recomendaciones que se hagan en los informes de la Comisión o, en su caso, en el Plenario de la Asamblea Legislativa, no son jurídicamente vinculantes, aún cuando puedan tener un peso social o político innegable (…)” Sentencia N.º 01955 – 1997 de las 15:12 horas del 08 de abril de 1997.

Conviene precisar que el artículo 39 de la Constitución Política consagra el principio de reserva de jurisdicción en materia sancionatoria, según el cual únicamente los tribunales de justicia, en un debido proceso, pueden imponer sanciones que restrinjan derechos fundamentales. Por ello, cualquier intento de atribuir a la Asamblea Legislativa potestades sancionadoras de carácter punitivo excedería sus competencias constitucionales, en tanto su función de control político se limita a la reprobación ética o política, pero no a la imposición de inhabilitaciones o penas propiamente dichas.

Adicionalmente, la disposición propuesta podría constituir una sanción desproporcionada e irracional, en ausencia de parámetros técnicos claros para su aplicación, dada a amplitud de la norma.

Finalmente, dicha sanción podría violentar el derecho de participación política protegido por el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que solo permite restricciones razonables, proporcionales y fijadas por ley, en casos debidamente justificados.

 

Artículo 3

 

Reforma al artículo 32

 

ARTÍCULO 32- Plazo para interponer la denuncia y prescripción. El plazo para interponer la denuncia, de acuerdo con esta ley, se considerará de un año y se computará a partir del último hecho de violencia o a partir de que cesó la causa justificada que le impidió denunciar.

Artículo 32- Plazo para interponer la denuncia y prescripción. El plazo para interponer la denuncia, de acuerdo con esta ley, se considerará de ocho años y se computará a partir del último hecho de violencia o a partir de que cesó la causa justificada que le impidió denunciar.

 

La propuesta amplía el plazo para interponer denuncias de un año a ocho años. Este aspecto corresponde a una decisión de política legislativa y, en principio, no plantea objeciones de constitucionalidad. No obstante, debe valorarse la razonabilidad del plazo a la luz del derecho a la seguridad jurídica (artículo 39 constitucional), dado que plazos excesivos de prescripción pueden generar incertidumbre en la aplicación de las normas.

 

IV. CONCLUSIÓN

 

Con base en lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación del proyecto de ley en cuanto pretende reformar los artículos 4, 27 y 32 de la Ley N.° 10235 a efectos de visibilizar la violencia política ejercida contra las mujeres y establecer responsabilidades y sanciones aplicables a quienes ostenten cargos en la Presidencia, Vicepresidencias y jerarcas ministeriales, se encuentra dentro de la discrecionalidad legislativa y resulta acorde con los fines de la ley, además de reforzar la protección de los derechos de las mujeres frente a eventuales abusos de poder.

No obstante lo anterior, la sanción de inhabilitación por ocho años para las personas electas popularmente que incurran en violencia política contra las mujeres presenta dudas de constitucionalidad, en tanto el Poder Legislativo no tiene competencia para imponer sanciones de esa naturaleza, su configuración carece de proporcionalidad y podría vulnerar el derecho de participación política reconocido en instrumentos internacionales.

Finalmente, la ampliación del plazo de prescripción para la interposición de denuncias es un asunto de política legislativa, aunque debe ser ponderado con el principio de seguridad jurídica y el debido proceso.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz                                         Amalia Zeledón Lostalo

Procuradora                                                  Abogada de la Procuraduría   

 

 

SPC/AZL/nmm

Cod.4940-2025