13 de octubre del 2025

PGR-OJ-158-2025

 

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Área de Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se atiende su solicitud contenida en el oficio AL-CPETUR-0622-2025 del 27 de marzo de 2025, mediante el cual requiere el criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 24.854, en la Comisión Especial de Turismo, denominado “LEY PARA REGULAR EL REINGRESO DE EXTRANJEROS EN CONDICIÓN DE TURISTA Y FORTALECER LA GESTIÓN MIGRATORIA. REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 33 Y 91 DE LA LEY GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA, LEY N.º 8764 DEL 01 DE MARZO DE 2010”.

Es importante aclarar que el criterio que se expone a continuación es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública legitimada para requerir nuestra función consultiva. En consecuencia, se emite únicamente como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.                   OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley tiene como finalidad reformar la Ley General de Migración y Extranjería, Ley N.º 8764, del 19 de agosto de 2009, con el objetivo de evitar la práctica conocida como "visa run", que permite a extranjeros con estatus de turista renovar su estadía al salir y reingresar al país, eludiendo así la necesidad de gestionar una residencia legal.

En la exposición de motivos, se señala que esta práctica distorsiona el sentido de la categoría migratoria de turista -que debe ser de estadía temporal y no indefinida- y constituye una forma de eludir la legislación migratoria.

Se argumenta que el Estado tiene la potestad soberana de definir las condiciones de ingreso, permanencia y salida de extranjeros, y debe ejercerla para resguardar el orden jurídico y el interés público. Asimismo, que el uso reiterado de la figura de turista para permanecer de facto en el país podría ser visto como una defraudación de la ley. Finalmente, se considera que el “turismo permanente” genera impactos negativos, especialmente en comunidades costeras, como el aumento de precios en el mercado inmobiliario y la dificultad de acceso a vivienda asequible para los residentes locales (gentrificación).

II.                SOBRE LA POTESTAD MIGRATORIA DEL ESTADO Y LA VIABILIDAD CONSTITUCIONAL DEL PROYECTO DE LEY

Desde la perspectiva del derecho constitucional y migratorio, el control de la migración y la potestad para definir las condiciones de ingreso, permanencia y egreso de extranjeros son facultades inherentes y soberanas de todo Estado. En el ordenamiento jurídico costarricense, esta potestad se fundamenta en principios de soberanía nacional y seguridad jurídica, permitiendo al Estado regular quiénes pueden ingresar y bajo qué condiciones.

 El artículo 19 de la Constitución Política de Costa Rica establece que los extranjeros tienen los mismos deberes y derechos individuales y sociales que los costarricenses, con las excepciones que la Constitución y las leyes establezcan, por lo que esta disposición consagra la potestad estatal de diferenciar los regímenes jurídicos aplicables a nacionales y extranjeros, siempre que no se vulnere la dignidad humana ni los derechos fundamentales.

Por su parte, la Ley General de Migración y Extranjería (Ley N.º 8764) es el instrumento legal que desarrolla esta potestad constitucional, estableciendo las distintas categorías migratorias, como residentes permanentes, residentes temporales y personas no residentes (turistas), además, reconociendo la competencia del Estado, a través de la Dirección General de Migración y Extranjería, para controlar los flujos migratorios y de otorgar o denegar permisos de permanencia.

En particular, la ley faculta al Estado para regular y sancionar las estancias irregulares y establecer requisitos diferenciados según la categoría migratoria, siempre que se respete el principio de no discriminación y la dignidad humana.

La Sala Constitucional ha reconocido reiteradamente que el Estado tiene un amplio margen de discrecionalidad para fijar su política migratoria, en tanto se trate de medidas razonables, proporcionales y no arbitrarias. Al respecto, indicó en la sentencia 1999-01312 de las 16:45 horas del 23 de febrero de 1999:

“II.- DE LA COMPETENCIA DEL ESTADO PARA DEFINIR LA POLÍTICA MIGRATORIA DEL PAÍS. Como una manifestación de la soberanía, tanto en el derecho nacional como en el internacional, se le reconoce al Estado la potestad de establecer la política migratoria del país, esto es, la determinación de las reglas relativas a regular el ingreso y permanencia en el territorio nacional de los extranjeros, sea temporal o permanente; potestad que debe ejercer con absoluto respeto a los principios y normas constitucionales, para garantizar al extranjero un trato objetivo, fundado en la dignidad del ser humano y en el respeto de los derechos fundamentales. De esta manera -como bien lo señala la Procuraduría General de la República-, en los artículos 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 12 párrafo primero del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se remite a la legislación interna de cada Estado Parte para que determine los requisitos que los extranjeros deben cumplir para legalizar su estadía en su territorio; que en lo que interesan disponen:

"Artículo 22. Derecho de Circulación y de Residencia.

1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a circular por el mismo, y a residir en él con sujeción a las disposiciones legales.

2. Toda persona detiene derecho a salir libremente de cualquier país, inclusive del propio.

3. El ejercicio de los derechos anteriores no puede ser restringido sino en virtud de una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás.(Convención Americana sobre Derechos Humanos);

"Artículo 12

1. Toda persona que se halle legalmente en territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente en él y a escoger libremente su residencia.

2. Toda persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del propio.

3. Los derechos antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando éstas se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente Pacto", (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).

Es la propia Constitución Política la que define los fundamentos y parámetros sobre los que se asienta el Derecho de Extranjería, pero remite a la ley para su desarrollo y concreción, según se señaló en sentencia número 01684-91, de las dieciséis horas del veintiocho de agosto de mil novecientos noventa y uno:

"Resulta de todo lo anterior que el ingreso, la permanencia, la expulsión o la deportación -como especie de lo anterior-, la extradición y en general, todo lo que tenga que ver con el llamado Derecho de Extranjería, por voluntad expresa del constituyente, queda reservado al desarrollo y regulación por vía legal, y en esto, nuestro régimen jurídico se fundamenta y sigue los principios generales del Derecho Constitucional sobre esta materia [...] En consecuencia, estima la Sala que existe plena habilitación constitucional, para que el país regule por medio de una ley ordinaria, todo lo que concierne a estos derechos, como manifestación del ejercicio de sus potestades soberanas.

(…)” (La negrita no es del original)

La sentencia citada expone que, tanto en el ámbito constitucional como en el interamericano, se ha aceptado que el control migratorio es una función esencial para preservar el orden público, la seguridad y el interés nacional, y que puede implicar requisitos diferenciados para nacionales y extranjeros sin que ello constituya discriminación prohibida, siempre que esté fundamentado en criterios objetivos y legítimos. Dichas limitaciones, además, deben ser impuestas por ley.

Bajo este marco, la reforma legal que se busca con la presente iniciativa para evitar el “visa run”, se ubica plenamente dentro de la potestad estatal para prevenir el uso abusivo de categorías migratorias temporales y garantizar que la figura del turista cumpla su finalidad legal. Al establecer un mayor control sobre la reentrada de turistas y sancionar con mayor severidad las estancias irregulares, el Estado pretende reforzar la efectividad de su política migratoria, lo cual es una competencia que puede ejercer mediante regulaciones legales.

Además, el Estado, en su rol de garante del bienestar de sus habitantes, tiene la facultad de implementar políticas que protejan los recursos locales y eviten la gentrificación, fenómeno definido como la renovación urbana que desplaza a habitantes más pobres.

Por tanto, en nuestro criterio la presente iniciativa es viable desde el punto de vista constitucional y puede justificarse en la necesidad de reforzar el marco legal para que la potestad migratoria del Estado se ejerza de manera efectiva, en resguardo del ordenamiento jurídico y el interés público. Ergo, corresponde al legislador valorar la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley y su aprobación se enmarca dentro de su ámbito de discrecionalidad.

III.             ANÁLISIS ESPECÍFICO DEL ARTICULADO PROPUESTO

Sin perjuicio de lo indicado en cuanto a la viabilidad general del proyecto de ley, procederemos a analizar de manera específica el articulado propuesto.

El proyecto de ley propone dos reformas principales. La primera pretende modificar el artículo 33, inciso 3) a la Ley General de Migración y Extranjería que busca cambiar el monto de la multa por estancia irregular en el país. Actualmente, la multa es de cien dólares estadounidenses ($100,00) por cada mes de estancia irregular y el proyecto propone que, para los extranjeros en condición de turista, la multa migratoria sea de trescientos dólares estadounidenses ($300,00) por cada mes de estancia irregular. En caso de no pagar la multa, se prohibirá el ingreso al país por un plazo equivalente al triple del tiempo de la permanencia irregular y la totalidad de los fondos recaudados por esta multa sería destinada a la Dirección General de Migración y Extranjería para fortalecer sus funciones y servicios.

|           Al respecto, debemos señalar que el aumento de la multa y la imposición de plazos de restricción de ingreso son medidas que encajan dentro de la potestad migratoria del Estado ya indicada, pero, además, deben superar un análisis de razonabilidad y proporcionalidad.

En este caso, el incremento de la multa de $100 a $300 por mes de permanencia irregular para turistas implica una sanción triplicada, por lo que jurídicamente, habría que justificar si esta diferencia responde a un objetivo legítimo (disuadir el abuso de la condición de turista); si la medida es idónea y necesaria (si existen alternativas menos gravosas que logren el mismo fin) y; si es proporcional en sentido estricto (que el perjuicio económico no sea desproporcionado en relación con la infracción cometida).

En derecho administrativo sancionador, el monto de las sanciones debe guardar relación con la gravedad de la falta, evitando sanciones confiscatorias o discriminatorias, por lo que debe valorarse también si el hecho de que la sanción se aplique solo a turistas y no a otras categorías migratorias, podría ser cuestionado en sede constitucional. Por tanto, se recomienda valorar técnicamente el monto de la sanción y justificarla de manera expresa en el trámite legislativo.

En segundo lugar, la iniciativa propone adicionar un párrafo final al artículo 91 de la Ley General de Migración y Extranjería para que, una vez vencido el plazo máximo de permanencia legal, la persona extranjera en condición de turista no pueda reingresar al país bajo la misma condición migratoria por un plazo de 90 días, salvo algunas excepciones contempladas en la misma norma.

Sobre este artículo se recomienda que la redacción evite ambigüedades, por lo que conviene precisar desde cuándo se computan los 90 días y cómo se aplicará a turistas que tengan entradas múltiples en un mismo año.

Asimismo, se recomienda precisar en el articulado qué se entiende por “condición de turista” y vincularlo expresamente con el artículo correspondiente de la ley, para evitar interpretaciones erróneas.

Finalmente, la reforma debería prever mecanismos claros para el cobro de la multa, plazos para su pago y procedimientos de impugnación, para asegurar el debido proceso (artículo 39 constitucional) y valorarse si requiere de excepciones por razones humanitarias (enfermedad, reunificación familiar urgente, entre otras).

IV.             CONCLUSIÓN

De lo expuesto debe concluirse que el proyecto de ley, en tanto pretende evitar la práctica conocida como "visa run", que permite a extranjeros con estatus de turista renovar su estadía al salir y reingresar al país, se enmarca dentro de la potestad soberana del Estado para regular el ingreso, permanencia y salida de personas extranjeras. La iniciativa persigue un objetivo legítimo vinculado a la protección del orden jurídico y del interés público y es constitucionalmente viable siempre que las medidas adoptadas respeten los principios de razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación.

No obstante, el aumento propuesto en la multa por permanencia irregular y la restricción temporal de reingreso requieren de una adecuada fundamentación técnica y jurídica que demuestre su idoneidad y necesidad, así como su proporcionalidad en sentido estricto. De igual forma, es recomendable reforzar la claridad normativa mediante definiciones precisas, determinación expresa de plazos y procedimientos, y previsión de supuestos excepcionales por razones humanitarias.

Por lo demás, corresponde al legislador ponderar la oportunidad y conveniencia de la reforma y su aprobación se enmarca dentro de su ámbito de discrecionalidad.

 

 

Atentamente,

 

                                                                       Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

SPC/nmm

Cod.3898-2025