13 de octubre de 2025

PGR-C-209-2025

Licenciado

Alfredo Mata Acuña

Auditor Interno

Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior (SINAES)

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. SINAES-AI-053-2025 de 30 de setiembre de 2025, asignado a este Despacho el 02 de octubre último, por el que formula una serie de interrogantes concernientes a los límites de la discrecionalidad del jerarca para el nombramiento de funcionarios en puestos de confianza.

Concretamente consulta:

1.      ¿La discrecionalidad del jerarca para el nombramiento de funcionarios en puestos de confianza es absoluta o debe enmarcarse en la aplicación de criterios objetivos de idoneidad según el puesto que se ocupe?

2.      En caso de que el nombramiento deba sustentarse en la idoneidad ¿Qué aspectos mínimos debe considerar el jerarca para evaluar dicha condición en los candidatos?

3.      ¿Debe el jerarca consignar en el acuerdo o el acta correspondiente, las razones que motivaron su decisión de nombramiento, sea cual fuere el alcance de su discrecionalidad?

Con miras a justificar y contextualizar su consulta, si bien afirma que el 13 de agosto de 2025, mediante oficio Nos. SINAES-AI-039-2025 -el cual se aporta-, se comunicó al Consejo Nacional de Acreditación la incorporación de un estudio de auditoría en la planificación del año 2025, denominado “Evaluación de la Idoneidad de Funcionarios en Puestos de Dirección del SINAES”, lo cierto es que también alude que dicha modificación al Plan de Trabajo anual 2025, se motivó en denuncia anónima tramitada por presuntas irregularidades en el nombramiento de uno de los puestos de dirección del SINAES, que resultó en la presentación de una relación de hechos ante el citado jerarca colegiado, e incluso señala que dicha denuncia trascendió a instancias externas, como la Contraloría General y la Procuraduría de la Ética Pública, donde se investiga el asunto; lo cual se reafirma en el oficio No. SINAES-CNA-043-2025 de 25 de agosto de 2025, por el que el jerarca institucional da por conocido el cambio y se pone a disposición de la Auditoría Interna en lo que respecta a aquella denuncia.

I.- Consideraciones generales sobre los requisitos de admisibilidad que, conforme a la ley, deben cumplir las consultas que formulen los Auditores Internos.

Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta # 169 de 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico, pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado, conforme a nuestra Ley Orgánica, las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.

En ese sentido, hemos reiterado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (Dictámenes C-181-2019, de 25 de junio de 2019 y C-197-2019, de 08 de julio de 2019).

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen por parte del consultante (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020 y C-076-2020, éstos últimos de 03 de marzo de 2020, entre otros muchos).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que, cuando una Auditoría tiene dudas legales atinentes a su ámbito funcional, debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente en el que está orgánicamente enclavada. Si este no existe o se niega por razones justificadas a emitir su pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista de que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública y desde esa perspectiva, debe racionalizarla en aras del interés público (Dictamen C-232-2012, de 2 de octubre de 2012. En sentido similar los dictámenes C-069-2017, de 3 de abril y C-293-2017, de 11 de diciembre, ambos de 2017, C-138-2018, de 14 de junio y C-284-2018, de 12 de noviembre, ambos de 2018). Incluso, de previo a plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías debieran revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa [1] para determinar la pertinencia y trascendencia de plantear o no una nueva consulta (Dictámenes C-254-2019, de 4 de setiembre de 2019 y C-287-2019 de 4 de octubre de 2019).

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, se advierte una vez más que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna (Dictamen C-205-2019, de 12 de julio de 2019).

Deberá cumplir en todo caso, los demás requisitos de admisibilidad aplicables a las consultas que se nos formulen, pues admitir lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora, verbigracia que se refieran sobre temas jurídicos en genérico; es decir, que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración (Entre otros muchos, el dictamen C-003-2021 de 6 de enero de 2021).

            Tampoco pueden pretender consultar los Auditores Internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la Administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (Entre otros, los dictámenes C-025-2018, de 30 de enero de 2018; C-064-2018, de 4 de abril de 2018; C-222-2018, de 7 de setiembre de 2018; C-271-2018, de 30 de octubre de 2018; C-007-2019, de 10 de enero de 2019; C-38-2019, de 14 de febrero de 2019 y C-149-2019, de 30 de mayo de 2019).

            Y mucho menos, pueden consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente -art. 5 de nuestra Ley Orgánica N° 6815 de 27 de setiembre de 1982- (Dictamen C-227-2019 del 12 de agosto de 2019 y C-244-2019 del 30 de agosto de 2019, C-051-2021 de 24 febrero de 2021, C-077-2021 de 12 de marzo de 2021 y C-083- 2021 de 18 de marzo de 2021 y PGR-C-064-2023 de 30 de marzo de 2023); como podría ser el caso de la Contraloría General de la República, por ejemplo.

Requisitos que deberán tomarse en cuenta para futuras consultas que formule. Para lo cual recomendamos ver nuestro dictamen PGR-C-120-2024 de 12 de junio de 2024, en el que se compedian y explican en detalle los criterios de admisibilidad previstos en nuestra Ley Orgánica o que, conforme a ésta, han sido desarrollados por nuestra jurisprudencia administrativa, para la consulta de los Auditores internos.

II.- Sobre la inadmisibilidad de la consulta.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica-No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

Lamentablemente, luego de un exhaustivo análisis, estimamos que, al menos, tres circunstancias específicas convergen en el presente asunto, que nos impiden ejercer nuestra función consultiva.

Habiendo analizado con detenimiento el objeto y el contenido mismo de su gestión, tal como fue promovida, especialmente con base en las justificaciones dadas en su oficio No. SINAES-AI-053-2025, op. cit., como en los oficios Nos. SINAES-AI-039-2025 y SINAES-CNA-043-2025, op. cit. que se acompañan, aun cuando esa Auditoría Interna pudiera haber cumplido con al menos uno de los requisitos mínimos o esenciales de admisibilidad que, conforme a nuestra Ley Orgánica, han sido desarrollados por la jurisprudencia administrativa, en específico el haber acreditado el ligamen de lo consultado con la modificación introducida al Plan Anual de trabajo 2025, como primer aspecto de admisibilidad por valorar es que aquella modificación del Plan Anual 2025 se motiva en una denuncia anónima todavía en trámite y que fundamentó internamente en el SINAES la comunicación, por parte de esa Auditoría interna, de una relación de hechos al órgano Superior jerárquico, así como su atención externa por autoridades de la Contraloría General y la Procuraduría de la Ética Pública, según se afirma.

Por ello, no podemos desconocer, en primer lugar, la directa alusión que inequívocamente hace su gestión a un caso en concreto, identificado e identificable, tanto por la propia Auditoría, como por la Administración activa, y aun pendiente de resolver; lo cual nos impide ejercer nuestra función consultiva.  

Conforme nuestra inveterada jurisprudencia administrativa, no le corresponde a la Procuraduría General de la República entrar a pronunciarse sobre situaciones o denuncias concretas sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 y C-135-2014), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en estos casos, implicaría no sólo contravenir la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, sino sustituir ilegítimamente a la Administración activa, relevando con ello a los servidores públicos de las responsabilidades propias de su función; sobre todo, porque esa labor corresponde realizarla a la Administración activa y no a éste Órgano Asesor (Dictamen C-178-2016 de 29 de agosto de 2016).

Entonces, no podemos ni debemos emitir pronunciamiento particular y vinculante en relación a situaciones jurídico administrativas concretas y específicas que pudiera subyacer en este asunto y que apuntan directamente al asunto singular denunciado sobre nombramientos en puestos de confianza en el SINAES, aun pendiente de resolver en diversas instancias administrativas, según se afirma.

Particularmente, sobre la imposibilidad de atender consultas planteadas por auditores internos referidas a asuntos o denuncias concretas pendientes de resolver, pueden revisarse, entre otros muchos, los dictámenes C-005-2021 de 11 de enero de 2021, C-008-2021 de 14 de enero de 2021, PGR-C-151-2022 de 22 de julio de 2022, PGR-C-022-2025 de 29 de enero de 2025 y PGR-C-202-2025 de 29 de setiembre de 2025.

En segundo lugar, por la forma en que se plantea la consulta, al tratar de delimitar con sus preguntas el grado o alcance de la discrecionalidad administrativa para el nombramiento en un puesto de confianza, así como las condiciones mínimas de idoneidad a considerar de los candidatos y la fundamentación mínima que debe contener el acto en que aquel nombramiento se plasme, y especialmente por estar todo ello relacionando con la situación particular de un funcionario específico e identificable al que se denunció anónimamente por su nombramiento irregular, podemos afirmar que, indirecta e implícitamente, se nos pide ejercer control de legalidad sobre conductas administrativas ya adoptadas en aquel asunto concreto, y como se expuso, por no estar en los supuestos de excepción en los que podemos ejercer dicha competencia revisora -arts. 173 y 183 de la LGAP-, ello resulta en esos términos igualmente inadmisible.

No debe olvidarse que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023 y PGR-C-111-2023. En sentido similar el dictamen C-244-2011).

Por lo hasta aquí expuesto, pese a que la consulta se formula solo aparentemente en términos abstractos, por cómo fue planteado el asunto, brindar nuestro criterio ante las circunstancias descritas implicaría referirnos a un caso concreto o situación particular de funcionarios determinados; adicionalmente, implicaría revisar la legalidad sobre dicho actos referidos a ese funcionario en específico; lo cual, como ya se advirtió, escapa de nuestra función consultiva (Dictámenes PGR-C-003-2023 de 12 de enero de 2023 y PGR-C-085-2023 de 27 de abril de 2023 y PGR-C-171-2023 de 04 de setiembre de 2023).

En tercer lugar, se afirma de su parte que actualmente la Contraloría General y la Procuraduría de la Ética Pública, con competencias especiales otorgadas por ley, están conociendo de la denuncias que involucran aquel asunto particular que subyace en el fondo de esta consulta y a lo interno del SINAES. Por lo que deberá estarse y sujetarse a lo que en esas instancias especializadas de control se resuelva.

De lo expuesto es fácil inferir que no se cumple entonces en el presente caso con los requisitos de admisibilidad aludidos. Por consiguiente, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

En todo caso, reconociendo el innegable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer, de algún modo, las dudas que formula, y con el único fin de colaborar con el señor Auditor Interno, se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, concretamente, sobre los siguientes temas de interés:

·         A pesar de que los empleados de confianza son de libre selección y remoción, y que por ende, el grado de  discrecionalidad en su nombramiento es amplio, estimamos que si bien ellos no deben acreditar su idoneidad para el cargo por el procedimiento concursal estatutario o de mérito por oposición, porque expresamente están exceptuados de él, lo cierto es que deberán reunir ciertos requisitos mínimos indispensables para el adecuado desempeño de sus funciones; requisitos mínimos, incluso de preparación profesional o académica y de experiencia, que dependerán de las funciones específicas que conformen el puesto. Y como ese nombramiento se materializa en un acto administrativo, necesariamente su contenido -antecedentes de hecho y de derecho surgidas del motivo (art. 122.1 de la Ley General de la Administración Pública)-, deberá estar debidamente explicitado y acreditado objetivamente; en especial el cumplimiento de los requisitos mínimos antes aludidos (Entre otros muchos, los dictámenes C-221-2000 del 14 de setiembre del 2000, C-180-2006 de 15 de mayo de 2006, C-258-2013 de 20 de noviembre de 2013, C-358-2015 del 18 de diciembre del 2015, C-055-2017 de 20 de marzo de 2017 y C-422-2020 de 29 de octubre de 2020).

·         Si bien la selección o designación de una persona para ocupar un puesto catalogado como de confianza sea en el fondo un acto discrecional, pues  implica un elemento subjetivo, como es la posibilidad de elección cuando el ordenamiento prevea distintas alternativas u opciones, todas lícitas, cuya libre escogencia encomienda a la Administración, ello no exime al responsable de dicha escogencia del deber inexcusable de cerciorarse de que el nombramiento recaiga en una persona idónea que reúna las condiciones necesarias para el ejercicio del cargo; esto acorde al interés público, los principios de legalidad, eficiencia, idoneidad y honestidad, que regentan la función pública (Dictámenes C-074-2010 de 20 de abril de 2010 y PGR-C-012-2022 de 18 de enero de 2022).

II.- Consideraciones finales.

Según aludimos, conforme a nuestra doctrina administrativa, se recomienda que antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este órgano asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre de 2019, C-287-2019 del 4 de octubre de 2019, PGR-C-086-2023 de 27 de abril de 2023 y PGR-C-095-2023 de 9 de mayo de 2023).

Y siendo innegable en este caso, la existencia de una evidente línea homogénea y unívoca en nuestra jurisprudencia administrativa, creemos conveniente indicar que esa sola circunstancia debió determinar la necesidad de plantear esta nueva consulta sobre temas en los que ya existe abundantes pronunciamientos de nuestra parte, como interprete cualificado del Ordenamiento Jurídico que legalmente somos, en los que esa Auditoría Interna puede extraer elementos de convicción relevantes y suficientes para respeonder las interrogantes ahora formuladas.

Señalamos e insistimos respetuosamente en lo anterior, con miras a asegurar el eficiente ejercicio, razonabilidad y mesura de nuestra función consultiva, la cual ejercemos con respecto a toda la Administración Pública, constituida por el Estado y los demás entes públicos.

No está de más reiterar que, en el ejercicio de la labor consultiva, la Procuraduría General se convierte en un intérprete jurídico calificado que impone al sector público su peculiar lectura del Ordenamiento Jurídico (Dictámenes C-257-2006 de 19 de junio de 2006, C-123-2019 de 8 de mayo de 2019 y C-218-2020 de 10 de junio de 2020). De modo que todos aquellos criterios unívocos y reiterados de este órgano Superior consultivo sobre los temas de interés de esta consulta, constituyen jurisprudencia administrativa vinculante, y como tal, es fuente normativa del ordenamiento (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la LGAP), y por tanto, de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública[2] para aplicarse a otros casos en que se den iguales supuestos de hecho (Dictámenes C-111-2014 de 31 de marzo de 2014, C-154-2014 de 19 de mayo de 2014, C-184-2014 de 03 de marzo de 2014, C-114-2020 de 31 de marzo de 2020 y PGR-C-061-2025 de 21 de marzo de 2025).

Aspecto que no es de menor importancia, pues claramente el conocimiento de nuestra jurisprudencia administrativa es un aspecto que se facilita por la existencia del Sistema Nacional de Legislación Vigente, y concretamente nuestro sitio web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/, en donde se puede consultar, de manera temática o bien por normas jurídicas específicas, los antecedentes de dictámenes y opiniones jurídicas sobre esos tópicos.

Conclusión:

Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

GBH/sar