6 de octubre de 2025

PGR- OJ-154-2025

 

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

            Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. AL-CPASOC-1472-2025, de fecha 24 de setiembre de 2025, asignado a este Despacho el 25 de los corrientes, por el que nos comunica que, en virtud de la moción aprobada, dicha Comisión Permanente ha dispuesto consultar nuestro criterio sobre el texto del proyecto de “ADICIÓNDE UN TRANSITORIO A LA LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO, LEY N.°10.159, DE 8 DE MARZO DE 2022, PARA HOMOLOGAR EL RÉGIMEN ARTÍSTICO”, Expediente No. 25.160; el cual se aporta.

 

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

 

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

 

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018;  OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022,  PGR-OJ-035-2023 de 27 de marzo de 2023, PGR-OJ-042-2024 de 01 de abril de 2024, PGR-OJ-025-2025 de 18 de febrero de 2025 y PGR-OJ-049-2025 de 21 de marzo de 2025).

 

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que, desde una perspectiva estrictamente jurídica, consideramos relevantes y necesarios de comentar y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad.

 

Para ello partiremos de la postura institucional asumida por esta Procuraduría General ante proyectos de ley similares al ahora propuesto; concretamente nuestras opiniones jurídicas PGR-OJ-131-2024 de 21 de octubre de 2024 (“Ley para la equidad, igualdad y justicia salarial del salario global para las personas funcionarias públicas”; expediente legislativo No. 23.934) y PGR-OJ-133-2024 de 21 de octubre de 2024 (“Adición de un Transitorio a la Ley Marco de Empleo Público, Ley N°10159, de 8 de marzo de 2022, para garantizar la equidad, igualdad y justicia salarial del salario global para las personas funcionarias del Magisterio Nacional”; expediente legislativo No. 24.305).

 

II.- Consideraciones generales relativas al motivo y el contenido de la propuesta legislativa.

 

El presente proyecto de ley está relacionado innegablemente con la transición del salario compuesto al salario global, la cual se generó con motivo de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), No. 10159 del 8 de marzo de 2022.  Básicamente, pretende que las personas funcionarias del Ministerio de Cultura y Juventud, y sus órganos desconcentrados, con labores relacionadas con actividades artísticas que devenguen un salario compuesto menor al salario global definitivo fijado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), tengan la posibilidad de trasladarse voluntariamente al esquema de salario global.

 

Grosso modo, la exposición de motivos del proyecto indica que la promulgación de la LMEP generó un gran impacto en el régimen artístico, principalmente en el ámbito salarial, al propiciar un esquema inequitativo y desigual, pues inesperadamente el salario global instaurado para las nuevas contrataciones resultó muy superior a los salarios compuestos de quienes estaban ya contratados. Refiere que esa situación genera desmotivación en los funcionarios del Ministerio de Cultura y Juventud, quienes al igual que al resto de los funcionarios públicos con salarios compuestos mayores al global, han sufrido un congelamiento salarial desde la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre del 2018.

 

Se sostiene que la imposibilidad que enfrentan los funcionarios del régimen artístico para trasladarse del salario compuesto al salario global hace nugatoria la posibilidad de ascender a una mejor condición salarial y de vida.  Afirma que esa situación es contraproducente, pues va en contra del bienestar y la existencia digna de los trabajadores que dedican su vida al arte y cultura del país.

 

Se estima, a modo de mera aproximación, que la migración propuesta al esquema de salario global, en lo que respecta a los funcionarios del régimen artístico, sería por un monto de ₡1.730.538.536 colones.

 

Partiendo de lo anterior, el proyecto de ley propone, mediante su artículo único, adicionar un nuevo transitorio a la LMEP, cuyo texto sería el siguiente:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

ADICIÓN DE UN TRANSITORIO A LA LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO,

LEY No. 10159, DE 8 DE MARZO DE 2022, PARA HOMOLOGAR

EL RÉGIMEN ARTÍSTICO

ARTÍCULO ÚNICO- Se adiciona un nuevo transitorio a la Ley N.º 10159, Ley Marco de Empleo Público, de 8 de marzo de2022, que en adelante se leerá:

Transitorio Nuevo- Aquellos funcionarios que trabajen en el Ministerio de Cultura o algunos de sus órganos desconcentrados, cuya contratación corresponda al título IV del Estatuto del Servicio Civil, Ley 1581, del 30 de mayo de 1953, o devenguen un salario compuesto en su jornada ordinaria menor al que correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global, se podrán trasladar a las escalas de salario global sin ser despedidos, ni tener que renunciar a su puesto o ningún otro requisito que la solicitud por escrito de dicho traslado. Estos funcionarios tendrán un plazo de un año para trasladarse a la modalidad de pago de salario global, el cual comenzará a correr a partir del momento en que la entidad contratante haya establecido el monto definitivo de salario global de las categorías correspondientes.

 

Rige a partir de su publicación.”

 

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

 

            Como advertimos, en la corriente legislativa existen varias propuestas legislativas similares (expedientes legislativos Nos. 23.934 y 24.305) y con respecto de ellas hemos indicado lo siguiente:

 

“El tema de la forma en que se produciría la transición del salario compuesto al salario global como consecuencia de la implementación de la LMEP fue objeto de discusión durante el trámite del proyecto de ley No. 21.336, que culminó con la aprobación de la ley citada.

El Transitorio XI del proyecto de ley original disponía que “La transición a salario global será facultativo para las personas servidoras públicas activas a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley. Vía reglamento se determinará el orden, así como los porcentajes máximos del total de la planilla, que en cada una de las dependencias públicas incluidas en el artículo 2° de esta ley, irá migrando de forma gradual a la remuneración por salario global.”  (Asamblea Legislativa, expediente No. 21.336, folio 105).

 

Durante el trámite legislativo del proyecto No. 21.336 citado, y a raíz de consideraciones de índole presupuestario, se decidió sustituir las normas de transición por las que se encuentran vigentes.  En ese sentido, la Contraloría General de la República advirtió que mantener el traslado voluntario al salario global “… tendría implicaciones fiscales a corto plazo que en la situación actual de las finanzas públicas haría inviable su financiamiento y pondría en riesgo la efectiva y sostenible transición al modelo de salario único y sus beneficios futuros.”  (Asamblea Legislativa, expediente No. 21.336, folio 5810).  

Es importante señalar que, en su momento, la Sala Constitucional analizó, por vía de consulta legislativa, la validez de mantener a los funcionarios antiguos bajo el sistema de salario compuesto, a pesar de que dichos servidores devengarían, en muchos casos, salarios menores a los que percibirían las personas de nuevo ingreso.   La Sala Constitucional, en su opinión consultiva No. 17098 de las 11:15 horas del 1° de julio de 2021, arribó a la conclusión de que sí es posible hacer ese tipo de diferenciaciones salariales, siempre que el trato distinto se encuentre fundamentado en razones objetivas y razonables:

 

“… se afirma por parte de los consultantes que el Transitorio XI, tal y como está planteado, concibe y promueve que se establezcan dos escalas salariales y montos de remuneración distintos para un mismo puesto de trabajo, para funcionarios públicos que desarrollan funciones y responsabilidades en igualdad de condiciones y que serán remunerados de forma diferenciada, sin que esto tenga base en elementos objetivos y racionales, lo cual puede prolongarse por 12 o 15 años. Para los (as) diputados (as) se lesionan los principios de igualdad salarial, equidad y no discriminación y los artículos 33 y 57 de la Carta Fundamental, así como los artículos 167 y 405 del Código de Trabajo. Además, sostienen que no hay estudios o razonamientos técnicos u objetivos que justifiquen la prevalencia de la diferencia salarial propuesta en ese transitorio. Finalmente, el Transitorio XI transgrede y lesiona el principio de equidad salarial establecido en el ordinal 4 c) del mismo proyecto. (…)

 

El punto está en determinar si esta diferenciación de trato está fundada en fines legítimos constitucionalmente, en si es objetiva, es decir, si está sustentada en un supuesto de hecho diferente, si está basada en diferencias relevantes (tertium comparationis), si existe proporcionalidad entre el fin constitucional y el trato diferenciado que se ha hecho y el motivo y el contenido del acto y, si ese trato es idóneo para alcanzar el fin que se persigue.

 

(…) el cumplimiento del principio de equilibrio financiero o presupuestario en este caso, es una justificación objetiva y razonable para concluir que la normativa transitoria es conforme con el Derecho de la Constitución, máxime si se toma en cuenta la situación fiscal tan deteriorada que tiene el Gobierno central, que pone en peligro la viabilidad del Estado Social de Derecho y de la economía costarricense en su conjunto. En esta dirección, en la opinión consultiva n.° 201818505, expresamos lo siguiente:

 

‹‹Sobre el particular, frente a una condición crítica en las finanzas públicas (debidamente sustentada en estudios técnicos), que pone en riesgo la efectiva o adecuada ejecución de las prestaciones de relevancia constitucional, la decisión de las autoridades competentes de definir y aplicar medidas aptas para paliar o solucionar el problema no solo resulta razonable, sino que, aún más, es insoslayable.

 

Ahora bien, no atañe a la Sala definir en concreto qué tipo de remedios se deben aplicar ni cuál es el más adecuado, toda vez que ello forma parte de la política económica del Estado, que a su vez constituye materia de gobierno. En realidad, el control de constitucionalidad se encuentra constreñido a velar por que las soluciones se adopten salvaguardando los derechos fundamentales cobijados en la Constitución Política y los instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos ratificados por Costa Rica, así como las cualidades esenciales del régimen político del país (en una república democrática, libre, independiente, multiétnica y pluricultural, cuyo Gobierno es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable), todo lo cual implica un ejercicio de ponderación y optimización de los diversos principios, derechos y valores constitucionales en juego.

En este contexto, reviste de especial importancia una interpretación armoniosa del principio de equilibrio presupuestario y el Estado Social de Derecho. La Sala advierte que, para que un Estado Social de Derecho pueda persistir y cumplir sus fines constitucionales y legales, deviene necesario que se efectúe un sano manejo de las finanzas públicas; es decir, de manera inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica estatal, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda, mientras que el sentido de esta última es fortalecer el desarrollo de un sistema político solidario, uno en el que los estratos menos favorecidos de la sociedad encuentren resguardo de su dignidad humana y su derecho a progresar. Dicho de otra forma, el Estado Social de Derecho “ideal” es el Estado Social de Derecho “posible”, contra el que precisamente se actúa, cuando se quebranta el principio de equilibrio presupuestario, toda vez que, a mediano plazo, eso pone en serio riesgo o del todo impide obtener los recursos necesarios para sustentar un Estado Social de Derecho “real”, uno del que verdadera y efectivamente puedan gozar los más vulnerables. Vigilar entonces que no se llegue a caer en una Constitución fallida o de papel, donde los derechos prestacionales de rango constitucional no puedan ser efectivos, es tarea fundamental de esta Sala, estrictamente dentro de lo que el marco de sus competencias se lo permite.

Se debe advertir, eso sí, que todos los principios, valores y preceptos constitucionales deben ser observados en cualesquiera circunstancias, lo que permanentemente le corresponde vigilar a la jurisdicción constitucional. Ahora, con motivo del ejercicio de ponderación u optimización que el juez constitucional realiza para resolver alguna colisión entre tales principios, valores y preceptos, el contexto que rodea al conflicto no puede pasar desapercibido.

Corolario de lo expresado: la inobservancia del principio de equilibrio presupuestario ha sido una de las causas del deteriorado estado actual de las finanzas públicas, motivo que lleva a esta Sala a subrayar el carácter transversal de dicho principio y hacer énfasis en su implementación real en aras del principio del Estado Social de Derecho. Se insiste en la observación del Programa del Estado de la Nación: ‘Esto [refiriéndose al desbalance estructural en las finanzas públicas] ha puesto en jaque el futuro del Estado de bienestar social construido a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, ya que su financiamiento y la eficiencia de su gasto no son suficientes››”. (…)

Por las razones anteriores, se concluye, por mayoría, que los Transitorios XI y XII no vulneran el principio de igualdad ‒igual salario a trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia‒, ni el de legalidad y, por consiguiente, no resultan inconstitucionales."

La pretensión del proyecto de ley en estudio es volver a la línea que seguía originalmente el proyecto que sirvió de base para la aprobación de la LMEP.  Para ello propone abrir un espacio de un año en el que los funcionarios del Ministerio (…) remunerados bajo el sistema de salario compuesto que así lo deseen, se trasladen al sistema de salario global.

Al respecto, debemos indicar que el proyecto tiende a propiciar la igualdad salarial entre los servidores del Ministerio (…) que ingresaron antes de la vigencia de la LMEP y los que ingresaron después de ello, lo cual es congruente no solo con el principio de igualdad general (contemplado en el artículo 33 de la Constitución Política), sino también con el principio de igualdad salarial (al que se refiere el artículo 57 constitucional).

Adicionalmente, interesa señalar que a esta fecha se encuentran en estudio varias acciones de inconstitucionalidad en las que se cuestiona la validez del Transitorio XI de la LMEP, entre ellas, las que se tramitan bajo el expediente 23-003122-0007-CO, 23-024744-0007-CO y 23-028010-0007-CO. Con esas acciones de inconstitucionalidad se pretende lograr el mismo fin que persigue el proyecto de ley bajo análisis; es decir, que se eliminen las diferencias salariales originadas en el tránsito del salario compuesto al salario global entre personas que ocupan puestos con las mismas características. 

En todo caso, estimamos que los elementos a tomar en cuenta en relación con el proyecto de ley en estudio están relacionados con aspectos económicos, más que jurídicos, por el incremento en el costo de la planilla del Estado que podría generar la aprobación del proyecto de ley.

Así las cosas, acoger la iniciativa ciertamente permitiría propiciar la igualdad en la remuneración de los empleados del Ministerio (…) con un salario compuesto menor al salario global definitivo y eliminar las diferencias con los funcionarios de la misma categoría contratados bajo el esquema de salario global; sin embargo, tal decisión lleva consigo un aumento en el gasto público.

 

Si bien insistimos en que se trata de un tema de oportunidad y conveniencia, sugerimos a la Asamblea Legislativa realizar los estudios económicos que permitan adoptar una decisión informada sobre la materia, estudios en los que quede de manifiesto las consecuencias presupuestarias de aprobar un proyecto de ley como el que se propone.

Asimismo, para fundamentar la razonabilidad de la reforma y su sujeción a los parámetros que rigen el principio de igualdad constitucional, debería quedar claro el fundamento para aplicar el transitorio propuesto solamente a los funcionarios del Ministerio (…) y no a los de otros Ministerios e instituciones públicas que se encuentran en una situación similar.

Finalmente, debe advertirse que actualmente se encuentra en la corriente legislativa el proyecto de ley denominado “Ley para la equidad, igualdad y justicia salarial del salario global para las personas funcionarias públicas”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo No. 23.934.  Dicho proyecto tiene una finalidad similar al que se analiza, con la diferencia de que aplica para todos los funcionarios públicos y no solo para los del Ministerio de Educación.  A raíz de ello, sugerimos tramitar conjuntamente ambos proyectos, con la finalidad de evitar contradicciones innecesarias.” (Pronunciamiento PGR-OJ-133-2024, op. cit., que reitera lo expresado en el criterio no vinculante PGR-OJ-131-2024, op. cit.).

 

            Como es obvio, por la innegable similitud de contenidos y efectos normativos, las consideraciones jurídicas no vinculantes vertidas por la Procuraduría General en proyectos de ley similares (expedientes legislativos Nos. 23.934 y 24.305), son razonablemente extrapolables a la presente iniciativa.

 

            De modo que, indefectiblemente la propuesta legislativa intenta volver a la línea seguida originalmente en el proyecto que sirvió de base para la aprobación de lo que es hoy el Transitorio XI de la LMEP, en cuanto a la transición voluntaria al nuevo esquema de salario global; lo cual, en teoría de principio, resulta acorde al principio de igualdad salarial constitucionalmente previsto (art. 57 de la Carta Política).

 

            No obstante, insistimos en que, de cara a la razonabilidad de la reforma legal propuesta frente al principio de igualdad salarial aludido, debiera valorarse la necesidad de mantener o no, el ámbito de cobertura propuesto, a efecto de mantenerlo solamente en beneficio de los funcionarios del régimen artístico del Ministerio de Cultura y Juventud[1], para lo cual habría que justificar adecuadamente la existencia o no del elemento diferenciador[2], o ampliarlo a los funcionarios de otros ministerios e instituciones[3] que, al final de cuentas, se encuentran en situación similar. De ahí la necesidad de conciliar eventualmente este proyecto con otras iniciativas similares que incluyen en el cambio a todos los funcionarios públicos (expedientes legislativos Nos. 23.934 y 24.305).

 

Por último, siendo determinante e innegable la incidencia financiera del presente proyecto de ley, por su impacto en los salarios, y sin perder de vista que el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad legislativa en la formación de leyes, en el que, en principio, no resulta estrictamente necesario que todas las decisiones legislativas deban contar con estudios técnicos o financieros, salvo cuando existe norma expresa al respecto -verbigracia en cuestiones ambientales- o cuando la materia los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad (Entre otras, las sentencias Nos. 2018-000230 de las 10:40 horas del 10 de enero de 2018, 2019-020596 de las 19:15 horas del 25 de octubre de 2019 y 2021-017098 de las 23:15 hrs. del 31 de julio de 2021, Sala Constitucional), en el contexto explicado, respetuosamente consideramos que es más que deseable, necesario, que este proyecto de ley cuente con criterios técnicos financieros que lo respalden.

 

De modo que, para evitar que los cambios normativos sugeridos no sean implantados o impuestos por una mera decisión política, arbitraria o antojadiza, sino fundamentados y debidamente justificados en estudios técnicos que así lo respalden, por su innegable incidencia en las finanzas y presupuestos públicos, estimamos que lo mejor es contar con el criterio técnico que analice de forma real y certera el impacto económico-financiero, con el fin de establecer si los Presupuestos Públicos tienen capacidad financiera para cubrir los costos asociados por la reforma promovida por esta iniciativa.

Conclusión:

 

El proyecto de ley consultado no presenta mayores inconvenientes a nivel jurídico.

Respetuosamente, sugerimos valorar las observaciones efectuadas, especialmente las referidas a la necesaria fundamentación técnica del proyecto, a fin de validar la propuesta legislativa y garantizar su eficacia.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

 

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

 

                                                           

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

 

 

 

 

 

 

 

 

 

GBH/sar