06 de octubre de 2025

PGR- OJ-155-2025

 

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

            Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. AL-CPAJUR-02432-2025, de fecha 14 de agosto de 2025, asignado a este Despacho el 19 de agosto último, por el que nos comunica que, en virtud de la moción aprobada, dicha Comisión Permanente ha dispuesto consultar nuestro criterio sobre el texto del proyecto de “LEY PARA LA RESTITUCIÓN DEL DERECHO A LA HUELGA Y A LA PROTESTA, POR LA DEFENSA DE LA LIBERTAD, LA DEMOCRACIA Y LOS DERECHOS LABORALES EN COSTA RICA”, Expediente No. 24.961; el cual se aporta.

 

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

 

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

 

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018;  OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022,  PGR-OJ-035-2023 de 27 de marzo de 2023, PGR-OJ-042-2024 de 01 de abril de 2024, PGR-OJ-025-2025 de 18 de febrero de 2025 y PGR-OJ-049-2025 de 21 de marzo de 2025).

 

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que, desde una perspectiva estrictamente jurídica, consideramos relevantes y necesarios de comentar y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad.

 

II.- Consideraciones generales relativas al motivo y el contenido de la propuesta legislativa.

 

Grosso modo, esta propuesta legislativa busca revertir la reforma realizada por la Ley No. 9808 -normativa que se acusa se tramitó por la vía rápida y sin suficientes criterios jurídicos; lo cual condujo a injusticias-, para fortalecer y recuperar el derecho de huelga y la protesta, para lo cual propone la obligación de que los patronos deban tener un medio de notificación electrónica, para los trámites de calificación de movimientos huelguísticos (arts. 69 y 663). Habilitar la huelga intermitente en los servicios públicos esenciales, con esquemas de prestación de servicios mínimos de atención (art. 376). Eliminar conceptos restrictivos y arbitrarios como “servicios de importancia trascendental” o “servicios de carácter estratégico” y su regulación (art. 2 sobre derogatorias); retoma el controvertido aspecto ya superado del rebajo salarial previa declaratoria de ilegalidad de la huelga (art. 379) y pretende reformar procesos de calificación de huelga (art. 661, 663, 664, 666 y 667) y apelación (art. 668), conciliación y arbitraje (art. 707), entre otros. Aspectos todos regulados, pero de forma distinta, por la citada ley No. 9808.

 

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

 

El análisis jurídico del proyecto de ley consultado nos adentra en temas sumamente complejos y vastos, como lo son el derecho de huelga de los funcionarios públicos y su limitación o prohibición  -opción esta última por la que optó nuestro constituyente originario (art. 61 de la Constitución Política)- en los servicios públicos esenciales, entre otros; tópicos que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo de los mismos, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen no vinculante. Nos referiremos entonces sólo en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.

 

Nuestro análisis tendrá como base las opiniones consultivas OC-27/21 del 5 de mayo de 2021 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), así como la No. 2019-020596 de las 19:15 hrs. del 25 de octubre de 2019, de la Sala Constitucional, referida a la constitucionalidad del entonces proyecto de ley denominado "Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos", expediente legislativo N° 21.049, hoy Ley No. 9808, en la que la Sala analizó a priori la constitucionalidad de la reforma legal operada, y con la cual se refutan muchos de los aspectos jurídicos en que  los diputados proponentes fundamentan esta nueva iniciativa. Posición reafirmada por la sentencia vinculante No. 2020-021785 de las 13:30 hrs. del 11 de noviembre de 2020 (Acción tramitada bajo el expediente No. 18-015746-0007-CO), también de la Sala Constitucional, por la que se valida su absoluta conformidad constitucional. Criterios ambos cualificados que coinciden además con el externado, de forma reiterada, por esta Procuraduría General sobre la materia (opiniones jurídicas Nos. OJ-006-2019, OJ-009-2019, OJ-010-2019, OJ-017-2019, OJ-058-2019, OJ-093-2020 y OJ-94-2020) y que sustenta incluso nuestro último informe, como asesor objetivo de la Sala, en la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente No. 21-005712-0007-CO[1], resuelta recientemente por Voto No. 2025-026385, pero aun en redacción, que reitera las posiciones asumidas por la Sala en la citada opinión consultiva No. 2019-020596, op. cit.

 

A)    Contextualización del Derecho de Huelga a nivel internacional y nacional.

 

Para contextualizar adecuadamente la cuestión propuesta, comencemos por indicar que, en la opinión consultiva OC-27/21 del 5 de mayo de 2021, la CIDH reconoce que el derecho de huelga no se encuentra expresamente reconocido en los convenios de la OIT, lo deriva como corolario indisociable del derecho de sindicación protegido por el convenio 87, como medio legítimo de defensa de intereses económicos, sociales y profesionales de los trabajadores (96). Y en ese sentido, lo considera como un principio general del derecho internacional (97).

 

Siendo que el criterio de legalidad de la huelga es un elemento central para su ejercicio efectivo, considera la CIDH que los Estados deben adoptar las medidas de derecho interno necesarias para hacer compatible sus legislaciones al contenido de ese derecho. De modo que las condiciones y requisitos que la legislación prevea para considerar la huelga como un acto lícito, no deben ser complicados al punto de tornar imposible aquel derecho. La obligación de dar preaviso al empleador antes de empezar la huelga es admisible, siempre que sea razonable y advierte que, por regla de principio, la duración de la huelga no puede predeterminarse[2] (100).

 

No obstante, la CIDH admite abiertamente que el ejercicio del derecho de huelga puede limitarse o prohibirse solo con respecto a: a) funcionarios públicos que actúan como órganos de poder públicos que ejercen funciones de autoridad a nombre del Estado, y b) los trabajadores de los servicios esenciales (102).  Y en el caso de estos últimos, ha de estarse al sentido estricto del término, esto es, aquellos que proveen servicios cuya interrupción conlleva una amenaza evidente e inminente a la vida, la seguridad, la salud o la libertad de toda o parte de la población. Y advierte la necesidad de que, con respecto a estos funcionarios, existan garantías compensatorias, de modo que la limitación del derecho de huelga se acompañe de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en los que puedan participar en todas sus etapas y en los que los laudos dictados sean ejecutados por completo y rápidamente (103).

 

Enfatiza la CIDH que el listado de los servicios esenciales o que ejerzan funciones de autoridad a nombra del Estado, con limitaciones y restricciones previstas por ley, que los hagan no sujetos del ejercicio del derecho de huelga, deben estar claramente definido en el ámbito interno (111 y 114) y deben contar con mecanismos de conciliación y arbitraje que les permitan obtener respuesta a sus reclamos (111).

 

Por último, en relación con los servicios esenciales, la CIDH establece como una opción viable que los Estados busquen soluciones sustitutivas para evitar la prohibición total de la huelga, pudiendo acudir al denominado “servicio mínimo” como “solución alternativa” u opcional, pero no obligada, para garantizar las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento seguro del servicio considerado como esencial, cuya negociación debe ser previa a producirse el conflicto laboral (104).

 

Ahora bien, a nivel interno, nuestra Constitución Política reconoce el derecho a huelga en el artículo 61, el cual expresamente dispone:

 

“ARTÍCULO 61.- Se reconoce el derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a la huelga, salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o de violencia.” -énfasis agregado-.

 

Del citado artículo constitucional la Sala Constitucional extrae no solo el reconocimiento del derecho a huelga a nivel interno, sino que define dos aspectos medulares: que no se permite el ejercicio de tal derecho en los servicios públicos y que esa limitación lo será conforme a lo que señale la ley. De modo que aquel derecho no es de carácter absoluto, toda vez que contempla una salvedad: los servicios públicos, cuya determinación y regulación queda relegada al ámbito de la ley; imponiéndose así una reserva legal respecto del derecho de huelga en esas circunstancias específicas (Resolución No. 2020-021785 de las 13:30 hrs. del 11 de noviembre de 2020).

 

Y si bien se reconoce que la Asamblea Legislativa en el ejercicio de su potestad legislativa goza de una discrecionalidad amplia, pero no absoluta, que le permite adoptar y configurar, dentro del marco constitucional, la decisión que estime más adecuada para regular determinados aspectos y contribuir así a plasmar, a través de la ley, una determinada concepción político social y económica de los fenómenos de distinta naturaleza que enfrenta el Estado costarricense, y que en este caso específico se materializaría en la determinación de los servicios públicos y cuáles son las limitaciones al ejercicio de la huelga en aquellos, la Sala Constitucional ha sido enfática en advertir que esa tarea debe desarrollarse dentro del marco constitucional y según la jurisprudencia de esa jurisdicción especializada, debiendo respetar el principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad, “para cuyos efectos deviene determinante la naturaleza del servicio público en cuestión o su particular impacto social, factores que justificarían impedir que aquel pudiere ser suspendido, descontinuado o paralizado, dado el daño significativo, grave e inmediato que ello acarrearía a ciertos bienes jurídicos de la salud, la vida, la seguridad o la economía pública. En adición, lo que el legislador defina como servicio público debe implicar la satisfacción de necesidades colectivas, así como estar referido a prestaciones positivas de la Administración o que se encuentren sometidas a un particular control por parte de aquella.” (Resolución No. 2020-021785, op. cit. Lo destacado es nuestro).

 

Por todo ello, según hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa[3], en el caso de Costa Rica, es claro que, con base en las referencias historiográficas –antecedentes legislativos- y lo dispuesto por el artículo 61 constitucional y los ordinales 375, 375 bis y 376 del Código de Trabajo, la prohibición absoluta y general de la huelga en los servicios públicos esenciales así catalogados por el legislador –reserva de ley [4]- siempre ha sido una opción constitucionalmente válida para el legislador para así excluir de su ejercicio los funcionarios y empleados que laboran en ellos, haciendo prevalecer el derecho innominado al buen funcionamiento de los servicios públicos esenciales (arts. 140.8, 139.4 y 191 constitucionales) y garantizando imperativa e impostergablemente su prestación efectiva, integral, de forma continua y sin interrupciones; posibilidad que para la Sala Constitucional no sólo es viable desde la perspectiva constitucional stricto sensu, sino que “(…) armoniza también con el artículo 8 del Convenio 87 de la OIT que (…) estatuye la obligación de las organizaciones sindicales de adecuar su actividad a la legislación interna”. (Resolución No. 1317-98 de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998, Sala Constitucional). Servicio público esencial que puede ser prestado por las Administraciones Públicas institucionalmente constituidas o puede estar concesionado a particulares, pero bajo su control y regulación -Considerando VIII de la sentencia Nº 1998-01317-; razón por la cual su calificación jurídica dependerá del servicio brindado y no de quién lo preste -ordinal 376 bis del Código de Trabajo-.

 

            Ahora bien, como mera guía de carácter orientador, y por supuesto, no vinculante (soft law) [5]-, los órganos de control de la OIT han establecido 4 presupuestos generalmente aceptados para definir el carácter esencial de un servicio público: 1) cuando este contribuye de manera directa a la protección de bienes, a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, en conjunto con el respeto, la vigencia, el ejercicio y la efectividad de los derechos y las libertades fundamentales; 2) la esencialidad del servicio está vinculada a la magnitud del mismo; 3) el concepto de servicio público esencial que conlleva una ponderación de valores e intereses; y 4) el concepto de servicio público implica una constante evolución de la situación política, económica y social de cada país.

 

De modo que, para entender y establecer la esencialidad o no de un determinado servicio público, como bien lo sugiere la doctrina “no vinculante” (soft law) de los órganos de control de la OIT, deben considerarse inexorablemente las condiciones particulares en las que determinados servicios públicos se prestan en de cada país, pues al final de cuentas, como estructuras de creación normativa, cada legislación le da especial relevancia jurídica a factores y circunstancias objetivas internas que, incluso en lo económico y social, pueden diferir de otras naciones. De modo que, por la indeterminación intrínseca de su contenido, la esencialidad o no de determinado servicio público, no es posible establecerla “a priori”, como una categoría normativa dogmática específica y de alcance general, porque en realidad es una noción flexible o elástica, de innegable contenido variable, a fin de permitir soluciones justas ajustadas a las circunstancias reales de cada país y su legislación nacional.

 

En el tanto soft law, las referidas recomendaciones de la OIT devienen adecuadas para desarrollar los contenidos de la Constitución, mas no para ir a contrapelo de estos, toda vez que, desde un punto de vista jerárquico positivo, evidentemente, las primeras no se pueden anteponer a los segundos, de plena naturaleza jurídico-positiva y vinculante -hard law- (Resolución No. 2020-021785, op. cit; aspecto ya abordado incluso en la opinión consultiva No. 2019-020596, según se expondrá).

 

De ahí que, aun cuando el legislador goza de una amplia libertad de configuración para definir qué entiende por servicio público esencial y cuáles son las limitaciones al ejercicio de huelga en esta categoría jurídica, lo cierto es que no puede desconocer la opción configurativa del régimen de huelga escogida incluso por el constituyente originario, que no rechaza que la huelga sea prohibida en los servicios públicos de particular relevancia, esto como garantía de mantenimiento íntegro de la continuidad de los servicios públicos esenciales para la población nacional. Opción válida por la que optó el legislador con las reformas introducidas al Código de Trabajo por la Ley No. 9808.

 

B) Observaciones específicas sobre el articulado propuesto.

 

En cuanto a las modificaciones propuestas referidas al señalamiento de medio electrónico para recibir notificaciones, la novedad es su establecimiento como obligación también de la entidad patronal -art. 69-.

 

Al respecto debemos señalar que la Ley No. 10.597, en franca promoción de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, impone ya la obligación de los empleadores constituidos a través de sociedades mercantiles señalen correo electrónico como medio de notificaciones tanto de autoridades administrativas como judiciales.

 

Según indicamos en el pronunciamiento PGR-OJ-222-2021 de 16 de diciembre de 2021, relativo entonces a aquella propuesta legislativa (expediente No. 22.567), el Tribunal Constitucional, ante una consulta legislativa de constitucionalidad relativa al proyecto de "Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”, emitió la opinión consultiva No. 2019-020596, en la cual analizó la regularidad jurídica de la imposición de designar dirección electrónica por parte de las entidades sindicales y la viabilidad jurídica de notificación a ese medio electrónico en aspectos relacionados con la calificación de los movimientos huelguísticos, señalando –en lo que interesa-:

 

“…1.- La reforma al artículo 349, del Código de Trabajo y 19, de la Ley de Notificaciones (establecidos en los artículos 1° y 3° del proyecto). Los artículos establecen lo siguiente:

 

“Artículo 349.- Los sindicatos están obligados:

 

(…)

d. A enviar cada año al mismo Departamento una nómina completa de sus miembros, y señalar un medio electrónico para atender notificaciones. Dicha dirección electrónica debe estar debidamente registrada y actualizada ante el Ministerio de Trabajo, y será utilizada exclusivamente para recibir notificaciones en los trámites de calificación de movimientos huelguísticos regulados en este código y para los efectos del trámite del artículo 375 bis de este código. El Ministerio de Trabajo brindará acceso público y en línea a la lista de medios electrónicos establecidos por cada una de las organizaciones sindicales registradas. En caso de incumplimiento de este requisito, las resoluciones que se dicten se tendrán por notificadas de forma automática.

 

(…)

"Artículo 19- Resoluciones. Las siguientes resoluciones se notificarán a las personas físicas de forma personal. Tendrán ese mismo efecto las realizadas en el domicilio contractual, la casa de habitación, o el domicilio real o registral.

 

A) El traslado de la demanda o auto inicial en cualquier clase de proceso, salvo que la parte demandada o interesada ya haya hecho señalamiento para atender notificaciones en el mismo expediente, o en los procesos de expropiación, cuando exista señalamiento para atender notificaciones en el expediente administrativo, o en los procesos de calificación de los movimientos huelguísticos en que se procederá de conformidad con el Código de Trabajo […]".

 

Sobre este tema, los reclamos que se formulan no están del todo claros; sin embargo, se entiende que la duda de constitucionalidad proviene de la innovación que establece el legislador al establecer la obligación de señalar un medio electrónico para recibir notificaciones, lo que consideran es una medida exclusiva y discriminatoria para los sindicatos…

 

Lo primero que debe establecer la Sala, al igual que se ha establecido en otros casos, es que el legislador, en uso del principio de configuración de las normas procesales y procedimientos administrativos, puede estructurarlos técnicamente de la forma y la manera que estime correctos. En tal sentido, el legislador puede diseñar los procesos de tal forma que permita su desarrollo lógico y concatenado de procedimientos, únicamente limitado por los derechos fundamentales contenidos en el Derecho de la Constitución…

 

En este sentido, se actualiza la disposición a una era digital dentro de la libre conformación del legislador sobre ciertas actuaciones jurisdiccionales urgentes de carácter económico y social, evita las prácticas dilatorias que pueden producirse en las notificaciones personales y contrarias a la buena fe procesal. Adicionalmente, se trata de un esquema procesal cuyo fin es coadyuvar con la eficiencia del proceso, así como la urgencia del Estado en controlar la legalidad de un mecanismo de presión de los trabajadores que ejercen no solo un impacto entre las partes en conflicto, sino más allá de ellos. De ahí que, lo que es necesario es la garantía de que en la implementación de este tipo de medios para practicar notificaciones, para las partes del litigio se hace necesario que sean seguras y efectivas a los medios electrónicos señalados, así como que garanticen el recibido de la notificación de curso, como medio para garantizar un avance procesal correcto, y el ejercicio adecuado del derecho a la defensa y debido proceso. Por otra parte, no es una obligación exclusiva dirigida únicamente a los sindicatos; por el contrario, son obligaciones que han sido establecidas en diferentes cuerpos normativos como el párrafo 1°, del artículo 134 y 137, del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. (El subrayado no es del original).

 

En aquel momento advertimos que el análisis de viabilidad constitucional de la medida, fue determinante el sujeto obligado, pues innegablemente se tomó en cuenta que los destinatarios de esta imposición era sujetos de derecho privado organizados, que gozan de condiciones que les permiten tener un mejor acceso a las tecnologías de la información, que no necesariamente comparte una persona física, la cual puede carecer de una estructura de respaldo de esta índole.

 

De ahí que reiteramos la sugerencia de que, para efectos de valorar adecuadamente los alcances de normas como las que se están proponiendo, se debe considerar siempre la situación actual, a nivel nacional, en orden a la denominada brecha o fractura digital, pues resulta imprescindible que esta situación sea sopesada al momento de dictar normas jurídicas que impongan obligaciones a las personas, en especial las físicas, cuyo cumplimiento requiera, de forma indispensable, la utilización de tecnologías de la información.

 

Por lo que debiera de reglarse que, cuando por motivos técnicos resulte inviable el señalamiento o uso del medio electrónico para la realización de la notificación, esos actos procesales podrán practicarse según las reglas ordinarias o tradicionales.

 

Y en el caso de organismos y entes públicos, deberá considerarse, especialmente a nivel judicial, que la representación del Estado, por actuaciones de la Administración Central, de los Poderes del Estado, del Tribunal Supremo de Elecciones, de la Contraloría General de la República y de la Defensoría de los Habitantes de la República, en tanto ejerzan función administrativa, la representación y defensa corresponde a la Procuraduría General de la República -art. 448 del Código de Trabajo, en relación con los arts. 1 y 3 inciso a) de la Ley No. 6815-.

 

Además, recuérdese que la representación y defensa de las entidades descentralizadas se rige de acuerdo con lo establecido en sus propias leyes especiales, pudiéndose hacer la designación de representantes con facultades suficientes, mediante apersonamiento formal -art. 449 del Código de Trabajo-. Y que ya existe registro oficial de personerías -art. 464 in fine del Código de Trabajo-.

 

Del artículo 371 se mantiene sólo su párrafo primero tal cual, suprimiéndose los párrafos subsiguientes referidos a la ilegalidad de la huelga política y la regulación de la huelga que tenga por finalidad protestar contra políticas públicas.

 

Al respecto, importa destacar que, con respecto al entonces proyecto de ley denominado "Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos", expediente legislativo N° 21.049, hoy Ley No. 9808, la Sala, por unanimidad, en el Considerando IV punto 2, de su opinión consultiva No. 2019-020596 de las 19:15 hrs. del 25 de octubre de 2019, dispuso que no es inconstitucional la ilegalidad de la huelga política establecida en el artículo 371 del entonces proyecto de ley consultado.

 

Al respecto, la Sala indicó lo siguiente:

 

“(…) Consultan sobre lo dispuesto en el párrafo 3°, que dispone: “Serán ilegales las huelgas políticas de cualquier índole o aquellas que no tengan conexión directa con la relación de empleo o incumplimientos laborales imputables al patrono”.

 

Se acusa de que se trata de una limitación totalmente injustificada. 

 

De conformidad con la redacción, una primera objeción respecto de la violación al principio de legalidad, es porque la indefinición de la huelga “política”, vulnera los artículos 11, de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública. Aducen que la carga ideológica del momento puede teñir tal calificación y ser contraria al principio de certeza y seguridad jurídica.

 

El uso de conceptos demasiado amplios pueden tender a restringir la libertad al autorizar actuaciones estatales contra ellas demasiado generales, sin embargo, también puede ser parte de la estrategia del legislador de permitir a los Tribunales de Justicia precisar los términos jurídicos, en las leyes, especialmente, cuando se trata de comportamientos que ofrecen gran dificultad por estar en áreas jurídicas de gran capacidad de absorción, y deben delimitarse entre derechos humanos, como los derechos a la manifestación política (artículo 26 Constitucional), de la asociación política (artículo 98 Constitucional), entre otros. En este sentido, frente a conceptos con gran capacidad de absorción, no podría exigirse una descripción detallada, con lenguaje exhaustivo y preciso, de conductas u omisiones, pues evidentemente, la manifestación política está protegida constitucionalmente, por los diversos recaudos constitucionales. La técnica que usa el legislador no es inconstitucional, en el tanto se vale del operador jurídico para dibujar y trazar una línea divisoria entre lo que establece el artículo 371 consultado, en cuanto a la huelga contractual y la protesta contra políticas públicas que afecten a los trabajadores, en cuyo caso, los jueces deben interpretar restrictivamente el concepto de huelga política, y los derechos humanos en forma amplia, pues habrá casos en los cuales las políticas públicas tienen un impacto directo en los derechos o intereses de los trabajadores. 

 

Entonces, aunque la norma no define qué son huelgas políticas, esto supone que su contenido puede ser llenado, judicialmente, en concordancia con la reforma al artículo 371, del Código de Trabajo. La Sala toma nota que el proyecto de ley consultado garantiza con esta disposición que permitirá la huelga que tenga por finalidad protestar contra las políticas públicas, siempre que afecten de forma directa los intereses económicos y sociales de los trabajadores. En consecuencia, la falta de definición de huelga “política” no es contraria al principio de legalidad y por lo tanto no es inconstitucional.

 

En segundo lugar, la duda se mantiene respecto de la ilegalidad de lo que no tenga conexión directa con la relación de empleo o incumplimiento laboral imputable al patrono. Esto toda vez que afirman que el Comité de Libertad Sindical de la OIT establece que la declaratoria de ilegalidad de una protesta por las consecuencias sociales y laborales de la política económica del gobierno y su prohibición, constituye una grave violación de la libertad sindical. La indefinición mencionada agrega ese tipo de restricción a la libertad de expresión y asociación, la cual sería una restricción arbitraria, y debería reconocerse la seguridad jurídica de quienes ejercen ese derecho. Hay un sesgo prohibicionista, que restringe la manifestación contra decisiones del gobierno que directamente atentan contra ciudadanos y trabajadores. En este sentido, afirman que hay afectación a la libertad sindical. La decisión de montos de salarios mínimos no depende de una relación laboral específica, o decisiones políticas que inciden en calidad de vida, la inflación, la estructura de precios de bienes y servicios, etc. Entonces no se podría protestar si en la relación laboral hay un pago por encima del mínimo legal. Asumen la misma posición respecto de otros ejemplos, reformas tributarias, ambientales, seguridad ocupacional, etc.

 

Para la Sala, evidentemente el Estado está en la posibilidad de establecer políticas y regulaciones a los derechos fundamentales, en una necesidad de conciliar el ejercicio de ellos, dado que no son absolutos, y se requiere del ejercicio responsable. El artículo 61 Constitucional hace remisión a la ley y corresponde al legislador establecer este balance, sujeto claro está a la revisión judicial cuando corresponda. Es importante señalar, además, que la huelga política es la que en doctrina se puede conocer como la huelga extralaboral, la cual estaría en contraposición de la huelga laboral o contractual. Esta última, sería la huelga que tiene su origen en conflictos de una relación propia de trabajo, mientras que las primeras se fundamentan ya no en conflictos de la relación laboral, sino que en la que tiene motivos políticos o ajenos al vínculo laboral. En tal sentido, la huelga trasciende la relación laboral y afecta de modo directo al patrono con la finalidad de trascender a la vida política y social del país. Lo que se pretende es la cesación o adopción de medidas gubernativas que favorezcan los intereses de una categoría de trabajadores. En este sentido, hay ordenamientos jurídicos que regulan este tipo de huelgas, como en Holanda, con medidas más o menos restrictivas, y donde no lo estaría, los Tribunales sostienen que se puede practicar por falta de regulaciones, como en República Checa, Suráfrica, Croacia, República Eslovaca. En Costa Rica, el legislador está reconociendo plenamente la huelga laboral y la huelga que tiene como finalidad protestar contras políticas públicas, optando restringidamente en este tipo de huelga, pero que afecte de forma directa los intereses económicos o sociales de los trabajadores. 

 

Dicen los consultantes que las cosas deben ser vistas desde su función, alegan que la huelga debe ser abordada para defensa de intereses y derechos económicos y sociales como grupo social. El Comité de Libertad Sindical amplía su cobertura no solo a cuestiones ad intra de la relación laboral, sino a cuestiones de los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores presentes en grandes cuestiones de política, económica y social. Pero, en el criterio de la Sala, la presión que ejerce este tipo de huelga es sobre los poderes públicos y sus instituciones, y no es extraño que la doctrina reconozca a la huelga política, como una forma abusiva por los móviles según la doctrina francesa, muchas veces ajena a la especificidad de la relación laboral, de modo que permite concluir que no es estrictamente atinente a la relación laboral. El meollo del asunto, es determinar si la forma en que aborda el legislador esta prohibición, estaría dentro de su área de competencias constitucionales. El que el legislador adopte una forma u otra para regular la huelga, es una función que la realiza desde la perspectiva del artículo 61, Constitucional, por establecer un ejercicio de un instituto de derecho laboral colectivo, que no debe mezclarse, con la relación laboral en sentido estricto, es decir, con la contractual.

 

La Sala estima, que en el caso que nos ocupa, la huelga no debe ser equiparada a otras formas de manifestación política, más aún, la legislación que se propone es cuidadosa, por cuanto no establece prohibición alguna a la manifestación política o el derecho a la asociación política, cuando señala que la “…regulación del párrafo anterior no afectará el derecho a realizar marchas, concentraciones, mítines u otras manifestaciones permitidas por el ordenamiento jurídico que se realicen en horas no laborales, sin restricción alguna de duración”. Lo que hace es que declara ilegales el uso de lo que se conoce como la huelga, con fines distintos a aquellas que no tengan conexión directa con la relación de empleo o incumplimiento laborales imputables al patrono. La huelga legal, es una forma de suspensión de los contratos laborales una vez que se han agotado los requisitos del artículo 377, salvo el de la conciliación previa. La reforma al artículo 371, del Código de Trabajo, circunscribe la huelga a los supuestos, que podrían calificarse como típicas manifestaciones de huelga, movimientos de acción sindical de los trabajadores, para la defensa y promoción de sus intereses económicos y sociales, así como la defensa en los conflictos jurídicos colectivos del artículo 386, del Código.  Por todo ello, no se considera que sea inconstitucional.

 

Además, los consultantes señalan que producto de la moción 7-2, que se aprobó el 3 de setiembre, se introdujo una excepción con un párrafo exigiendo que haya afectación directa a los intereses económicos o sociales de los trabajadores, en cuyo caso, se debe cumplir con el artículo 377, del Código de Trabajo, con excepción de la conciliación previa. Aducen que limita la huelga a cuarenta y ocho horas y no podrá reiterarse por el mismo motivo. La consideran una mordaza y se atenta contra el principio de participación democrática, con violación al artículo 9, de la Constitución Política. Concluyen que se falta a la progresividad contenido en el artículo 26, de la Convención Americana de Derechos Humanos. Alegan los consultantes que la normativa implica censura previa.

 

Al abordar el problema que los consultantes formulan a esta Sala, tiene que analizarse primero desde los límites del derecho a la huelga. Lo que en doctrina nacional hace alusión a los límites externos e internos. Lo primero, tiene relación con un problema de la inserción del derecho a la huelga en un sistema jurídico: rango jerárquico que el legislador o constituyente le dé, y de las limitaciones entendidas como las mutuas relaciones recíprocas con otros derechos de igual rango. En cuanto a lo segundo; es decir, a lo interno, se construye por la noción del derecho a la huelga y los principios que lo informan, los cuales se verán también amoldados por los derechos y principios de mayor rango. Es claro, que debe existir alguna forma de tutela de los derechos de terceros frente a un movimiento huelguístico que afecta a miles de costarricenses, es ahí donde, si bien, la legislación rectifica y corrige la utilización de la figura de la huelga solo para fines laborales o cuando las políticas públicas puedan afectar en forma directa los intereses económicos o sociales de los trabajadores.” (Resolución No. 2019-020596, op. cit.).

 

            En cuanto al plazo de cuarenta y ocho horas dispuesto en el artículo 371 consultado para la huelga que tenga como finalidad protestar contra políticas públicas que afecten de forma directa los intereses económicos y sociales de los trabajadores, en el Considerando IV punto 3, de la opinión consultiva No. 2019-020596, por unanimidad, la Sala determinó que no es inconstitucional. 

 

“(…) cuando la disposición que dice que “Este tipo de huelgas no podrá tener una duración superior a 48 horas, ni podrán reiterarse por el mismo motivo”, en el criterio de la Sala resulta constitucional, toda vez que la legislación no prohíbe este tipo de huelga, más bien autoriza que se pueda protestar contra políticas públicas que afecten intereses económicos y sociales de los trabajadores, en cuyo caso, no es irrazonable sujetar a este tipo de huelga a un plazo de cuarenta y ocho horas, tomando en cuenta primero que haya una afectación directa en la relación estatutaria con el tipo de servicios que se presta, segundo porque correspondería al Estado o sus instituciones reconocer los salarios si la huelga finalmente es declarada legal, y en esas circunstancias, puede ser que no es responsable directa ni indirectamente.  En este sentido, el país puede que se encuentre respondiendo a circunstancias completamente ajenas, por condiciones externas, de naturaleza internacional, o incluso nacional, que obligan a una respuesta política al marcar derroteros económicos nuevos, sobre los cuales, los trabajadores podrían protestar.  En estos casos, estima la Sala, que la huelga como medio de hacer valer una protesta que contrasta contra estas políticas, debe estarse a un término razonable en una relación estatutaria y por una sola vez. Lo mismo debe interpretarse, conforme con el Derecho de la Constitución, que en aquellos servicios públicos donde se permite el ejercicio de la huelga, según el tipo servicios públicos, es constitucional que se señalen unos parámetros de tiempo establecidos en los párrafos finales de los artículos 376 quater (importancia trascendental) o 376 quinquies (servicios de educación), del Código de Trabajo, que se pretende reformar. De ahí que, si para servicios de importancia trascendental o servicios de educación estarían los primeros limitado a diez días naturales, o los segundos a veintiún días naturales consecutivos, o diez naturales discontinuos.  Se recuerda, en todo caso, que no existen limitaciones algunas para participar en protestas fuera de las horas laborales de los trabajadores; en cuyo caso, estaría garantizado el derecho fundamental a la protesta”.

 

El artículo 373 propuesto mantiene prácticamente su mismo contenido, pero suprime el párrafo final, referido a la posibilidad de imposición de alguna sanción disciplinaria al trabajador infractor de la prohibición impuesta -art. 414-; lo cual es un contrasentido injustificable que lo que crea es un eventual fuero de impunidad disciplinaria que debiera ponderarse.

 

Se propone también derogar el art. 375 bis que prohíbe la huelga en los servicios públicos esenciales y el procedimiento judicial especial previsto para el restablecimiento de la continuidad del servicio interrumpido. Y en su lugar, con el ordinal 376 propuesto se hace una enunciación de los denominados servicios públicos esenciales cuya suspensión, discontinuidad o paralización pueda causar daño significativo a los derechos a la vida, la salud y la seguridad pública, y contradictoriamente se permite la huelga en ellos con la prestación de “servicios mínimos” e incluso cuando el movimiento sea intermitente.

 

Tal y como lo hemos reafirmado en varias ocasiones, no le corresponde a esta Procuraduría General sopesar las razones que pudiesen justificar la inclusión o no, dentro de esa categoría jurídica, de los servicios públicos enunciados en el proyecto en consulta, pues ello es resorte exclusivo del legislador y para lo cual resulta útil, como mera guía de carácter orientador para una eventual acción nacional en la materia involucrada, los 4 presupuestos que, según la doctrina no vinculante de los órganos de control de la OIT, son aceptados para definir el carácter esencial de un servicio público: 1) cuando este contribuye de manera directa a la protección de bienes, a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, en conjunto con el respeto, la vigencia, el ejercicio y la efectividad de los derechos y las libertades fundamentales; 2) la esencialidad del servicio está vinculada a la magnitud del mismo; 3) el concepto de servicio público esencial que conlleva una ponderación de valores e intereses; y 4) el concepto de servicio público implica una constante evolución de la situación política, económica y social de cada país.

 

Pero aun reconociendo la amplia libertad de configuración normativa que tienen los legisladores para definir qué entienden por servicio público y cuáles son las limitaciones al ejercicio de la huelga en este, debemos insistir en que esa tarea debe desarrollarse dentro del marco de la Constitución Política, que no descarta la posibilidad de la prohibición absoluta de la huelga en servicios públicos esenciales o de particular relevancia, cuya naturaleza e impacto social justificarían en cada caso impedir que aquel pudiere ser suspendido, descontinuado o paralizado, dado el daño significativo, grave e inmediato que ello acarrearía a ciertos bienes jurídicos de la salud, la vida, la seguridad o la economía pública. Opción por la que evidentemente optó la ley No. 9808.

 

De ahí que, con respecto al numeral 375 bis Ibídem., congruente con lo resuelto en el citado punto 4 del Considerando IV, por mayoría, en el Considerando IV punto 9, la Sala estimó que, al estar prohibida en forma absoluta la huelga en servicios esencial, es consecuencia natural el prescindir de la calificación del trámite de la huelga en estos servicios; exclusión dada por la naturaleza misma de las actividades consideradas como esenciales. Además, en ese mismo punto 9 reiteró que la posibilidad de establecer o no el esquema de servicios mínimos, para eximir la prohibición de huelga a algunos funcionarios, como se estableció, por ejemplo, en el ordinal 376 ter, en casos de servicios institucionales de importancia trascendental, es competencia exclusiva del legislador. “Decidir si debería aplicar o no la misma fórmula jurídica es un asunto que atañe a la libre conformación o configuración del legislador, así como de oportunidad y conveniencia, que le permite decidir cuál es el mejor tratamiento jurídico de los servicios esenciales que podrían no estar afectos a la limitación al derecho a la huelga”.  

 

Por ello, en cuanto a la posibilidad de establecer o no el esquema de “servicios mínimos”, para eximir la prohibición de huelga a algunos funcionarios, en nuestro informe rendido en la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente No. 21-005712-0007-CO, resuelta recientemente por Voto No. 2025-026385, aun en redacción, manifestamos que esa no es una opción válida en el esquema de prohibición absoluta de la huelga en servicios esenciales por la que optó el constituyente, y en último caso, el legislador nacional con la Ley No. 9808.

 

Al respecto indicamos:

 

“(…) Ciertamente, con base en consideraciones doctrinarias “no vinculantes” del Comité de Libertad Sindical de la OIT, no necesariamente compatibles con la prohibición del derecho de huelga por la que el legislador nacional optó en el caso de los servicios públicos esenciales, en las que se afirma que aun en aquellos servicios algunas categorías de empleados, por ejemplo: obreros y jardineros, no debieran ser privados del derecho de huelga (Véase 333º informe, caso núm. 2277, párrafo 274 y 338.º informe, caso núm. 2403, párrafo 601), tanto la Sala Constitucional - Resolución No. 2016-006463 de las 09:30 hrs. del 13 de mayo de 2016-, como la Sección Segunda del Tribunal de Apelaciones de Trabajo del II Circuito Judicial de San José – Resoluciones N°s 420-2018 de las 15:30 hrs. del 2 de noviembre de 2018 (AyA), 449 de las 14:00 hrs. del 10 de diciembre de 2018 (Poder Judicial) y 1278 de las 14:00 hrs. del 3 de diciembre de 2018 (CCSS)- han afirmado que la prohibición de la huelga afecta únicamente a aquellos funcionarios públicos y trabajadores cuya suspensión de labores implique que el usuario no pueda recibir la prestación del servicio de salud; es decir, sólo aquellos que, por sus funciones, resulten absolutamente indispensables para la prestación del servicio público específico; lo cual tiene por sí intrínsecos importantes problemas jurídicos conceptuales para su determinación concreta.

Es importante y necesario hacer algunas precisiones terminológicas sobre las nociones de “servicio esencial” y de “servicio mínimo” que advierten algunos autores. Según refieren Bernard GERNIGON, Alberto ODERO y Horacio GUIDO, de la Oficina Internacional de Trabajo op. cit.,“En ciertos países, la noción de servicios esenciales se utiliza en la legislación para designar los servicios en que no se prohíbe la huelga pero puede imponerse un servicio mínimo de funcionamiento; en otros países, la noción de servicios esenciales se utiliza para justificar restricciones importantes, incluida la prohibición de la huelga, y éste es precisamente el significado de la expresión «servicios esenciales» para los órganos de control de la OIT cuando la utilizan al formular sus principios. Como se verá más adelante, entre servicios esenciales (donde se puede prohibir la huelga) y los servicios no esenciales (donde no se puede prohibir), los órganos de control de la OIT utilizan un concepto intermedio que es el concepto de servicios de « importancia trascendental» (terminología del Comité de Libertad Sindical) o de «utilidad pública» (terminología de la Comisión de Expertos), que son servicios no esenciales donde a juicio de los órganos de control de la OIT no se puede prohibir la huelga, pero sí imponerse un servicio mínimo de funcionamiento en la empresa o institución de que se trate.” (…) Concretamente, la Comisión contempla la posibilidad de imponer este tipo de servicios mínimos en los servicios de utilidad pública (ibíd., párrafo 179). Por otra parte, «nada impide a las autoridades, si ellas consideran que tal solución resulta más apropiada a las condiciones nacionales, el establecer un servicio mínimo en los servicios considerados como «esenciales» por los órganos de control, según los criterios arriba mencionados, donde podrían justificarse mayores restricciones o incluso la prohibición de las huelgas» (ibíd. párrafo 162).  (ps. 22 y 23).

 

Obviamente, de lo expuesto es fácil inferir que el establecimiento del denominado “servicio mínimo” que permite la exclusión de determinados empleados de las limitaciones impuestas al derecho de huelga, cuando el legislador opta por no prohibir la huelga del todo, es una mera opción legislativa, pero jamás una obligación, y menos tratándose de servicios públicos “esenciales”. Sin lugar a dudas, se trata de una fórmula de equilibrio entre el derecho de huelga y la continuidad de los servicios públicos “no esenciales”, en la que una parte de la doctrina laboralista ha visto la solución en la imposición de servicios mínimos que deben prestarse durante la cesación colectiva de labores; esto es así “Cuando el Legislador, único competente en la materia, no prohíbe la huelga (…) para algunos servicios públicos, mediante la instauración de un servicio mínimo que permita asegurar un mínimo de continuidad del servicio (…)” (LACHAUME, JEAN FRANCOIS et al,  Drot des Services Publics, Ediciones Dallonz, París, 2004, pp. 354-355).

 

Ahora bien, como es fácil inferir de la normativa constitucional y legal referenciada en esta opinión no vinculante (arts. 61 constitucional, 375 y 376 del Código de Trabajo), la medida por la que optó tanto el Constituyente originario, como el legislador ordinario, en nuestro caso fue otra: la prohibición del derecho de huelga en los servicios públicos esenciales; es decir, casos específicos en los que el derecho de huelga no puede ejercitarse, a fin de garantizar su continuidad ininterrumpida e íntegra, según lo advertimos en el Dictamen C-151-2003, y lo precisamos en los pronunciamientos OJ-017-2006, de 13 de febrero de 2006 y OJ-125-2007, de 19 de noviembre de 2007. Entonces, no es jurídicamente exigible, ni mucho menos aplicable aquel concepto de aseguramiento de “servicios mínimos”, a fin de permitir parcialmente –de algunos empleados no indispensables- el ejercicio del derecho de huelga en “servicios públicos esenciales”, pues la prestación efectiva, regular y continua del servicio público así catalogado, en el que está prohibida la huelga, no debería contener excepciones, pues aquel concepto orgánica y estructuralmente  debiera ser integral a fin de garantizar su prestación a la colectividad.” (Pronunciamiento OJ-006-2019, op. cit.).

 

Por consiguiente, el establecimiento de “servicios mínimos” es una opción -nunca una obligación- por la que puede optar exclusivamente el legislador para conciliar el derecho de huelga y la continuidad de los servicios públicos “no esenciales” o “esenciales por extensión”. Y por tanto, no es jurídicamente exigible por medio de esta acción el establecimiento de un sistema mixto o alternativo, en el que se prevea el aseguramiento de “servicios mínimos”, a fin de permitir el ejercicio del derecho de huelga aun en servicios públicos esenciales, porque además de resultar ello abiertamente contrario a la alternativa por la que optó el Constituyente originario, la Sala no puede fungir como legislador positivo, a efecto de establecer reglas normativas que permitan exceptuar a los accionantes de la prohibición de huelga constitucionalmente instaurada a nivel de servicios públicos esenciales, como infundadamente se pretende. Tesis que fue avalada por la Sala en la sentencia Resolución No. 2020-021785, op. cit., al estimar que la propia Constitución no rechaza la opción de que la huelga sea prohibida en los servicios públicos de particular relevancia. Por el contrario, hace la salvedad de la huelga en los servicios públicos según criterio del legislador. De modo que, en tal definición, el juez constitucional debe aplicar autocontención, dado el amplio margen de apreciación de que el legislador goza en la materia.

 

Recordemos que, según ha reiterado la Sala: “no existe mandato constitucional en orden a determinar cuáles deben ser los supuestos de huelgas que el legislador debe regular ni cómo debe hacerlo (…) la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de su función materialmente legislativa de dictar normas de carácter general y abstracto, esto es, leyes en sentido formal y material (art. 121, inciso 1, de la Constitución Política), goza de una amplia libertad de conformación para desarrollar el programa constitucional fijado por el Poder Constituyente (…)”  (Resolución No. 2018017681 de las 09:40 hrs. del 24 de octubre de 2018, Sala Constitucional).

 

Con base en lo hasta aquí expuesto, si bien reconocemos que la Asamblea Legislativa en el ejercicio de su potestad legislativa goza de una discrecionalidad amplia, pero no absoluta, que le permite configurar por ley la determinación de los servicios públicos y cuáles son las limitaciones al ejercicio de la huelga en aquellos, reiteramos que esa tarea deberá desarrollarse  dentro del marco constitucional y según la jurisprudencia de esa jurisdicción especializada, que en esta materia en específico ha avalado la constitucionalidad de las reformas operadas por la Ley No. 9808 y que ahora proponen revertir.

 

Nos referimos en concreto a las sentencias Nos. 2020-021785 de las 13:30 hrs. del 11 de noviembre de 2020 y a la 2025-026385 -aun en redacción-. En la primera, expresamente la Sala que la reforma legal introducida por la señalada ley 9808 en los artículos 375 y 376 del Código de Trabajo, para precisar el alcance de la definición de los servicios esenciales, en especial los servicios públicos esenciales portuarios de carga y descarga en muelles y atracaderos, y la regulación del ejercicio del derecho a huelga en tales servicios, es conforme al Derecho de la Constitución. Y la segunda, por la que la Sala, fundamentándose esencialmente en los criterios de la opinión consultiva No. 2019-020596, avala la constitucionalidad de la denominada Ley para brindar seguridad jurídica a las huelgas y sus procedimientos, No. 9808, cuyo texto está en redacción pues se votó el 22 de agosto pasado.

 

Siguiendo con el análisis de la propuesta legislativa, vemos que se suprime el 376 bis que, entre otras cosas, abre la posibilidad de la aplicación de las garantías compensatorias a los servidores de servicios públicos esenciales, pues en el nuevo esquema legal propuesto la huelga en ellos no se prohíbe.

 

 

Según afirmamos, es jurídicamente factible que el ejercicio de huelga pueda limitarse o incluso prohibirse con respecto a determinados servicios esenciales que razonablemente determine el legislador. Y de ser así, es necesario que existan garantías compensatorias, de modo que la limitación del derecho de huelga se acompañe de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, para evitar un vaciamiento de la acción sindical.

 

Y como el legislador optó con la Ley No. 9808 mantener aquella restricción de huelga en servicios públicos esenciales, a fin de garantizar la continuidad e ininterrupción del servicio, ya desde la denominada Reforma Procesal Laboral, se introdujo el ordinal 707 al Código de Trabajo, según el cual: “Las personas trabajadoras, cualquiera que sea su régimen , con impedimento para declararse en huelga por laborar en servicios esenciales, fracasada la conciliación, tienen derecho a someter la solución del conflicto económico y social a arbitramento, en la forma, los términos y las condiciones indicadas en esta normativa”. Norma que subsistiría incluso con la reforma. Cumpliéndose entonces las garantías compensatorias que se aluden en la doctrina no vinculante de los órganos de la OIT.[6] (Pronunciamientos OJ-006, 009 y 010, todos 2019) y la propia CIDH, según se indicó.

 

Al respecto, la Sala Constitucional indicó:

 

“(…) de la integración de las previsiones constitucionales, del derecho internacional, y de la legislación ordinaria del ámbito interno, así como las definiciones jurisprudenciales de esta jurisdicción constitucional, es absolutamente claro que se reconoce el derecho a huelga; que por ley se pueden imponer limitaciones y restricciones al mismo, con motivo de salvaguardar el orden público, la salud y la moral públicas, y los derechos y libertades de las demás personas; que parte de esas restricciones al ejercicio del derecho a huelga están relacionadas con la prestación de los servicios públicos, y, especialmente, de los servicios públicos esenciales; y que, finalmente, a quienes vean limitado así el ejercicio de su derecho a huelga, la propia legislación debe ofrecer las denominadas «garantías compensatorias», tal como se reseña en las actuales redacciones de los artículos 375 y 376 del Código de Trabajo, y, particularmente, en el artículo 707 del mismo código, el cual señala la necesidad de acudir a los mecanismos de conciliación y arbitraje para la solución de los conflictos cuando exista impedimento para acudir a huelga, por tratarse, precisamente, de servicios públicos esenciales”. (Resolución No. 2020-021785, op. cit.).

 

De ahí que, si la propuesta legislativa ahora pretende separarse de la prohibición de huelga imperante en los servicios públicos esenciales y permitirlas de forma genérica, y sin exclusión, en el Sector Público, aquella garantía compensatoria podría resultar innecesaria. Pero aun así, el proyecto mantiene dicho ordinal 707, reformándolo, previendo la posibilidad de que el arbitraje pueda hacerse “fuera” de la sede judicial.

 

Conviene recordar que, si bien en nuestro medio se ha estimado la limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 547 y, por ejemplo 300. informe, caso núm. 1818, párrafo 367; 306.º informe, caso núm. 1882, párrafo 429; 308.º informe, caso núm. 1897, párrafo 478; 310.º informe, caso núm. 1943, párrafo 227; 318.º informe, caso núm. 2020, párrafo 318; 324.º informe, caso núm. 2060, párrafo 518; 330.º informe, caso núm. 2166, párrafo 292; 333.º informe, caso núm. 2277, párrafo 274; 336.º informe, caso núm. 2340, párrafo 649 y 337.º informe, caso núm. 2244, párrafo 1269) , lo cierto es que tales procedimientos concernientes a la solución de conflictos colectivos de trabajo, especialmente los acaecidos en el Sector Público, deben regularse de forma diferenciada y especializada (Pronunciamiento OJ-17-2006 de 13 de febrero de 2006).

 

Y precisamente, en la sentencia número 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, la Sala Constitucional determinó la violación al principio de legalidad en virtud de la falta de “un régimen administrativo laboral adecuado a la Constitución Política, y una norma administrativa expresa que permita al Estado someterse a los tribunales de arbitraje en aras de solucionar entre otros problemas, los conflictos colectivos. Ese quebrantamiento se originó en la necesidad, de seguro sentida, de contar con alguna respuesta del ordenamiento, solo que, como queda expuesto, deberá realizarse la regulación del asunto, que por lo pronto no existe… Este vacío, sin embargo, no autoriza utilizar mecanismos previstos para una relación privada, a una relación de empleo público que se debe regir por principios propios y diferentes.” 

 

En consecuencia, la Sala no ha negado la posibilidad de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados en el sector público; lo que ha rechazado es que estos se encuentren regulados por la normativa laboral común, que tiene características muy distintas al régimen de empleo público, en el que no rigen principios tan flexibles como el de la autonomía de la voluntad, o el de derechos mínimos, toda vez que la Administración está sujeta por todo un bloque de legalidad y no proceden decisiones en conciencia,  ni tribunales formados por sujetos no abogados. Llenar este vacío normativo que regule con precisión y de modo específico los medios de solución de conflictos colectivos en el Sector Público, respetando limitaciones derivadas del principio de legalidad y de las potestades de imperio del Estado, entre otras, no atañe a la Sala sino al Poder Legislativo. (Sentencia No. 2011-17211 de las 15:30 hrs. del 14 de diciembre de 2011 y 2012-001003 de las 09:05 hrs. del 27 de enero de 2012, entre otros).

 

Y con la denominada Reforma Procesal Laboral, Ley No. 9343, arts. 430.2 y 693, para el caso del sector público, el arbitraje no puede ser de conciencia, sino de derecho, y los respectivos tribunales arbitrales deberán estar integrados por profesionales en Derecho, exclusivamente, y ubicados en sede judicial; es decir, integrado por jueces competentes y especializados. Esto en atención con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, pues con aquel se garantiza que el proceso de solución de conflictos cumpla con los principios de legalidad, imparcialidad y rendición de cuentas, esto a través de un control externo e independiente que ayuda a prevenir decisiones arbitrarias como las que se dieron en el pasado. Lo cual debiera ser debidamente valorado por los legisladores.

 

Se suprime también el 376 ter que regula los servicios de importancia trascendental que, por su carácter estratégico para el desarrollo socioeconómico del país, su paralización o suspensión podrían implicar un perjuicio sensible a las condiciones de vida de toda o parte de la población, cuya huelga puede hacerse bajo el esquema de prestación de servicios mínimos -art. 376 quarter-. Deroga la regulación prevista para el sector educación pública como servicio de importancia trascendental -art. 376 quinquines-. Deroga la previsión del aviso de huelga del ordinal 377.

 

En cuanto al establecimiento de servicios públicos “de importancia trascendental” –arts. 376 ter y 376 quinquies, Ibídem-, respecto de los cuales se establecen limitaciones en cuanto a la temporalidad de la huelga –art. 376 quater y 376 quinquies, Ibid.-, en el informe de la acción de inconstitucionalidad No. 21-005712-0007-CO, resuelta recientemente por Voto No. 2025-026385, aun en redacción, indicamos:

 

“(…) A fin de evitar la “terciarización” del conflicto; esto es, la extensión del mismo más allá de lo estrictamente contractual entre trabajadores y empresarios, afectando, asimismo, a bienes constitucionalmente protegidos de la comunidad, como conjunto de ciudadanos potencialmente usuarios del servicio, que aparecen como sujetos pasivos del conflicto y que no deben sufrir un daño adicional más allá de lo estrictamente necesario para respetar el contenido esencial del derecho de huelga; como límite legítimo impuesto al derecho de huelga, por la necesidad de proteger el ejercicio de derechos del resto de la sociedad, tal y como lo advertimos en los pronunciamientos OJ-006, 009 y 010-2019, op. cit., incluso avalado por los órganos de Control de la OIT, es factible que, en determinadas circunstancias propias de cada país y su legislación nacional, ante la interrupción de determinados servicios públicos esenciales “por extensión” o en aquellos no considerados esenciales, en sentido estricto del término, que se conviertan en esenciales debido a la duración de una huelga, la autoridad judicial pueda declarar la ilegalidad de la huelga, pues sin ser consustancialmente esenciales, su interrupción podría ocasionar efectos desastrosos y crear, en poco tiempo, no sólo problemas económicos, sino situaciones en que se verían comprometidas seriamente la salud, la seguridad o la vida de la población, así como el ejercicio y efectividad de derechos y libertades fundamentales (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 541; 320.º informe, caso núm. 1963, párrafo 229; 321.er informe, caso núm. 2066, párrafo 340; 330.º informe, caso núm. 2212, párrafo 749; 335.º informe, caso núm. 2305, párrafo 505 y 338.º informe, caso núm. 2373, párrafo 382; citado por párrafo 582 de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), 2006).

 

En estos casos límites estimamos que sería razonable conferirle legalmente a la autoridad judicial, como autoridad u órgano independiente, la competencia de declarar ilegal huelgas en servicios distintos de los enunciados por el legislador, cuando se considere que interrumpen prestaciones esenciales. Haciendo así efectiva la cláusula social de salvaguarda prevista por el ordinal 61 constitucional, según la cual, el derecho de huelga de los funcionarios y empleados del sector público debe ceder cuando la huelga imponga un sacrificio desmedido de los derechos o intereses de la colectividad destinataria de servicios públicos cuya interrupción prolongada pueda poner en peligro la vida, la salud, la seguridad o la economía pública de toda o parte de la población. Reconociéndose entonces la necesidad que en esos casos los Tribunales de Justicia pueden calificar de ilegal una huelga en ciertos servicios públicos no esenciales por definición, especialmente cuando esté de por medio el interés de la colectividad injustamente afectada.”

 

(…) De modo que resulta razonable la decisión del legislador de incluir como servicio público “de importancia trascendental”, los servicios de educación pública y regular el régimen jurídico aplicable; máxime si consideramos que “no existe mandato constitucional en orden a determinar cuáles deben ser los supuestos de huelgas que el legislador debe regular ni cómo debe hacerlo (…) la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de su función materialmente legislativa de dictar normas de carácter general y abstracto, esto es, leyes en sentido formal y material (art. 121, inciso 1, de la Constitución Política), goza de una amplia libertad de conformación para desarrollar el programa constitucional fijado por el Poder Constituyente (…)”  (Resolución No. 2018017681 de las 09:40 hrs. del 24 de octubre de 2018, Sala Constitucional).

 

Por otro lado, el artículo 378 propuesto mantiene la literalidad de la norma existente, con la salvedad que elimina el párrafo segundo referido a la imposibilidad de reiteración de huelga por los mismos motivos de una realizada anteriormente.

 

Interesa reseñar que, con respecto de la prohibición de la reiteración, en la opinión consultiva No. 2019-020596, por unanimidad, la Sala determinó que es constitucional, siempre y cuando se interprete que sí es posible realizar una nueva huelga cuando exista un cambio en las circunstancias, referenciando la lógica expuesta sobre un aspecto similar referido al art. 378 del Código de Trabajo, expuesto en el Considerando IV punto 6 de aquella opinión consultiva; el cual, en lo que interesa, dispone:

 

“(…) En el criterio de la Sala, se debe interpretar la disposición de conformidad con el Derecho de la Constitución, en cuyo sentido, debe entenderse que puede reiterarse una huelga por los mismos motivos a una anteriormente realizada, cuando hay cambio de circunstancias o se ha llegado a un acuerdo entre las partes, trabajadores y patronos, de modo que irrespetarlo infringiría los derechos fundamentales mencionados. Se estima que la norma interpretada de otro modo puede restringir el derecho a la huelga como mecanismo de presión de los trabajadores organizados para obtener mejoras socio-económicas en su relación laboral, especialmente porque como bien lo afirman los consultantes, puede ocurrir que existen incumplimientos, o acuerdos para deponer el movimiento que luego no son cumplidos por la parte Patronal, y que requiera retomar las medidas de presión, en cuyo caso, la prohibición constituye una limitación que cumple un fin prohibitivo, donde el medio, que es la norma impone una restricción más allá de lo que deben soportar los trabajadores, su derecho a la libertad sindical y de defensa de los intereses económicos y sociales. En este sentido, se podría beneficiar indebidamente a la parte Patronal, porque si bien la disposición prohíbe reiterar una huelga por los “mismos motivos”, esto debería ser entendido como la misma causa o razón, pero para que esto sea válido jurídicamente, es necesario interpretar que si se acudió de nuevo a la huelga fue por idénticas causas o razones concretas sustentadas en los mismos hechos. Los motivos deben estar obligatoriamente vinculados a hechos concretos que le sirven de base, como por ejemplo el reconocimiento del costo de la vida, que normalmente está calculado anualmente, así la disposición no se puede interpretar que prohíbe volver otro año a la negociación colectiva, y ante su fracaso, a la huelga, por el mismo motivo, si han variado las situaciones económicas del país y de los trabajadores. Únicamente si la premisa estuviera relacionada con los mismos hechos, aplicaría la regla establecida de los “mismos motivos” que le conectan con esa causa o razón, así resulta importante determinar si se trata de los mismos hechos que produjeron el conflicto social y económico anteriormente o no. De este modo, la restricción impuesta no debe aplicarse si existen cambios de circunstancias en la relación de trabajo, no puede entenderse que se trata de los mismos motivos si hay hechos nuevos. Por ejemplo, la limitación a acudir a la huelga por entender que son los “mismos motivos” un cambio en el aumento de vida debidamente acreditado y negociado por las partes pese a que hubo un acuerdo anterior para un periodo pasado, es ilógico e inconsecuente con la negociación colectiva si se pudo haber pactado un porcentaje que resulta muy inferior al rubro de años anteriores. En el criterio de la Sala, no podría limitar una nueva negociación o huelga en caso de no lograrse un acuerdo, de lo contrario, se podría caer en una forma de interpretación contraria a la acción sindical y libertad sindical. Tampoco, podría eludir las consecuencias con sus trabajadores, si logra artificiosa y maliciosamente la deposición de la huelga, o concede ligeramente beneficios, y posteriormente incumple.”

 

Con el 379 propuesto se revive la controversia ya superada tanto con la reforma introducida por la citada Ley No. 9808, como la propia Sala Constitucional, referida al rebajo salarial durante la huelga.

 

Conviene recordar que en el Considerando IV punto 7 de su opinión consultiva No. 2019-020596 de las 19:15 hrs. del 25 de octubre de 2019, por mayoría la Sala declaró que no es inconstitucional el artículo 379 consultado que exonera al patrono del pago de las remuneraciones a los trabajadores que se encuentren participando del movimiento de huelga.

 

“(…) 7.- La reforma al artículo 379, del Código de Trabajo, sobre la suspensión del pago de los salarios. Los consultantes señalan que la norma contempla dos cambios, que son: primero porque, aunque los trabajadores ejerzan su derecho de huelga de manera legal y de buena fe, ya no tendrían derecho al reconocimiento de su salario; y, segundo, el presupuesto del artículo 386, del Código de Trabajo, de incumplimiento generalizado de los contratos individuales de trabajo estaría siendo sustituido por el concepto mucho más restrictivo de “incumplimiento grave” imputable al patrono.

 

(…) Sobre el primer punto, la actual integración de la Sala se decanta por establecer un cambio de criterio en su jurisprudencia, al igual que ha tenido que hacer en otros casos, cuando se considera que ocurren algunos supuestos como una falta de fundamentación adecuada de la sentencia anterior. En la Sentencia N° 2011-10832 de las 14:30 horas del 12 de agosto de 2011, en cuanto interpreta el artículo 377, del Código de Trabajo, se concluyó que:

 

“Ahora bien, con esta sentencia desaparece por inconstitucional la obligación legal de los trabajadores de constituir un sesenta por ciento de las personas de una empresa, lugar o negocio, establecida como uno de los requisitos para considerar una huelga legal; sin embargo, surge la cuestión de solventar la disyuntiva que deja esta sentencia estimatoria, en el sentido de cómo determinar si un movimiento huelguístico es legal o no, así como los efectos que se irradian hacia los patronos y los trabajadores. Es por ello que, para la mayoría de este Tribunal, debe efectuarse una interpretación conforme a la Constitución del artículo 377 del Código de Trabajo, el cual no resulta contrario a la Constitución Política, en el tanto se entienda que la terminación de los contratos de trabajo o, en su defecto, el rebajo salarial o cualquier tipo de sanción solo sería procedente a partir de la declaratoria de ilegalidad de la huelga. En consecuencia, los trabajadores que hubieran participado en el movimiento huelguístico antes de esa declaratoria no podrían ser despedidos, ni sus salarios rebajados, ni tampoco sancionados de forma alguna por la mera participación en la huelga, ya que, de lo contrario, se estaría produciendo una lesión a sus derechos fundamentales, en los términos contemplados y desarrollados en los anteriores considerandos de este pronunciamiento. La Sala reafirma lo expresado en el anterior considerando IV, en cuanto a los alcances de esta sentencia lo es para los conflictos colectivos del sector privado, y únicamente, con todos sus efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad en el asunto base”.

 

Si bien en la misma sentencia se considera que el rebajo de los salarios debe darse a partir de la definición de la ilegalidad de la huelga, y justifica la conclusión en que le considera una limitación desproporcionada e irrazonable al ejercicio de un derecho fundamental, que afecta su contenido esencial, la posición de la Sala puede considerarse defectuosa ab origine para llegar a tal conclusión. En este sentido, debe indicarse que el artículo 377, del Código de Trabajo, señala los efectos jurídicos de la declaratoria de ilegalidad de la huelga, pero una revisión exhaustiva de los argumentos para llegar a la conclusión aludida de mantener el pago de los salarios no es clara ni se aborda adecuadamente, incluso es omisa, pues carece de la justificación y fundamentación que se requiere. La sentencia se concentra en analizar los requisitos para la declaratoria de la legalidad de la huelga, además de la objeción de constitucionalidad de que los mecanismos establecidos impedían el derecho a la huelga, lo cual fue desestimado. Así se ocupó, más que todo, de lo establecido en la obligación de agotar los procedimientos de conciliación y de cumplir el requisito que otrora se establecía del sesenta por ciento de las personas que trabajan en la empresa, lugar o negocio que se trate.

 

Ahora bien, la Sala debe abordar de nuevo el tema, confrontada con la escaza referencia a la razonabilidad de la medida, y a los beneficios y virtudes de dicha solución. En la actualidad, la conformación de la Sala ha variado en cuatro de sus siete miembros titulares, lo cual, por esta razón hace necesario reexaminar las condiciones descritas arriba, con el fin de cambiar el criterio, lo cual le es posible a esta Sala. Al igual que se hizo ya en otra oportunidad, al revisar la cláusula penal establecida en el artículo 10, de la Convención Colectiva del Banco Crédito Agrícola de Cartago (BANCREDITO), se analizó de nuevo la disposición que duplicaba el monto del auxilio de cesantía como indemnización, por despido declarado judicialmente ilegal. Así, por Sentencia N° 2018-08882 de las 16:30 minutos del 5 de junio de 2018, la Sala al cambiar de criterio, señaló que:

 

“No obstante, el Tribunal estima necesario revisar el antecedente recién transcrito y abordar específicamente el reclamo por desproporción de la cláusula penal allí establecida, al ser un tema que no recibió una consideración amplia por parte del Tribunal y tomando en cuenta, además, la decisión que ha tomado en este mismo caso, y que ha dispuesto reducir el tope máximo para el pago de cesantía, que la Sala había fijado anteriormente en un salario mensual por cada año laborado hasta un máximo de 20 años,,(sic) para dejarlo a partir de ahora en un máximo de 12 años, de conformidad con las consideraciones que al respecto se hacen infra en este mismo pronunciamiento”.

 

En consecuencia, el tema debe retomarse, dado que existe consenso a nivel internacional de que el pago de los salarios durante la huelga debe solucionarse de otra manera. Esto a la luz de la reforma que se discute en la Asamblea Legislativa, pues propone una solución diferente en el abordaje del problema de los salarios en tiempo de huelga. Además de lo señalado anteriormente, este elemento es importante, toda vez que propone un esquema de solución distinto. Una revisión de los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical señala que toma una posición intermedia, que deja a las partes su solución; y, los ordenamientos jurídicos de diferentes países en el mundo, marca un consenso bastante generalizado de que no procede el pago del salario de los trabajadores en huelga, toda vez que el contrato de trabajo o la relación laboral está suspendido. Es decir, los elementos primarios de la prestación del servicio no estarían presentes, de modo que para que existiera contraprestación salarial debería haber prestación del trabajo, que es precisamente lo que se suspende en la huelga. En el examen de lo anterior, el Comité de Libertad Sindical (Digesto 2006 párrafo 656), señaló:

 

“948. La imposición al empleador del pago de salarios correspondiente a los días de huelga cuando se declara que ésta es “imputable” al empleador, además de poder alterar el equilibrio de las relaciones laborales y ser demasiado gravoso para el empleador, plantea problemas de conformidad con los principios de la libertad sindical en la medida en que dicho pago no debería ser prohibido ni tampoco obligatorio y por ello debería ser un tema a resolver por las partes”.

 

Con respecto a las distintas jurisdicciones, se puede determinar que siguen criterios persuasivos, como el de la Corte Europea de Derechos Humanos, que aunque no tiene relación con la calificación de la huelga o no, sí niega el pago retroactivo de mejoras económicas conseguidas en la negociación colectiva (Schmidt and Dahlström vrs. Suecia), o en la legislación de otros países como en Francia, en que la ley no obliga, pero queda a criterio del empleador si paga o no los salarios caídos; en Alemania, la Corte Federal Laboral ha establecido que la ausencia de las obligaciones recíprocas primarias de la obligación quedan suspendidas durante la huelga; en Holanda, de acuerdo con el artículos 7:627, del Código Civil, los patronos no están obligados al pago de salarios durante el ejercicio del derecho a huelga; sin embargo, los sindicatos, usualmente, pagan el 70% del salario con el fin de compensar a los huelguistas; en la República Checa, la legislación sobre negociaciones colectivas tampoco obliga al pago de los salarios al trabajador que participe en una huelga; Letonia y República Eslovaca, tampoco prevén el pago salarial, México así lo prevé tanto a nivel federal como estatal, entre otros países.

 

Ciertamente, la regla contenida en el 379, del Código de Trabajo, que se pretende aprobar, establece que la huelga suspende los contratos de trabajo de quienes estuvieren en el movimiento social, habilita al trabajador a no prestar el servicio y al patrono a no pagar los salarios, lo cual, según la legislación actual, solo sería procedente cuando se declara la legalidad de la huelga. Alegan que esto no era parte u objetivo del proyecto, que era frenar huelgas ilegales y ahora es frenar el derecho general a las huelgas. Estiman que se trata de una forma velada, con una maniobra coercitiva tácita, para desalentar el movimiento de protesta de los trabajadores.

 

La Sala estima que no existe una lesión a la acción sindical o al derecho de huelga de los derechos de los trabajadores, toda vez que, precisamente, no se analizó en la aludida Sentencia N° 2011-10832 de las 14:30 horas del 12 de agosto de 2011, el efecto de la suspensión de los contratos de trabajo, de la naturaleza de un contrato sinalagmático entre el empleador y trabajador, tal y como se ha concluido en muchas otras jurisdicciones del mundo, sin menoscabar por supuesto que en el caso de una negociación colectiva se pueda llegar a otra solución (especialmente para el sector privado). Además, debe tomarse en cuenta, que los sindicatos pueden crear fondos especiales para mantener los movimientos sindicales y de los trabajadores, dándoles los respectivos subsidios. Aunque se justifique que los trabajadores tendrán mayores dificultades para acudir a la huelga, ello es un asunto de hecho que escapa a la tutela de la jurisdicción constitucional, y los sindicatos deberán considerar y mantener la conveniencia de adoptar los mecanismos que permitan transitoriamente a los trabajadores el movimiento colectivo. Debe también decirse, que la reforma al artículo 379, del Código de Trabajo, que actualmente incluye el tema del rebajo salarial, en el capítulo de paros legales e ilegales, ya se encontraba propuesta como materia de discusión desde el inicio del proyecto de ley, de modo que no se puede interpretar que no estaría al alcance de los legisladores mediante el derecho de enmienda. En consecuencia, el no pago de los salarios estipulado en el proyecto de ley, no quebranta la Constitución Política. “

 

Y en cuanto al presupuesto del artículo 386 del Código de Trabajo, referido al incumplimiento generalizado de los contratos individuales de trabajo, que estaría siendo sustituido por un concepto mucho más restrictivo de “incumplimiento grave” imputable al patrono, en el Considerando IV punto 8 de su opinión consultiva No. 2019-020596, por unanimidad interpretó que el artículo 379 consultado en cuanto reconoce el pago de los salarios correspondientes a los días de una huelga declarada legal, delimitándolo únicamente “por incumplimientos graves del contrato de trabajo”, es conforme con el Derecho de la Constitución en el tanto su reconocimiento no excluya los demás supuestos establecidos en el artículo 386 del Código de Trabajo.

 

“(…) 8.- Sobre el artículo 379 consultado en cuanto reconoce el pago de salarios por la huelga declarada legal, únicamente “por incumplimientos graves”. En cuanto al segundo punto consultado sobre este artículo 379, que el incumplimiento generalizado de los contratos individuales de trabajo estaría siendo sustituido por el concepto mucho más restrictivo de “incumplimiento grave ” imputable al patrono, es claro que la técnica que utiliza el legislador de circunscribir el pago de los salarios dejados de percibir, con motivo de una huelga declarada legal por causas imputables al patrono, por incumplimientos graves del contrato de trabajo, no podría ir en perjuicio de lo establecido en el artículo 386, del Código de Trabajo. En este sentido, debe de aplicarse el principio protector del Derecho Laboral, con el cual se revierten los principios hermenéuticos comunes de interpretación de las normas en conflicto, para que en este caso, la parte perjudicada pueda pedir la aplicación de la norma más favorable.  De este modo, interpreta la Sala los artículos 379 (por reformarse) y 386, del Código de Trabajo, de conformidad con el Derecho de la Constitución, que no podría resultar restrictivo sobre el derecho a la acción sindical, concretamente a la huelga, así como la libertad sindical, y recuperar los salarios de declararse la huelga legal. Es claro, que ello sería procedente por los siguientes motivos imputables al empleador o la empleadora: sea por incumplimiento grave del contrato colectivo de trabajo o el incumplimiento generalizado de los contratos de trabajo, del arreglo conciliatorio, de la convención colectiva o del laudo arbitral, por negativa a negociar una convención colectiva, a reconocer a la organización sindical, la reinstalación de los representantes de las personas trabajadoras cuando haya sentencia firme que así lo ordene, maltrato o violencia contra los trabajadores o las trabajadoras. En estos casos, dicha norma regula la vía (ejecución de sentencia) en la que se podrá hacer efectivo el reclamo de los salarios dejados de percibir. De este modo, en el criterio de la Sala, la frase “incumplimientos graves” establecida en el párrafo cuatro, del artículo 379, que se consulta, no quebrantaría la libertad de sindicación, la acción sindical y el derecho a la huelga, contenido en los artículos 60 y 61, de la Constitución Política.”

 

En el Considerando V de la opinión consultiva No. 2019-020596, en cuanto al principio de no regresión de los derechos laborales, por unanimidad se dispone que no hay vicio de inconstitucionalidad.

 

V.- Sobre la consulta acumulada N° 19-016630-0007-CO .- 

1. En cuanto a la reforma al artículo 379, del Código de Trabajo. En la consulta se pretende determinar si la reforma propuesta al artículo 379 (previamente transcrito), del Código de Trabajo, podría contravenir el principio de progresividad de los derechos laborales, porque la reforma legal dejaría la legislación peor a como existía con el Código de Trabajo de 1943. Aducen que el tratamiento salarial del proyecto quebrantaría el derecho a la huelga, porque establece la posibilidad del rebajo de los salarios desde el primer día de huelga y solamente si la huelga fuera declarada legal, y además se demostrara que el motivo de la huelga fuera imputable al patrono por un “incumplimiento grave” se pagarían esos salarios. Señalan que actualmente el artículo 379 establece que para proceder al rebajo de salarios se requiere una declaratoria de ilegalidad de la huelga, y que, en concordancia con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, no puede rebajarse el salario si la huelga es declarada legal. En este sentido, consultan a la Sala si la reforma que se introduciría al artículo 379, del Código de Trabajo, es regresivo o no, de conformidad con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado por Costa Rica el 11 de diciembre de 1968, específicamente en su artículo 8, inciso d), la Constitución Política, las disposiciones del Código de Trabajo de 1943 y sus reformas con la Ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, “Reforma Procesal Laboral”, y también, con los principios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la doctrina de sus órganos de control. Indican que se deben comparar las modificaciones realizadas a dicho artículo con la legislación vigente, a fin de determinar si ellas representan cambios que impliquen una regresión en los derechos laborales. Aseguran que se elimina, del texto del artículo 379, del Código de Trabajo, el concepto de “rebajo salarial”, que según lo antes descrito, se ha prestado para interpretaciones incorrectas que han tenido graves consecuencias para los empleadores, trabajadores y la sociedad en general, y que de no modificarse, se pueden seguir ocasionando.

Sobre el punto de la modificación del tratamiento salarial a partir del movimiento de huelga, debe traerse a colación lo indicado supra en la consulta legislativa N°19-16322-0007-CO, en el punto 7. Los efectos continuos del salario aún durante la huelga, se originó por la Sentencia N° 2011-10832 de las 14:30 horas del 12 de agosto de 2011, la que requiere de una nueva interpretación (Sentencia N° 2018-08882 de las 16:30 minutos del 5 de junio de 2018), lo cual da pie a la posibilidad de reexaminar el punto. Si bien, aunque por medio de la Reforma Procesal Laboral, Ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, se intentaron aclarar los efectos de la declaratoria de ilegalidad de la huelga, como la terminación de los contratos de trabajo, o en su defecto, el rebajo salarial o cualquier otro tipo de sanción, la disposición legal es un reflejo de la decisión de la Sala, acogido por el legislador ( según la mencionada Ley N° 9343 del 25 de enero de 2016) y cuyo criterio debe ser modificado, conforme a la reforma que recién se aprueba en primer debate. En efecto, se ha entendido jurisprudencialmente que debía mantenerse el pago salarial a los trabajadores desde el primer día de la huelga, con fundamento en el actual artículo 379, del Código de Trabajo. Si bien se indica que en el tercer párrafo hay suspensión del contrato, que ya está establecido en el artículo 380 para la huelga legal, y que el cuarto párrafo establece el principio de culpabilidad, que pena y sanciona al responsable, los consultantes alegan que existe un problema que podría ser regresivo. Se señala que utilizan el mismo calificativo de incumplimiento “grave” del contrato, tal y como aparece en el numeral 386, del Código de Trabajo, que lo complementa. Sin embargo, en opinión de esta Sala, como se indicó en la consulta N°19-16322-0007-CO, el aparente conflicto entre las normas señalado debe interpretarse conforme al Derecho de la Constitución, para que no limite el derecho de sindicación y de huelga, y no se aplique solo para circunscribir el incumplimiento a temas individuales del contrato de trabajo, sino a los colectivos, que también forma parte de los derechos sindicales.

 

Conforme lo indica la Sala, el principio de progresividad y de no regresión no puede ser absoluto, sino que dependerá de la adecuación a los cambios sociales y económicos de un país. Por Sentencia N° 2013-11088 de las 15:30 horas del 21 de agosto de 2013, cuando se conoce la inconstitucionalidad del artículo 2, de la Ley N° 8837 del 3 de mayo de 2010, “Ley de Creación del recurso de apelación de la sentencia, otras reformas al régimen de impugnación e implementación de nuevas reglas de oralidad en el proceso penal”, esta Sala enunció que:

 

“La progresividad debe ser entendida en relación con los niveles de obligaciones que genera cada derecho (respetar, proteger y satisfacer) independientemente de que sea civil, político, económico, social o cultural. Esto por cuanto, algunas medidas que se deben implementar tienen un carácter más inmediato que otras que son progresivas o graduales, que se desarrollan a mediano o largo plazo con el fin de lograr el pleno ejercicio de los derechos humanos. Los instrumentos de derechos humanos incluyen disposiciones que implícita o explícitamente prevén la expansión de los derechos contenidos en ellos, sean civiles y políticos o económicos, sociales y culturales. Los principios de la Declaración Universal de Derechos Humanos fueron elaborados y ampliados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como en todas las demás normas convencionales sobre derechos humanos. La Declaración constituyó el primer paso para el desarrollo progresivo de los derechos humanos y por ello, sus previsiones tienen un carácter positivo en el sentido de que representan el primero de muchos avances en la protección internacional de tales derechos y en virtud de la prohibición de regresividad, sus presupuestos tienen un carácter negativo, en el sentido de que los Estados no pueden retroceder en relación con el estándar de protección establecido. El principio de progresividad exige que a medida que mejora el nivel de desarrollo de un Estado, mejore el nivel de compromiso de garantizar los derechos. En teoría, la idea es que, entre más recursos tenga un Estado, mayor será su capacidad para brindar servicios que garanticen los derechos. La obligación de implementación progresiva contiene la prohibición de no regresividad que puede ser sometida a control judicial en caso de incumplimiento. Cuando un Estado reconoce, respeta y satisface algún derecho fundamental, tiene prohibido reducir los niveles de protección de los derechos vigentes o suprimir los ya existentes. Una decisión o política pública puede considerarse regresiva cuando sus resultados desmejoran, en comparación con los resultados de un punto de partida anterior que ha sido escogido como parámetro y en el campo de las normas jurídicas, si al comparar una nueva norma, se suprimen, limitan o restringen derechos anteriormente existentes. En ese sentido, la doctrina ha establecido que una vez que un determinado derecho ha sido formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda integrado en forma definitiva e irrevocable a la categoría de los derechos humanos cuya tutela resulta obligatoria. Ahora bien, para que pueda señalarse que existe una lesión al principio de progresividad y no regresividad, se requiere que exista un derecho fundamental que se hubiera reconocido y que el mismo sea limitado o restringido sin justificación razonable alguna”.

 

Cuando mediante una política hay una afectación negativa a un derecho fundamental, es decir, cuando se le suprime, limita o restringe, es indispensable que la medida sea acorde con el principio de razonabilidad; de lo contrario, se imposibilitaría que el Derecho evolucione cuando se le pondera con otros derechos fundamentales.

    

Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se refieren a derechos prestacionales como el derecho a la salud o a la educación, que requieren para su desarrollo de importantes dotaciones presupuestarias del Estado hasta el máximo de sus recursos. Implican una libertad frente al Estado, y otra, a través del Estado.  De este modo, debe el Estado tomar las medidas para que el derecho sea efectivo y real entre la población, pero también debe canalizar esa efectividad del derecho, de manera que lleguen a la población o sean accesibles mediante las políticas adoptadas y otras medidas, o especialmente para las personas más vulnerables, y dotar de los recursos con que dispone. En otro tipo de derechos económicos, sociales y culturales, debe reconocerse que no necesariamente requieren de importantes rubros presupuestarios, sino que su efectividad se juzga en la manera en que el Estado garantiza esos derechos, como formar sindicatos, no interferir en la organización interna, o incluso, el derecho a la huelga. Este tipo de derechos, como fundación y afiliación a sindicatos, o a la huelga, son derechos exigibles a una protección inmediata (artículo 8, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). En este sentido, con la reforma al artículo 379, del Código de Trabajo, que se consulta, tiene efectos sobre el salario porque, reafirma a la huelga como una causa de suspensión del contrato de trabajo, en cuyo caso, en consecuencia, exime prestar los servicios al trabajador, y al empleador al pago de las remuneraciones. La cuestión a dilucidar es si es regresivo sobre el salario. En este sentido, toma en cuenta la Sala, el artículo 4, del Convenio Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en cuanto a que posibilita a los Estados a que puedan establecer limitaciones sobre los derechos garantizados en el Convenio, pero determinadas por ley, solo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática. En el criterio de la Sala, hay un nivel de consenso general a nivel internacional que el derecho a la huelga no conlleva necesariamente el derecho de los trabajadores de recibir el salario mientras permanezcan en huelga. Por ello, el Comité de Libertad Sindical lo admite para cuando haya acuerdo entre partes, para garantizar un equilibrio económico entre ellos.  Lo anterior, según se indicó supra, que fue discutido en el punto 7 de esta opinión. Pero además, la Sala estima que no hay ninguna imposibilidad, y de hecho, los Sindicatos tienen y obtienen muchas veces recursos de los trabajadores y del Estado para formar fondos de ahorro y préstamo que les permite organizarse a lo interno para ayudar a sus trabajadores a enfrentar las consecuencias del movimiento social, o incluso, los retos económicos de la vida. Si bien la Sala se pronunció en la Sentencia N° 2011-10832 de las 14:30 horas del 12 de agosto de 2011, para el sector privado, esta se ha aplicado al sector público también. Sobre este último sector, se han tomado diversas medidas para adecuar el país, a la apremiante situación financiera, de lo cual hay múltiples estudios financieros y económicos, así como la necesidad de adecuación de la conducta administrativa, así como la necesidad de adecuar a la negociación colectiva a la legalidad.

 

De ahí, que para la Sala ha sido necesario el replanteamiento del Estado Social de Derecho en nuestro país; y por ello, la necesidad de que el Estado, como los actores sociales, incluidos los sindicatos, observen la legalidad de los procedimientos de los conflictos colectivos, previos a la huelga. Por Sentencia N° 2018-019511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, la Sala estableció que:

 

“En segundo lugar, los principios de progresividad y no regresividad no implican el derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico. A manera de ejemplo, en materia de derechos humanos ambientales ha señalado la Sala:

“Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección (…) En consecuencia, en aplicación de estos dos principios, la Sala Constitucional ha establecido que es constitucionalmente válido ampliar por decreto ejecutivo la extensión física de las áreas de protección (principio de progresividad); sin embargo, la reducción solo se puede dar por ley y previa realización de un estudio técnico ajustado a los principios razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida.” (Sentencia n.° 2012-013367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, destacado no corresponde al original; en igual sentido ver las sentencias n.° 2017-005994 de las 11:00 horas de 26 de abril de 2017 y 2014-012887de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014).

 

Lo anterior aplica no solo a los derechos humanos ambientales sino a todos en general, como tesis de principio. Ni el derecho de progresividad ni el de no regresividad se oponen a la mutabilidad propia del derecho (modificación permanente e inevitable), por cuanto ningún derecho es inmutable o eterno, toda vez que ello significaría la petrificación del ordenamiento y haría que el Derecho dejara de ser un medio dinámico para la resolución de los problemas de la sociedad, los cuales perennemente varían con el tiempo. Lo que sí demandan los principios mencionados es que la tónica sea aspirar siempre y de preferencia a aumentar la cobertura de los derechos humanos e igualmente de los prestacionales en aras del Estado Social de Derecho; empero, tal meta no es ajena al contexto socio económico de una coyuntura histórica determinada ni a la obligación de efectuar un ejercicio de ponderación y optimización de los diversos principios, derechos y valores constitucionales en juego (verbigracia, entre el principio del Estado Social de Derecho y el del Equilibrio Presupuestario), de manera que en el contexto de una insostenibilidad financiera del Estado particularmente seria, debidamente acreditada desde el punto de vista técnico, se puedan tomar medidas para paliar la situación, siempre que estas se adopten salvaguardando los derechos fundamentales cobijados en la Constitución Política y los instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos ratificados por Costa Rica, así como las cualidades esenciales del régimen político del país (en una república democrática, libre, independiente, multiétnica y pluricultural, cuyo Gobierno es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable), lo que implica que los remedios en cuestión no pueden vaciar de contenido a ningún derecho constitucional, situación que en la especie y en estos momentos no se observa que ocurra con la regulación cuestionada” (lo escrito en negrita es del original).

 

Es por ello que, si bien hay un cambio normativo con la reforma, ello obedece a la necesidad de ajustar el ordenamiento jurídico a las nuevas condiciones económicas y sociales actuales, las cuales no son antojadizas. Se busca alcanzar un máximo equilibrio de derechos y del equilibrio financiero como principio constitucional en conflicto, toda vez que, toda actuación del Estado debe estar ajustada al principio de legalidad, y no le sería posible, pagar salarios a los funcionarios que no estuvieren prestando sus labores de forma regular, y mucho menos, irregularmente por un movimiento social que posteriormente no cumpla con los requisitos respectivos. En ese sentido, sería ilegal como así el pago salarial en esas condiciones. En todo caso, debe tomarse en consideración, que el tratamiento del salario, salvo disposiciones constitucionales y convencionales concretas, es fijado conforme a los mecanismos establecidos conforme a la ley (artículo 57, de la Constitución Política).”

 

            En cuanto a las reformas procesales propuestas en materia de calificación de huelgas -arts. 661, 663, 664, 666, 667, 668-, tal y como ha hecho la Sala Constitucional, en términos generales, hemos de reconocer que es al legislador en uso de sus amplias potestades discrecionales de configuración normativa, a quien le compete el diseño de los diferentes procesos jurisdiccionales y la determinación de las reglas especiales que deberán aplicarse, que permitan dar solución a las necesidades sociales, según la materia de que trate; no teniendo más límite que los principios de razonabilidad y proporcionalidad a fin de no quebrantar el derecho a una justicia pronta y cumplida, así como otros derechos fundamentales relativos al debido proceso (Entre otras, las sentencias Nos. 486-94 de las 16:03 hrs. del 25 de enero de 1994, 2003-05090 de las 14:44 hrs. del 11 de junio de 2003, 2009-11098 de las 12:35 hrs. del 10 de julio de 2009, 2012-17019 de las 14:30 hrs. del 5 de diciembre de 2012, 13-011706 de las 11:44 hrs del 30 de agosto del 2013 y 2017-04005 de las 10:40 hrs. del 15 de marzo de 2017).

 

Por último, con independencia de que pueda afirmarse y sostenerse que el contenido del presente proyecto de ley causa una afectación indirecta o secundaria en la organización y funcionamiento del Poder Judicial, porque no crea, modifica sustancialmente o elimina, en modo alguno, las funciones que naturalmente deben realizar los órganos jurisdiccionales, en los términos del ordinal 167 constitucional, deberá la Asamblea Legislativa consultarlo a la Corte Suprema de Justicia.

Conclusión:

En términos generales, el proyecto de ley consultado se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad dado al legislador por la Constitución Política, concretamente por lo dispuesto en el artículo art. 61, para la regulación, por medio de ley, del Derecho de Huelga en los servicios públicos.

 

Pero aun reconociendo que el legislador goza de una amplia libertad de configuración para definir qué entiende por servicio público esencial y cuáles son las limitaciones al ejercicio de huelga en esta categoría jurídica -art. 61 constitucional-, no puede desconocerse que, como opción configurativa del régimen de huelga escogida por el constituyente originario, nuestro sistema jurídico no rechaza la idea que el derecho de huelga pueda ser limitado e incluso prohibido en los servicios públicos de particular relevancia, esto como garantía de mantenimiento íntegro de la continuidad de los servicios públicos esenciales para la población nacional.

 

De ahí que la jurisprudencia reciente de la Sala Constitucional ha validado la conformidad absoluta con el Derecho de la Constitución de las reformas operadas bajo aquella opción y por medio de la Ley No. 9808, que ahora se pretenden revertir con esta iniciativa (Sentencias Nos. 2019-020596, 2020-021785 y 2025-026385).

 

Por ello, respetuosamente, sugerimos valorar las observaciones efectuadas al respecto, para corregir, mejorar o incluso desechar la iniciativa legislativa propuesta

 

En todo caso, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

 

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

 

                                                           

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

 

 

 

 

 

GBH/sar