02 de octubre del 2025

PGR-OJ-153-2025

 

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área

Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CPASOC-0331-2025 del 20 de marzo de 2025, mediante el cual requiere nuestro pronunciamiento sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 24.627, denominado “Reforma del inciso b) del artículo 15 de la Ley N.° 4351 del 11 de julio de 1969 y sus reformas”, tramitado en la Comisión Permanente de Asuntos Sociales. 

 

Debemos señalar que, según lo dispuesto en la Ley N.º 6815 del 27 de septiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor sólo puede emitir criterios legales a solicitud de los jerarcas de los distintos niveles de la Administración Pública.  En otras palabras, la Asamblea Legislativa no está legitimada para consultar cuando ejerce su función legislativa, sin embargo, con el fin de colaborar con ese poder de la República, atenderemos la consulta realizada, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante.

De igual forma, debemos señalar que el plazo de los ocho días otorgado para dar respuesta, no es aplicable a esta Institución, por no encontrarnos en alguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

I.     OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley busca reformar el inciso b) del artículo 15 de la Ley N.° 4351, Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, del 11 de julio de 1969, con el objetivo de eliminar la necesidad de ratificación por parte del Poder Ejecutivo, de los cuatro directores y sus suplentes que son designados por la Asamblea de Trabajadores y Trabajadoras (ATTBPDC) ante la Junta Directiva Nacional del banco.

Según la exposición de motivos, la propuesta busca fortalecer la autonomía de la institución, eliminar la injerencia política indebida y asegurar el funcionamiento eficiente del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, fortaleciendo su naturaleza jurídica de banco público no estatal, propiedad de los trabajadores que lo conforman.

II.                NATURALEZA JURÍDICA DEL BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL Y NOMBRAMIENTO ACTUAL DE SU JUNTA DIRECTIVA

El Banco Popular y de Desarrollo Comunal fue fundado con el propósito de ofrecer protección económica y social a la población trabajadora de Costa Rica. Es una institución de propiedad social, donde los trabajadores y trabajadoras ahorrantes son copropietarios en partes iguales.

Su naturaleza jurídica se encuentra regulada en los artículos 1 y 2 de su Ley Orgánica, N.°4351 del 11 de julio de 1969, que señalan:

“Artículo 1º.- Créase el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, el que se regirá por la presente ley y su reglamento. El Banco es propiedad de los trabajadores por partes iguales y el derecho a la co-propiedad estará sujeta a que hayan tenido una cuenta de ahorro obligatorio durante un año continuo o en períodos alternos. Los ahorrantes obligatorios participarán de las utilidades y por medio de sus organizaciones sociales en la designación de sus directores.

Los derechos que establece el párrafo anterior se ejercerán exclusivamente en la forma que dispone esta ley y su Reglamento.

 

Artículo 2°.- El Banco Popular y de Desarrollo Comunal es una institución de Derecho Público no estatal, con personería jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía administrativa y funcional. Su funcionamiento se regirá por las normas del Derecho Público.

El Banco tendrá como objetivo fundamental dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito. Con este propósito procurará el desarrollo económico y social de los trabajadores, para lo cual podrá conceder créditos para necesidades urgentes, así como para la participación del trabajador en empresas generadoras de trabajo que tengan viabilidad económica. Asimismo, podrá financiar programas de desarrollo comunal.

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 7031 del 14 de abril de 1986)”

Como se observa, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC) es una entidad pública no estatal, con personalidad jurídica propia y patrimonio distinto al del Estado. Por tanto, no forma parte del Poder Ejecutivo ni del conglomerado de instituciones estatales, dada su naturaleza sui generis, creada por ley especial y destinada a cumplir funciones de interés público con base en la copropiedad de los trabajadores.

Esta Procuraduría ha reconocido su naturaleza jurídica, regida por el derecho público, en la que los trabajadores y trabajadoras con cuenta de ahorro obligatorio son copropietarios en partes iguales. Al respecto, indicamos en el dictamen C-274-201721 de noviembre de 2017:

“La Ley de cita determina entonces, que el Banco Popular es propiedad de los trabajadores y se le designa como una institución de Derecho Público no estatal, siendo la letra misma de la Ley la que establece el ámbito del derecho que lo rige y también sus propietarios, por lo que evidentemente, no podemos considerarlo como un Banco del Estado.

     Conteste con la normativa antes citada, se encuentra la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional N°1644, que en su artículo 1 cita como bancos del Estado: el Central, el Nacional, el de Costa Rica y cualquier otro que en el futuro se llegue a crear. Serán esos Bancos los que se deban actuar en estrecha colaboración con el Poder Ejecutivo (art. 2) y los que tendrán por consiguiente la garantía del Estado (art. 4).

            Como se observa, el Banco Popular no está incluido como un banco estatal y las implicaciones de esto fueron abordadas en el dictamen C-117-2020 del 02 de abril del 2020, donde indicamos:

 

“Al respecto, debemos indicar que el artículo 2 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, n.° 4351 de 11 de julio de 1969, dispone que ese Banco es “…una institución de Derecho público no estatal, con personería jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía administrativa y funcional”, y agrega que “Su funcionamiento se regirá por las normas del Derecho Público.” 

Esta Procuraduría se ha pronunciado en múltiples ocasiones con respecto a las características de los entes públicos no estatales. En ese sentido, desde el dictamen C-253-87, del 17 de diciembre de 1987, habíamos señalado que una institución pública no estatal es “… aquella que, si bien se rige por el Derecho Público, no pertenece al encuadramiento estatal”.

Una posición similar sostuvimos en la OJ-113-99, del 20 de setiembre de 1999. En esa oportunidad indicamos que “… los entes públicos no estatales son aquellos que ejercen una función administrativa, a pesar de que no pertenecen al Estado y están fuera de su órbita y, por ende, en uso de las potestades públicas emiten actos administrativos, por lo que están sujetos a los principios, institutos y normas del Derecho Administrativo, en especial a los de legalidad y del control jurisdiccional de sus actuaciones.”

            Así las cosas, el Banco Popular como ente público, no está comprendido como una institución del Estado, lo cual limita las potestades de dirección o control por parte del Poder Ejecutivo, tal como se regula en el artículo 4 de la Ley N.° 4351, que señala:

 

“Artículo 4º.- El Banco actuará con absoluto independencia y bajo la exclusiva responsabilidad y dirección inmediata de su Junta Directiva Nacional, que tendrá limitadas sus funciones por las leyes, los reglamentos aplicables y los principios de la técnica.

 

Las Juntas de Crédito locales se regirán por las disposiciones que la Junta Directiva Nacional dicte.

 

No podrán imponerle al Banco decisiones sobre custodia, administración o inversión del ahorro propiedad de los trabajadores, el Poder Ejecutivo ni ningún otro organismo.” (La negrita no es del original)

            A pesar de lo anterior, el Banco Popular es una entidad pública, por lo que se encuentra sometido al principio democrático que debe regir la designación de sus órganos superiores, incluido el órgano de dirección. Al respecto, la Sala Constitucional en el voto Nº. 1267-96, de las 12:06 horas del 15 de marzo de 1996 señaló:

 

"...En otras palabras, creó una entidad corporativa con base asociativa regida por el derecho público, como ha quedado dicho, características todas que obligan a la estricta observancia del principio democrático, cuando se trata de integrar los órganos superiores de la corporación. Por otra parte, el legislador quiso reforzar esta función y objetivo del Banco, precisamente cuando, mediante reforma, introdujo el actual artículo 14 a la Ley Orgánica del Banco, creando la Asamblea de Trabajadores...".

Así las cosas, la Asamblea de Trabajadores orienta la política del Banco, que debe ser definida por la Junta Directiva Nacional y ejecutada por la Administración. En la Asamblea están representados los trabajadores que, para el efecto se consideran como los copropietarios del Banco (ver dictamen C- 139-2001 del 21 de mayo de 2001)

Si bien el legislador estableció la imposibilidad del Poder Ejecutivo de imponer decisiones al Banco Popular sobre la custodia, administración o inversión de sus recursos, actualmente el artículo 15 de la ley, reconoce al Poder Ejecutivo una potestad de nombramiento de ciertos miembros y de ratificación de los nombrados por la Asamblea de Trabajadores. Señala dicho artículo:

“Artículo 15.—La Junta Directiva Nacional estará integrada en la siguiente forma:

a) Tres directores nombrados por el Poder Ejecutivo, al menos uno de los cuales deberá ser una mujer.

b) Cuatro directores designados por la Asamblea de los Trabajadores y Trabajadoras y ratificados por el Poder Ejecutivo, de los cuales al menos dos deberán ser mujeres.

El Poder Ejecutivo deberá integrar la Junta Directiva Nacional al menos con un cincuenta por ciento (50%) de mujeres, y deberá existir alternabilidad entre hombres y mujeres.

La lista de directivos y directivas que designe la Asamblea de los Trabajadores y Trabajadoras deberá estar integrada al menos por un cincuenta por ciento (50%) de mujeres.

(Así reformado por el artículo único de la Ley de Democratización de las Instancias del Decisión del Banco Popular y de Desarrollo Comunal , N° 8322 del 21 de octubre de 2002) (La negrita no es del original)

            Nótese entonces que con la presente propuesta no se elimina la potestad de nombramiento del Poder Ejecutivo de tres de los directores, sino que únicamente, se pretende eliminar la posibilidad de dicho órgano de ratificar los cuatro directores nombrados por la Asamblea de los Trabajadores y Trabajadoras del banco.

III.             SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

El proyecto propone eliminar la frase “ratificados por el Poder Ejecutivo” del inciso b) del artículo 15 de la Ley N.° 4351. De este modo, se pretende que los cuatro directores (titulares y suplentes) designados por la Asamblea de Trabajadores y Trabajadoras del Banco Popular y de Desarrollo Comunal no estén sujetos a ratificación del Poder Ejecutivo.

Al respecto, la reforma pretende fortalecer la autonomía de las organizaciones de trabajadores y trabajadoras y garantizar su derecho a designar a sus representantes sin interferencias externas, pues la ratificación se considera un obstáculo administrativo que atenta contra los principios democráticos de autogobierno y autodeterminación de las organizaciones laborales.

Desde el principio democrático y copropiedad social, esta Procuraduría estima que la reforma puede justificarse, al garantizar que la población trabajadora, en su calidad de copropietaria del banco, tenga una participación efectiva y autónoma en el gobierno corporativo de la institución, sin interferencias externas.

La eliminación del requisito de ratificación contribuye a la consolidación de la autonomía funcional del banco, en coherencia con su naturaleza no estatal. Además, debe considerarse que la evaluación de la idoneidad, probidad y experiencia de los directores debe corresponder a mecanismos técnicos bajo la tutela de la SUGEF y el CONASSIF, lo que puede hacer innecesaria la intervención del Ejecutivo.

Por otro lado, debemos señalar que la reforma propuesta no infringe ningún principio constitucional ni debilita el interés público que subyace a la creación del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. La eliminación de la ratificación no implica un vaciamiento de control, pues subsisten los mecanismos de supervisión prudencial financiera aplicables por el ordenamiento vigente, por lo que debemos concluir que la aprobación o no de la presente iniciativa se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

IV. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo anterior, debemos concluir lo siguiente:

a)     El Banco Popular y de Desarrollo Comunal es una entidad pública no estatal, de propiedad colectiva de los trabajadores y trabajadoras del país, cuya estructura de gobernanza debe regirse por el principio democrático;

b)     La reforma propuesta del inciso b) del artículo 15 de la Ley N.º 4351, que elimina la ratificación del Poder Ejecutivo para el nombramiento de cuatro de los directores del banco, no tiene vicios de orden constitucional, y puede justificarse en la autonomía institucional, la transparencia y la eficacia del gobierno corporativo del banco;

c)     La aprobación de la reforma se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, quien goza de potestad para adecuar el régimen jurídico de instituciones públicas no estatales, conforme a principios democráticos, al interés público y a las exigencias de buen gobierno.

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

 

SPC/nmm

Cod.3383-2025