22 de setiembre de 2025

PGR-C-194-2025

Señor

Moisés Mejías Cubero

Auditor Interno

Instituto Costarricense sobre Drogas

(ICD)

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio CARTA-ICD-AI-126-2025 fechado 11 de setiembre 2025, mediante el cual solicitó la emisión de criterio sobre el alcance y aplicación del artículo 146 del Código Electoral (Ley No. 8765 y sus reformas), que establece prohibiciones a los funcionarios públicos en relación con la participación en actividades político–electorales. Al respecto, nos planteó las siguientes interrogantes:

“1. El hecho de participar en la formulación y presentación de un Plan Integral que presente un Partido Político sobre cualquier tema (Seguridad, Narcotráfico, Educación, Salud, entre otros). ¿Se puede considerar una infracción al artículo 146, si el funcionario público ostenta una jefatura en la Unidad de Planificación Institucional de la Administración?

2. El hecho de participar como candidato a diputado en un Partido Político. ¿Se puede considerar una infracción al artículo 146, si el funcionario público ostenta una jefatura en la Contraloría Servicios de la Administración?”

I.-        Sobre los requisitos de admisibilidad de las consultas planteadas por los auditores internos

Vistos los términos de su consulta, es necesario señalar que, si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Lo anterior, por cuanto, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, con el fin de que esos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021)

            Como ya hemos señalado en otras ocasiones:

“…la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.

Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.” (Dictamen no. PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021).

            Como puede apreciarse, en este caso no se hizo mención alguna al plan anual de trabajo de esa auditoría, lo que nos impide tener por cumplido el indicado requisito.

II.-       La consulta es inadmisible por versar sobre materia electoral

Además de lo indicado en el punto anterior, y en cuanto al tema de fondo de la consulta planteada, debe recordarse que el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica dispone que no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley. Y, por ello, otro de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que éstas no versen sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano.

Nótese que las interrogantes planteadas se refieren a los alcances del artículo 146 del Código Electoral, en cuanto a la prohibición de participar en asuntos políticos que se establece sobre los funcionarios públicos, materia que versa sobre temas propios y exclusivos del Tribunal Supremo de Elecciones. (en este sentido, puede verse nuestro dictamen N° PGR-C-269-2024 de fecha 18 de noviembre de 2024).

Al respecto, los artículos 9, 99 y 102 de la Constitución Política, establecen expresamente que todo lo relacionado con materia electoral es competencia exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones.  Sobre el particular, la Sala Constitucional, en su sentencia N° 29-2002 de las 9 horas 28 minutos de 3 de enero de 2002, señaló lo siguiente:

“(…) De la conjugación de lo que establecen expresamente los artículos 9, párrafo tercero, 99, 102 inciso tercero y 103 de la Constitución Política, se infiere, sin duda alguna, que fue la voluntad del Constituyente de 1949 atribuirle al Tribunal Supremo de Elecciones, en forma exclusiva, la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, incluyendo la función de interpretar, también en forma exclusiva pero, además, obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, sin que  quepa contra sus resoluciones recurso alguno salvo la acción por prevaricato. El alcance y los límites de esta competencia son los que la Asamblea Nacional Constituyente de mil novecientos cuarenta y nueve quiso imponer; esa voluntad y la manera como se construyeron esas disposiciones, pueden verse, por ejemplo, de las discusiones que se dieron en la sesión celebrada a las quince horas del día primero de julio de mil novecientos cuarenta y nueve (Acta 100, Tomo II, páginas 430 y siguientes). Véanse, a manera de ilustración, las siguientes intervenciones:

-Diputado Volio Jiménez: "…la Asamblea, de un modo expreso, había acordado alejar el proceso electoral del Poder Ejecutivo y del Congreso, a fin de ponerlo íntegramente en manos del Tribunal Supremo de Elecciones. Para lograr esto, fue preciso darle al Tribunal las más amplias atribuciones, como la contemplada en el inciso tercero del artículo 78. Si se acepta la supresión sugerida por el compañero González Herrán, ¿quién va en el futuro a interpretar la Constitución en materia electoral?. ¿La Asamblea Legislativa? ¿La Corte Suprema de Justicia? Se ha querido que la Corte no se meta en estos asuntos. De quedar en manos del Congreso, el peligro es inminente, ya que le estaremos dando injerencia al Poder Legislativo en el desarrollo del proceso electoral, cuando precisamente la Asamblea se propuso lo contrario…"

-Diputado Arias Bonilla: "… al discutirse el capítulo respecto al Tribunal Electoral, la Asamblea, de un modo expreso, dejó en sus manos la interpretación de las disposiciones legales y constitucionales en materia electoral. Es cierto que esta es una atribución muy amplia, pero se aceptó con el propósito de que el Tribunal realizara su misión, apartándolo de toda influencia extraña. De otra manera es volver atrás, pues la interpretación de la Constitución en materia electoral va a quedar en manos del Congreso."

-Diputado Baudrit Solera: "… expresó que había votado la interpretación de la Mesa, con el objeto de que se aclarara debidamente cuáles son los alcances del inciso tercero del artículo 78. La idea del Proyecto del 49 –dijo luego-, fue la de alejar totalmente del torneo electoral a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, para garantizar la pureza del sufragio (…) Lo que se pretende –continuó diciendo el señor Baudrit-, es rodear al Tribunal de toda clase de garantías."

A los efectos de esta sentencia, se debe aclarar que las citas de los constituyentes se refieren al artículo 78 del proyecto de Constitución Política que se discutía en 1949, que corresponde en la actualidad al artículo 102 constitucional. Resulta entonces, más que evidente, que el Constituyente Originario le concedió al Tribunal Supremo de Elecciones la más amplia facultad sobre todo lo que atañe a los procesos electorales, lo que resulta a esta altura de nuestra Historia, absolutamente incuestionable. Fue el Poder Constituyente el que optó por sacar la materia electoral, de por sí traumatizada por los hechos político-electorales desencadenados en mil novecientos cuarenta y ocho, para ponerla a buen recaudo, en manos del Tribunal Supremo de Elecciones.”  (en ese sentido, véase nuestro dictamen N° PGR-C-121-2022 del 01 de junio de 2022).

A mayor abundamiento, valga agregar que ya en anteriores ocasiones se nos ha consultado precisamente el alcance del artículo 146 en cuestión, gestiones que han sido rechazadas, bajo las siguientes consideraciones:

“El tercero de los requisitos de admisibilidad mencionados se refiere a la improcedencia de pronunciarnos con respecto a materias sobre las cuales tienen competencia exclusiva y prevalente otros órganos administrativos, requisito que se deriva, específicamente, de lo dispuesto en el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica.  Entre los órganos administrativos que cuentan con esa competencia prevalente para dictaminar se encuentra el TSE, cuando la consulta verse sobre materia electoral, tal y como sucede en este asunto, pues se requiere nuestro criterio en relación con el alcance del artículo 146 del Código Electoral.   

Es importante señalar que la competencia prevalente del TSE para dictaminar en materia electoral tiene su fundamento en lo dispuesto en los artículos 9 y 102.3 de la Constitución Política, así como en el numeral 12, inciso c), del Código Electoral, los cuales disponen que el TSE es el órgano encargado de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales relacionadas con materia electoral.  

Sobre ese tema, ante una gestión formulada por la Municipalidad de Curridabat, señalamos que cuando a este órgano asesor se le han planteado consultas que versan sobre materia electoral “… hemos tenido que declinar la competencia. La razón de ello, se encuentra en que la Constitución Política en el inciso 3) artículo 102, le atribuye al Tribunal Supremo de Elecciones la competencia de interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral”. (Dictamen C-024-2001 del 2 de febrero de 2001).

            De igual forma, el Tribunal Supremo de Elecciones, en varias oportunidades, se ha referido a su competencia constitucional para interpretar la normativa electoral.  Un ejemplo de ello es la resolución n.° 3603-E8-2016 de las 10:00 horas del 23 de mayo de 2016, en la cual se pronunció de la siguiente manera:  

“(…) Precisamente, en el artículo 102 inciso 3) constitucional se establece expresamente como competencia, exclusiva y obligatoria, del Tribunal Supremo de Elecciones la de interpretar las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral. Es así como en el ejercicio de esa competencia constitucional, este Órgano Electoral, en la resolución n.° 3671-E8-2010 y, entre otras más, en las resoluciones n.° 4303-E8-2010, 5131-E1-2010, 6165-E8-2010, 784-E8-2011 y 3637-E8-2014, interpretó, de manera exclusiva y excluyente, la normativa electoral −inciso o) del artículo 52 del Código Electoral− estableciendo que la “alternancia horizontal” fue un aspecto que el legislador decidió no incorporar en el Código Electoral, por lo que no le correspondía a esta Autoridad Electoral diseñarle a las agrupaciones políticas los mecanismos para los encabezamientos de las nóminas de candidaturas”. (Dictamen PGR-C-121-2022 del 01 de junio de 2022)

“De conformidad con el artículo 102, inciso 3), de la Constitución Política, dentro de las funciones del Tribunal Supremo de Elecciones se encuentra la de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral.

Por su parte, el artículo 12, inciso c), del Código Electoral, ley n.° 8765 de 19 de agosto del 2009, encarga a dicho Tribunal “Interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, y sin perjuicio de las atribuciones de la Sala Constitucional en materia de conflictos de competencia, las disposiciones constitucionales y las demás del ordenamiento jurídico electoral…”.

Partiendo de lo anterior, esta Procuraduría carece de competencia para interpretar las normas del Código Electoral, pues esa atribución pertenece, de forma exclusiva, al Tribunal Supremo de Elecciones.  Por ello, la presente consulta, en tanto pretende dilucidar los alcances del artículo 146 de ese Código, resulta inadmisible.” (Opinión jurídica PGR-OJ-109-2024 del 20 de setiembre de 2024)

            Sin perjuicio de la robusta línea de criterio que mantenemos actualmente sobre esta materia, valga concluir mencionando que, ante una consulta concerniente a este puntual tema –y siempre advirtiendo la competencia exclusiva y excluyente que ostenta el Tribunal Supremo de Elecciones–, en nuestra opinión jurídica N° OJ-157-2014 de fecha 14 de noviembre de 2014, apuntamos lo siguiente:

“Ahora bien, en lo que respecta a la consulta genérica respecto a los integrantes de las juntas directivas de los diferentes órganos adscritos a  los Ministerios del Estado, igualmente ha de estarse a la línea de criterio desarrollada por el Tribunal Supremo de Elecciones, en el sentido de que, del artículo 146 del Código Electoral surge tanto una prohibición genérica –aplicable a todos los funcionarios públicos (en el sentido de no usar el cargo para desarrollar actividades de corte político)- y la prohibición más gravosa relativa a la participación activa (fuera del cargo) en cualquier actividad de naturaleza político-electoral, restricción a la cual están sujetos los cargos que enumera taxativamente la norma y que, tratándose de miembros de junta directivas, se refiere únicamente al sector descentralizado, de tal suerte que esta última restricción no cubre a los órganos que pertenecen a los Ministerios.” (énfasis suplido)

III.-     Conclusión

En razón de que la consulta planteada involucra una materia sobre la cual el Tribunal Supremo de Elecciones ostenta una competencia exclusiva y excluyente, esta Procuraduría no puede emitir su criterio al respecto, de manera que la gestión planteada debe rechazarse, por resultar inadmisible.

            De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

ACG/nmm

Cod.12838-2025