2 de junio de 2025

PGR-C-105-2025

Máster

Marta Eugenia Aguilar Varela

Directora, Instituto Geográfico Nacional

Registro Nacional, Zapote

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio DIG-0178-2024, sobre las competencias del Instituto Geográfico Nacional (IGN) en la delimitación de las reservas indígenas y certificación de esos territorios.

I.- OBJETO DE LA CONSULTA

Con relación a lo anterior, consulta:

            “1. ¿Es competencia del IGN certificar, emitir criterios y demás gestiones requeridas por terceros, en relación con la ubicación de una propiedad dentro o fuera de los límites de las reservas indígenas? 2. ¿Posee el IGN competencia por ley para delimitar los territorios indígenas? 3. ¿Posee el IGN competencia por ley para oficializar la ubicación geográfica de las reservas indígenas?”.

Al efecto, señala:

Según, la Ley 59/1944, de Creación y Organización del Instituto Geográfico Nacional, artículo 1°, la función del IGN esta circunscrita al desarrollo de las políticas nacionales de carácter cartográfico, geográfico, geodésico, geofísico y de índole semejante que tenga que permitan brindar soporte a dichas obras, no así la demarcación territorial de las reservas indígenas. Al IGN le corresponde la interpretación de los límites a nivel cartográfico; no la demarcación territorial de las reservas indígenas.

El Reglamento del Instituto Geográfico Nacional, Decreto Ejecutivo 44481-MJP-2024, artículos 7 y 8, no contempla entre sus competencias la delimitación de los territorios indígenas.

Los Decretos 5904-G, 13571-G, 13572-G, 16570-G, 29447-G, sobre Reservas Indígenas, se limitan a mencionar las hojas del Instituto Geográfico Nacional y la escala a que se localizan; no que la delimitación de tales reservas haya sido realizada por el IGN.

La competencia de certificar las delimitaciones de las reservas indígenas no le fue asignada al IGN, violentaría la normativa referida, el principio de legalidad, artículo 11 de la Constitución, 11 de la Ley General de la Administración Pública, 65 y 66 de ésta, sobre la emisión de certificaciones y el ejercicio de potestades de imperio y podría resultar en un conflicto de competencias dado que la información a acreditar pertenece a otra entidad.

            II.- CRITERIO LEGAL

            La Asesora Legal de la Dirección del Instituto Geográfico Nacional, en el criterio adjunto (oficio DIG-0177-2024), considera:

Por Ley 59/1944, de Creación y Organización del Instituto Geográfico Nacional, artículos 1° y 2°, la función del IGN está circunscrita, como autoridad oficial permanente y en representación del Estado, al desarrollo de las políticas nacionales de carácter cartográfico, geográfico, geodésico, geofísico y de índole semejante; ello en concordancia con el numeral 59 de la Ley General de la Administración Pública. La Ley 59 no dispone en ninguno de sus artículos competencia alguna sobre la delimitación o demarcación territorial de las reservas indígenas. Aunque al IGN le corresponde la interpretación de los límites a nivel cartográfico, la competencia en la demarcación territorial de las reservas indígenas no le fue otorgada por el ordenamiento jurídico.

El Reglamento del Instituto Geográfico Nacional, Decreto 44481-MJP-2024, dispuso las funciones y competencias del IGN (artículos 7 y 8) derivadas de las materias sustantivas de éste, cartografía, geografía, geodesia y geofísica, sin contemplar la delimitación de los territorios indígenas.

Las diversas normas con rango ejecutivo referentes a Reservas Indígenas, como los Decretos 5904-G, 13571-G, 13572-G, 16570-G y 29447-G, se limitan a mencionar las hojas cartográficas del Instituto Geográfico Nacional y la escala a que se localizan las reservas indígenas establecidas; no que la delimitación de las reservas haya sido realizada por el IGN.

Con cita los artículos 11, 65 y 66 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución, sobre el principio de legalidad, ejercicio de potestades de imperio y la emisión de certificaciones estima que la competencia para certificar las delimitaciones de las reservas indígenas es ajena al IGN y resultaría en un conflicto de competencias dado que la información que se pretende acreditar pertenece a otra entidad.

III.- CONSULTA SIMILAR A LA FORMULADA EN OFICIO DIG-0066-2024

La consulta reitera, con leves modificaciones, la que formuló con el oficio DIG-0066-2024:

“1. ¿Cuál es la institución pública con competencia para certificar, emitir criterios y demás gestiones requeridas por terceros, en relación con la ubicación de una propiedad dentro o fuera de los límites de los territorios indígenas? 2. ¿Cuál institución pública posee la competencia por ley para delimitar los territorios indígenas? 3. ¿Cuál institución pública posee la competencia para oficializar la ubicación geográfica de los territorios indígenas?”.

En esa oportunidad, como se dijo en el dictamen PGR-C-139-2024, aseveró que esos cuestionamientos los realizaba dadas las manifestaciones hechas por el INDER en oficio INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024, donde, con base en un extracto de la sentencia 52-F-S1-2021 de la Sala Primera de la Corte, sostiene que la CONAI y el INDER carecen de competencia para emitir certificaciones de ubicación de los límites en cada territorio indígena acorde con los Decretos Ejecutivos vigentes y coordenadas de delimitación, lo que corresponde únicamente al Instituto Geográfico Nacional. Contra lo expresado en ese oficio, hizo varias objeciones; entre estas:

De acuerdo con la Ley 59/1944, de Creación del Instituto Geográfico Nacional, en concordancia con el 59 de la Ley General de la Administración Pública, la función del IGN está circunscrita al desarrollo de las políticas nacionales de carácter cartográfico, geográfico, geodésico, geofísico y de índole análoga que permitan dar soporte a esas obras; no así la demarcación territorial de las reservas indígenas, competencia asignada en la Ley Indígena, 6172/1977, artículo 8.

Al IGN corresponde la interpretación de los límites a nivel cartográfico, es competencia exclusiva del INDER la demarcación territorial de las reservas indígenas.

Pretender que el IGN certifique las delimitaciones de territorios indígenas violenta lo dispuesto en los artículos 65 y 66 de la Ley General de la Administración Pública y resultaría en un conflicto de competencias, dado que la información a acreditar pertenece a otra entidad, el INDER, lo que deviene improcedente, con arreglo al principio de legalidad. La competencia para la delimitación de los territorios indígenas corresponde al INDER, sin injerencia alguna del Registro Nacional, más allá de la publicidad de los límites descritos en los decretos que declaren los territorios indígenas.

El extracto de la sentencia 52-F-S1-2021 de la Sala Primera de la Corte que, afirmó, sustenta la posición del INDER y reproduce el oficio INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024, es: “… no existe norma administrativa que autorice al INDER a certificar la ubicación de terrenos dentro de territorios indígenas. Efectivamente, la prueba solo podía provenir de análisis periciales de topografía, levantamientos topográficos satelitales, o documentos emitidos por el Instituto Geográfico Nacional, en los cuales efectivamente se estableciera su ubicación exacta…”. La sentencia se dictó en en un proceso de conocimiento para que se ordenara INDER y la CONAI a instruir el trámite de expropiación del artículo 5° de la Ley Indígena, y añade: “… las certificaciones emitidas por la CONAI y oficio del INDER, carecen de valor jurídico a los efectos en que han sido citadas por el Tribunal, de modo que impiden tener la localización dentro de la Reserva Indígena…”. (Esa resolución, en lo de interés, fue adoptada por el Tribunal Contencioso Administrativo en la sentencia 5561-2023, considerando IV).

IV.- DICTAMEN PGR-C-139-2024 E IMPROCEDENCIA DE ELUDIR EL PROCEDIMIENTO DE SOLUCIÓN DE UN CONFLICTO DE COMPETENCIAS A TRAVÉS DE OTRA CONSULTA CON LIGERAS VARIANTES

La consulta que planteó en oficio DIG-0066-2024 se declaró inadmisible en el dictamen PGR-C-139-2024, con fundamento en lo siguiente:

“Del objeto de su consulta y justificaciones que hace se desprende que a través de la misma se solicita resolver un conflicto de competencia, entre ese órgano y el INDER, en torno a certificar la ubicación de un inmueble dentro -o fuera- de los límites de los territorios indígenas, delimitar estos y, como consecuencia, oficializar su ubicación geográfica; competencia que en su oficio atribuye al INDER, en tanto éste, a su decir, en el oficio INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024, la achaca al Instituto Geográfico Nacional con fundamento en el voto de la Sala Primera de Corte 52-F-S1-2021, lo que rebate. Se trata de un conflicto de competencia negativo, “donde los actores rehúsan asumir la competencia o atribución, ya que consideran recíprocamente que corresponde al otro” (…). (Opinión Jurídica OJ-025-2004)”.

“Las normas que regulan la actuación de la Procuraduría General de la República no la autorizan a dirimir asuntos de esa índole. Los conflictos de competencia que se susciten entre la Administración Central del Estado y un ente descentralizado deben resolverse, en forma exclusiva, por el Presidente de la República, a quien han de acudir los interesados si no logran un acuerdo y lo someten a su consideración (…). (Dictámenes C-177-85, C-214-85, C-041-86, C-106-87-1, C-179-87, C-254-87, C-205-92, C-215-95, C-234-95, C-11-97, C-179-97, C-269-2011, C-211-2015, C-99-2016 y C-58-2017. Opiniones Jurídicas OJ-79-1999, OJ-108-2001, OJ-25-2004, OJ-4-2010)”.

          Un dictamen de la Procuraduría General de la República resolviendo un caso concreto de esa naturaleza “excedería el límite de atribuciones de este órgano consultivo técnico-jurídico y sería, conforme al principio de legalidad, absolutamente nulo”. (Dictámenes C-214-1985 y C-205-1992). El artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, 6815/1982, exceptúa de los asuntos consultables los propios de los órganos administrativos que tienen una competencia especial conferida por ley.

            La consulta se declaró inadmisible, por cuanto mediante la misma se pretendió que la Procuraduría dirimiera un conflicto de competencias entre ese órgano el IGN y el INDER, lo que excede nuestras atribuciones, y es del resorte exclusivo del Presidente de la República, ante quien han de plantearlo los interesados, si a bien lo tienen, con apego a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, artículos 26, inciso c, 71.3, 78 y 79.

            Tocante a la sentencia 52-F-S1-2021, en que, a su decir, se apoya el INDER (oficio INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024), desborda el ámbito de nuestras competencias revisar, en vía consultiva, las sentencias dictadas en los procesos jurisdiccionales. (Dictamen PGR-C-051-2024). En el dictamen PGR-C-139-2024 se citaron varios precedentes en los que la Procuraduría ha externado que “con la finalidad de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional y, sobre todo, para respetar el criterio de jerarquía normativa (…) que ostentan las resoluciones judiciales en nuestro ordenamiento jurídico, lo que en ellas se resuelva priva sobre cualquier otra decisión administrativa”. (Dictamen PGR-C-051-2024, que cita los pronunciamientos OJ-043-2003, C-053-2010, C-278-2011, C-18-2014, OJ-065-2014, C-226-2016, OJ-030-2017, y OJ-078-2017)”. Dictamen C-029-2019).

Si en el dictamen vinculante PGR-C-139-2024 se indicó a ese Instituto que es competencia exclusiva del Presidente de la República resolver el conflicto de competencias entre el IGN y el INDER en punto a lo consultado, ante quien han de plantearlo los interesados, si a bien lo tienen, ese trámite no puede eludirse a través del mecanismo de volver a formular la consulta sin hacer alusión de la entidad con la que se sostiene el diferendo, como aquí sucede, para obtener, por vía indirecta, lo pretendido en lo concerniente a ese Instituto, sea una solución parcial del conflicto, el cual persiste, lo que es inadmisible.

VI.- CONCLUSIÓN 

Por lo expuesto, la consulta formulada es inadmisible.

De usted, atentamente,

José J. Barahona Vargas

Procurador

JJBV/jqr