25 de junio de 2025

PGR-OJ-103-2025

Señora

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa de Área Legislativa VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su memorial sin número del 05 de setiembre del 2024, en la que se requiere que este Órgano Superior Consultivo emita opinión respecto del Proyecto de Ley N° 24.235 denominado “Reforma al artículo 21 de la Ley 8422 Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública para la atención de casos de corrupción en la Policía Judicial, Administrativa y Penitenciaria”, publicado en La Gaceta N° 70 del 22 de abril del 2024.

I.- Observaciones previas.-

Antes de proceder con la respuesta a lo consultado, se estima conveniente señalar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –LOPGR-, establece en los artículos 1 y 3 inciso b), la naturaleza jurídica de esta institución como órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, indicando que una de sus funciones es precisamente la consultiva, la cual se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, resultan legitimadas para solicitar criterio a este Despacho.

En virtud de que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente la condición de Administración Pública -sólo excepcionalmente realiza función administrativa-, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.

De otro lado, es importante manifestar que en este caso al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se sujetó al plazo de ocho días establecido en dicho numeral. En todo caso, se atiende con gusto su solicitud, dentro de la brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.

II.- Contenido de la propuesta de reforma consultada.-

La iniciativa de ley sobre la cual recae el análisis requerido, expresa lo siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO-   Refórmese el artículo 21 de la Ley N.° 8422, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, para que en adelante se lean (sic) de la siguiente manera:/ Artículo 21- Funcionarios obligados a declarar su situación patrimonial/ Deberán declarar la situación patrimonial, ante la Contraloría General de la República, según lo señalan la presente ley y su reglamento, los diputados a la Asamblea Legislativa, el presidente y los vicepresidentes de la República; los ministros, con cartera o sin ella, o los funcionarios nombrados con ese rango y los viceministros; los magistrados propietarios y suplentes del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones; los jueces y las juezas de la República, tanto interinos como en propiedad; el contralor y el subcontralor generales de la República; el defensor y el defensor adjunto de los habitantes; el procurador general y el procurador general adjunto de la República; el fiscal general de la República; los fiscales adjuntos, los fiscales y los fiscales auxiliares del Ministerio Público; todo el personal del Organismo de Investigación Judicial, todo el personal de la Fuerza Pública, todo el personal de la Policía Penitenciaria, los rectores, los contralores y los subcontralores de los centros estatales de enseñanza superior; el regulador general de la República; los superintendentes de entidades financieras, de valores y de pensiones, así como los respectivos intendentes; los oficiales mayores de los ministerios; los miembros de las juntas directivas, excepto los fiscales sin derecho a voto; los presidentes ejecutivos, los gerentes, los subgerentes, los auditores o los subauditores internos, y los titulares de las proveedurías de toda la Administración Pública y de las empresas públicas, así como los regidores, los propietarios y los suplentes, y los alcaldes municipales./ También, declararán su situación patrimonial los empleados de las aduanas, los empleados que tramiten licitaciones públicas, los demás funcionarios públicos que custodien, administren, fiscalicen o recauden fondos públicos, establezcan rentas o ingresos en favor del Estado; los que aprueben y autoricen erogaciones con fondos públicos, según la enumeración contenida en el reglamento de esta ley, que podrá incluir también a empleados de sujetos de derecho privado que administren, custodien o sean concesionarios de fondos, bienes y servicios públicos, quienes, en lo conducente, estarán sometidos a las disposiciones de la presente ley y su reglamento./ El contralor y el subcontralor generales de la República enviarán copia fiel de sus declaraciones a la Asamblea Legislativa, la cual, respecto de estos funcionarios, gozará de las mismas facultades que esta ley asigna a la Contraloría General de la República en relación con los demás servidores públicos.” (Énfasis agregado)

Es importante destacar que, en la exposición de motivos que acompaña la norma referenciada, se indica con detalle, el objetivo de la reforma legal planteada:

“[…] En línea con lo anterior, cabe recordar que el auxilio que provee el Organismo de Investigación Judicial a la administración de justicia es invaluable para reprimir las conductas delictivas cuyos desenlaces lesivos terminan socavando los bienes jurídicos tutelados, de igual forma ocurre con la labor de la Fuerza Pública, así como de la Policía Penitenciaria. A raíz de lo anterior, deviene imprescindible apostar porque el personal de estos cuerpos policiales preserve rigurosos estándares de confiabilidad./ Cabe destacar que cuerpos normativos como la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, en su artículo 12, reivindica que todas las personas que laboren en esa institución deberán guardar una conducta intachable./ […] Por tales motivos, la vigilancia constante constituye una buena práctica para fortalecer los sistemas de detección de irregularidades en aras de comprobar a tiempo cualquier tipo de situaciones que puedan minar esa confianza, como por ejemplo los incrementos patrimoniales sin causa de aquellas personas funcionarias que puedan estar ligadas con redes de corrupción./ Ahora bien, procede explicar que el motivo por el cual se pretende que sea la totalidad del personal del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), la Fuerza Pública y la Policía Penitenciaria, la que deba rendir la declaración patrimonial, obedece a que esta metodología se considera que debe ser estructural en virtud de que cuando una persona funcionaria incurre en actos de corrupción, indistintamente del puesto que ostentaba, incide de manera negativa en todas estas organizaciones policiales. De toda suerte que el propósito estriba en proteger el prestigio y preservar la confianza que las personas costarricenses han depositado en el OIJ, la Fuerza Pública y la Policía Penitenciaria, con una medida uniforme que no solo alcance a las jerarquías, ya que el fenómeno de la corrupción es capaz de introducirse por cualquier área de trabajo./ Así pues, se tiene el convencimiento de que es positivo que todo el personal del Organismo de Investigación Judicial, de la Fuerza Pública y de la Policía Penitenciaria quede contemplado en el catálogo de puestos de quienes deben rendir la declaración de bienes prevista en el artículo 21 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, ya que abonaría para redituar la confianza que alberga dicha institución de ser pilar fundamental en el combate de las acciones que deprimen el Estado democrático de derecho./ El objetivo es que esta herramienta se añada como método anticorrupción en la Policía Judicial, la Policía Administrativa y la Policía Penitenciaria.  El mecanismo permitirá que, al detectarse irregularidades, las autoridades administrativas de cada cuerpo policial intervengan e investiguen de una forma más expedita que en la actualidad, si un funcionario ha construido un vínculo con sujetos que aspiran a incidir en las investigaciones policiales por sus actuaciones criminales, con el fin de favorecerlos en dichas pesquisas policiales.” (El acento es agregado)

III.- Criterio no vinculante sobre el proyecto de ley bajo análisis. -

En nuestro medio, el principio de rendición de cuentas se encuentra elevado a rango constitucional, esto a partir de la reforma operada en el año 2000 en el cuerpo jurídico de comentario, en la que se incorporó una cláusula que establece la obligación para toda la Administración Pública de someterse a procedimientos de evaluación de resultados y rendición de cuentas. El texto actual de la disposición de interés, establece en lo siguiente:

“Artículo 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.” (El destacado es propio)

Por estar directamente relacionado con el tema de la consulta que nos ocupa, se considera necesario, traer a colación el ordinal 193, también de nuestra Carta Magna, que dispone:

“Artículo 193.- El Presidente de la República, los Ministros de Gobierno y los funcionarios que manejen fondos públicos, están obligados a declarar sus bienes, los cuales deben ser valorados, todo conforme a la ley.”

Ahora bien, dentro del ordenamiento jurídico costarricense, existen diferentes disposiciones que, en consonancia con lo establecido en las normas recién transcritas, imponen a los servidores públicos la observancia del principio general de rendición de cuentas.

Así, es menester señalar que el legislador ha incluido la rendición de cuentas como parte integrante del deber de probidad del servidor público según lo estipulado en el ordinal 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública –LCCEIFP-, situación que ha sido replicada por el artículo 1 inciso 14) del Reglamento a la norma citada –RLCCEIFP-, los cuales se transcriben para un mayor entendimiento:

“Artículo 3.- Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público.  Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.”

“Artículo 1.- Definiciones. Para la aplicación del presente Reglamento, los términos siguientes tienen el significado que a continuación se indican:/ 14) Deber de probidad: Obligación del funcionario público de orientar su gestión a la satisfacción del interés público, el cual se expresa, fundamentalmente, en las siguientes acciones:/ […] b) Demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley;/ […] d) Administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente;/ […] g) Orientar su actividad administrativa a satisfacer primordialmente el interés público.”

Además de las mencionadas normas, existen otras de diferente jerarquía que exhortan a todos los funcionarios y servidores públicos a observar en su gestión, una conducta que garantice el cumplimiento del principio de rendición de cuentas. Tal es el caso del artículo 1 inciso d) del decreto ejecutivo N° 33146 denominado “Principios éticos de los funcionarios públicos, en el que se advierte a los agentes estatales que debe rendir cuentas a órganos públicos, organizaciones de la sociedad civil, prensa y ciudadanía en general^[1]. Mientras que la directriz N° D-2-2004-CO intitulada “Directrices generales sobre principios y enunciados éticos a observar por parte de los jerarcas, titulares subordinados, funcionarios de la Contraloría General de la República, Auditorías Internas y servidores públicos en general”, relaciona la transparencia con la rendición de cuentas y los identifica como enunciados rectores de la norma^[2].

De lo anterior se desprende que, la rendición de cuentas es una obligación intrínseca a la gestión pública. Este principio, de carácter transversal y universal, debe ser observado, potenciado y cumplido, no solo en la administración de fondos o recursos públicos, sino también en lo que concierne a la situación patrimonial de los funcionarios encargados de tan delicada labor.

Por su parte, los Sistemas de Declaración Jurada de Bienes son reconocidos como un instrumento preventivo en la lucha contra la corrupción, que promueven precisamente, la rendición de cuentas y el control de integridad sobre las personas obligadas a declarar su situación patrimonial. En ese sentido, la LCCEIFP y su reglamento contienen regulaciones puntuales en relación con el deber de presentar dicha declaración ante este Órgano Contralor.

Teniendo en cuenta el desarrollo anterior, destacamos que la propuesta de reforma que propuesta al ordinal 21 de la LCCEIFP que se examina en esta oportunidad, lo que pretende es extender el alcance de la obligación de declarar su situación patrimonial al personal del Organismo de Investigación Judicial, Fuerza Pública y Policía Penitenciaria, como una medida orientada a la lucha contra la corrupción en nuestro país.

Cabe destacar que reformas similares, que incluirían a otros grupos de funcionarios públicos expuestos a actos de corrupción en el listado de obligados a declarar su situación patrimonial, fueron consideradas anteriormente por esta Procuraduría General de la República^[3], como un paso importante para fortalecer el sistema de declaraciones juradas existente, criterio que mantenemos en esta oportunidad, con las observaciones que de seguido se detallan.

En primer lugar, observamos que la reforma propuesta, no establece grupos de servidores públicos o cargos sujetos a la nueva obligación. Por el contrario, como se adelantó supra, la motivación expuesta sugiere que la intención de los legisladores proponentes es precisamente extender la obligación a todo el personal de los diversos órganos y entes públicos allí mencionados. En este contexto, resulta llamativo la omisión de otras fuerzas policiales responsables de la seguridad pública costarricense, tales como las policías de Control de Drogas, Fronteras, Migración, Control Fiscal, Seguridad del Estado, Tránsito y Policía Municipal, entre otras; circunstancia que no cuenta con explicación o justificación alguna dentro del proyecto analizado^[4].

En segundo término, resulta pertinente señalar que la incorporación de la totalidad del personal que conforma las diferentes entidades públicas aludidas, demandará una considerable asignación de recursos, planificación y provisión adecuadas para que tanto las administraciones concernidas, como los órganos de control y fiscalización puedan afrontar la obligación que se deriva, asegurando así la operatividad de la disposición y el logro de los objetivos propuestos.

Es así como, luego de analizado el texto en cuestión, este Órgano consultivo considera que el mismo, no presenta inconsistencias, roces o vicios respecto del ordenamiento jurídico, que deban ser subsanados o atendidos por los legisladores de previo a su aprobación como ley de la República, en consecuencia, su aprobación constituye un asunto de conveniencia y oportunidad legislativa.

IV.- Conclusiones.-

A partir de lo expuesto, esta Procuraduría General considera que el proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento no presenta inconsistencias, roces o vicios que deban ser atendidos o corregidos de previo a su adopción. Únicamente, se formulan dos observaciones que dejamos planteadas y que, con el respeto acostumbrado, sugerimos revisar, por ello, la aprobación final del texto analizado es competencia exclusiva de los legisladores.

Atentamente,

MSc. Johanna Masís Díaz

Procuradora