22  de junio del 2025

C-146-2025

 

Señor Manuel Tovar Rivera

Ministro de Comercio Exterior

Señora Laura López Salazar

Gerente General, Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica.

 

Estimados señores:

 

            En atención a sus oficios DM-CR-CAE-0068-2025 y PROCOMER-GG-EXT-023-2025, ambos del 31 de enero del presente año, y con la aprobación del señor Procurador General de la República, esta Procuraduría General emite su criterio jurídico respecto a la siguiente interrogante:

 

¿Las nuevas modalidades de inversión contenidas en el artículo 1 bis de la Ley No 7210 del 23 de noviembre de 1990 (infraestructura pública e Inversión en capital humano), les resultan aplicables a todas las categorías de empresas que se enlistan en el artículo 17 de la citada ley?

 

La consulta surge internamente en las entidades que dirigen el Régimen de Zonas Francas y busca determinar si las disposiciones del artículo 1 bis de la Ley de Régimen de Zonas Francas se aplican solo a las categorías empresariales incorporadas por la Ley N° 10234 de 2022 (centros de salud humana, proveedoras de insumos y parques sostenibles de aventura) , o si, por el contrario, su alcance se extiende a todas las categorías de empresas ya existentes en el artículo 17 de dicha ley, e incluso a las futuras incorporaciones.

 

Conforme al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio unificado de las Asesorías Legales del Ministerio de Comercio Exterior (COMEX) y de la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER). Dicho criterio, consignado en el  oficio PROCOMER-DAL-INT-003-2025 DAL-MEM-ENV-0009-2025 - DAL-00012-25-S, fue suscrito por los señores Roberto Gamboa Chaverri y Federico Mora Azofeifa, directores de las respectivas Asesorías Legales.

El criterio jurídico de las citadas asesorías realiza, en primer plano, una consideración general  del régimen de zonas francas en Costa Rica, citando nuestra Opinión Jurídica No. 051-2018 del 11 de junio del 2018 y la sentencia No. 1152-F-S1-2011 de las 9:25 horas del 13 de setiembre del 2011. En adición cita parcialmente el estudio “Zona Franca: Un motor de la competitividad y crecimiento económico. Costa Rica 2019-2023”, donde indica que “el régimen es un modelo productivo muy beneficioso, que actúa como un motor de desarrollo económico y social en nuestro país, con un notorio desarrollo en sus actividades económicas, tanto desde un punto de vista cuantitativo como cualitativo, lo cual se ha traducido en la generación de empleo de forma sostenible, en un fortalecimiento de nuestra oferta exportable, en la creación de oportunidades de crecimiento y mejora en la productividad para las empresas locales, así como el impulso innovador y la transformación de conocimiento”. Agrega que otro “elemento importante  que evidencia el estudio citado es como el crecimiento del Régimen de Zona Franca impulsa la descentralización de la inversión  en zonas del país que usualmente no reciben inversión extranjera directa”.

Asimismo, se analiza además la Ley N° 10234 del 4 de mayo de 2022, "Ley de Fortalecimiento de la competitividad territorial para promover la atracción de inversiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM)". Esta ley adicionó el artículo 1 bis a la Ley de Régimen de Zonas Francas, N° 7210, de 23 de noviembre de 1990, y reformó los artículos 2, 3, 15, 16 bis, 17 (inciso c) y último párrafo), 18 (último párrafo), 21 ter (incisos h), i) y 22 (primer párrafo) de la misma ley. Dichas  reformas buscan potenciar lo establecido en el artículo 16 bis de la Ley N° 7210, aprovechando el régimen de zonas francas para impulsar polos de desarrollo fuera de la GAM. Esto se logrará mediante la creación de planes de acción para generar los servicios, infraestructura y condiciones operativas necesarias para el establecimiento de empresas, así como la instalación o modernización de parques industriales en dichas zonas.

Cita parcialmente la exposición de motivos que tuvo el expediente legislativo No. 22.607 que generó la Ley No. 10234 del 4 de mayo del 2022 y resalta los nueve ejes de acción que el legislador plasmo  para procurar “la generación de condiciones favorables en la competitividad territorial de los cantones ubicados fuera de la GAM”.

Los nueve ejes de acción plasmados por el legislador para la "generación de condiciones favorables en la competitividad territorial de los cantones ubicados fuera de la GAM" son:

1. Ampliación de los sectores beneficiarios del régimen, adaptados a la realidad regional.
2. Promoción de encadenamientos productivos fuera de la GAM.
3. Ampliación de los criterios para el cumplimiento del requisito de inversión nueva inicial.
4. Agilización de trámites mediante la Ventanilla Única de Inversión (VUI) en zonas fuera de la GAM.
5. Autorización para la generación de energía eléctrica renovable.
6. Atracción de personal calificado para fomentar el arraigo territorial y la transferencia de conocimiento.
7. Promoción de planes de conectividad en comunidades fuera de la GAM.
8. Normativa que insta a las autoridades a utilizar herramientas para reducir tarifas de agua y electricidad, impulsando inversiones fuera de la GAM.
9. Promoción del empleo formal en zonas fuera de la GAM, mediante la reducción temporal de cargas sociales para nuevas empresas, con el fin de estimular el desarrollo productivo regional.

Continúa afirmando que,  de la reforma implementada por medio de la Ley No. 10234 a la Ley de Régimen de Zonas Francas, “es posible identificar diferentes umbrales de inversión y una ampliación de los tipos de inversión que  pueden componer esa inversión nueva, particularmente, en el caso de las inversiones que realicen las empresas que desean operar fuera del GAM; lo anterior, como un mecanismo para fomentar la instalación y operación de empresas beneficiarias de dicho régimen en tales regiones”.  Cita los artículos 1 bis,  21 bis, 21 ter, 21 quinquies, el artículo 17  y sus inciso f), g), h) e i) de la Ley No. 7210,  para concluir “que, en el caso de todas las empresas beneficiarias que instalen y operan fuera del GAM, existe una nueva regla aplicable para el cumplimiento del requisito de inversión nueva inicial y, por ende, para facilitar el cumplimiento de los umbrales, previstos en la normativa, a partir del momento que se comprometen a cumplir el monto de inversión ofrecido llevando a cabo las inversiones en infraestructura y/o capital humano detalladas en el artículo 1 bis citado como parte de la inversión inicial”.

Indican que la referencia que se realiza en el artículo 5 del Reglamento a la Ley de Régimen de Zonas Francas, Decreto Ejecutivo No. 34739 del 29 de agosto del 2008, reformado su inciso II por el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 43934 del 21 de febrero del 2023,  de “una inversión nueva inicial en activos fijos” debe “interpretarse  como uno de los parámetros de inversión que las empresas pueden realizar para cumplir con los umbrales respectivos de inversión, pero que no limita ni excluye un forma alguna el mandado claro y directo previsto en el artículo 1 bis de la Ley de Régimen de Zona Francas”.

El criterio jurídico, de las asesorías concluye, en lo relevante a esta consulta, que:

“c) Como parte de esa política pública, el legislador dispuso que en el caso de las empresas beneficiarias que se instalen y operen fuera de la GAM, como una forma de facilitar el cumplimiento del requisito de inversión nueva inicial, que estas empresas, independientemente de la clasificación en que se ubiquen bajo el Régimen de Zonas Francas, cuenten con la posibilidad de contabilizar como parte de esta inversión los recursos que destinen a inversiones en infraestructura y/o capital humano detalladas en el artículo 1° bis anteriormente citado”. 

II.-       Sobre el fondo.

Ahora bien, en lo que respecta a la consulta  es indispensable analizar varios artículos contenidos en la Ley de Régimen de Zona Francas No. 7210 y en especial las reformas que sufrió  mediante la Ley No. 10234 del 4 de mayo del 2022, denominada “Ley de Fortalecimiento de la competitividad territorial para promover la atracción de la inversión fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM)”.

Esta Procuraduría concuerda con las Asesorías Jurídicas que la reforma introducida por la Ley No. 10234  tiene varios objetivos, pero principalmente es optimizar la política pública para potencializar la atracción de inversión extrajera y la operación de empresas beneficiarias del Régimen de Zonas Francas fuera del Gran Área Metropolitana. Esa política pública no solo se limita a la atracción de inversión para fortalecer e incentivar polos de desarrollo fuera del Gran Área  Metropolitana (GAM), sino que parte de esta nueva inversión inicial impacte directamente a la comunidad.

En este sentido, el legislador estableció regulaciones diferenciadas para aquellas empresas que se instalen fuera del Gran Área Metropolitana. Con el fin de impulsar, fomentar e incentivar  nuevas inversiones fuera del GAM, el legislador dispuso normas especiales que tienden a alcanzar el objetivo que el propio título de la Ley indica, como lo es, el “Fortalecimiento de la competitividad territorial para promover la atracción de inversión fuera de la Gan Área Metropolitana (GAM)”.

Como indicamos en nuestro dictamen C-235-2005 del 24 de junio del 2005, la Zona Franca, es el lugar donde se establecen un grupo de empresas beneficiadas con dicho régimen, el cual, está constituido por el conjunto de incentivos y beneficios que el Estado otorga a las empresas que inviertan en el país, en el tanto cumplan los requisitos y obligaciones establecidas en la Ley N° 7210 de 23 de noviembre de 1990, sus reformas  y su Reglamento. Este conjunto de incentivos y beneficios que el Estado otorga se configura como un instrumento de política económica del Estado, concebido para incentivar la inversión para producir, y el consecuente aumento de exportaciones, entre otras cosas. En este sentido, el régimen de zonas francas dispone de un conjunto de alicientes otorgados por el Estado a las empresas que realicen inversiones nuevas en el país. Se trata de una norma que, a través de beneficios de ese orden, busca el fortalecimiento de la inversión en suelo nacional, es decir, constituye una manifestación legislativa que evidencia una política de promocionar la inyección de capital en la economía nacional, mediante el establecimiento de alicientes de diversa naturaleza.

El artículo 1 de la Ley No. 7210 establece, en lo pertinente:

“ARTÍCULO 1.- El Régimen de Zonas Francas es el conjunto de incentivos  y beneficios que el Estado otorga a las empresas que realicen inversiones nuevas en el país, siempre y cuando cumplan los demás requisitos y las  obligaciones establecidos en esta ley y sus reglamentos. El reglamento  determinará qué se entenderá por inversiones nuevas en el país. Las  empresas beneficiadas con este Régimen se dedicarán a la manipulación, el  procesamiento, la manufactura, la producción, la reparación y el  mantenimiento de bienes y la prestación de servicios destinados a la  exportación o reexportación, excepto lo previsto en los artículos 22 y 24  de esta ley. El lugar donde se establezca un grupo de empresas  beneficiadas con este Régimen, se denomina "zona franca" y será un área  delimitada, sin población residente, autorizada por el Poder Ejecutivo  para funcionar como tal.

El Régimen de Zonas Francas se otorgará solo a empresas con proyectos  cuya inversión nueva inicial en activos fijos sea de al menos ciento  cincuenta mil dólares estadounidenses (US$150.000,00) o su equivalente en  moneda nacional. (…)”.

Ahora bien, para obtener la condición de empresa en régimen de zona franca, existe un procedimiento establecido en la Ley del Régimen de Zona Franca, que culmina –conforme a sus numerales 19 inciso ch) y 27– con la emisión de un acuerdo por parte del Poder Ejecutivo en que se reconoce dicha condición a la solicitante y la suscripción de un contrato de operaciones. Los requisitos varían dependiendo de su clasificación y ubicación, aspecto propio de una política pública con el fin de intentar dirigir mediante estímulos o flexibilidades económicas la inversión nueva en el país. La ubicación de la empresa, entre otros, resulta uno de los elementos fundamentales para generar una discriminación objetiva de política pública para incentivar y promover la atracción de inversión fuera del GAM.

 Los beneficios tributarios que aquélla obtiene a partir del acuerdo del Poder Ejecutivo están comprendidos en el artículo 20 de la ley, el cual, para lo que interesa en esta consulta, también genera una diferenciación objetiva y generalizada para todas aquellas empresas acogidas al régimen de zona franca que se instalen fuera del GAM. En lo que interesa el artículo, dispone:

“Artículo 20.- Las empresas acogidas al régimen de zona franca gozarán de los siguientes incentivos, con las salvedades que a continuación se indican:

“(…) 1 Para las empresas ubicadas en la Gran Área Metropolitana (GAM), la exención será de un cien por ciento (100%) hasta por un período de ocho años y de un cincuenta por ciento (50%) en los siguientes cuatro años. 

2) Para las empresas ubicadas fuera del Gran Área Metropolitana (GAM), la exención será de un ciento por ciento (100%) hasta por un período de doce años y de un cincuenta por ciento (50%) en los siguientes seis años.“ (El resaltado es nuestro).

Por su parte, el artículo 3° de la  Ley de Fortalecimiento de la Competitividad Territorial para Promover la Atracción de Inversiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM), N° 10234 del 4 de mayo del 2022, adicionó el artículo 1 bis, que regula de forma especial la inversión nueva de todas las empresas que se instalen fuera del GAM y quieran optar por el régimen de zonas francas. El artículo complementa la inversión nueva en activos fijos junto con inversión de otra naturaleza con el fin de facilitar alcanzar el umbral mínimo de inversión y a la vez  estimular  la inversión nueva para impactar directamente las zonas fuera del GAM.

El artículo 1 bis establece:

“Artículo 1 bis- Para las empresas que se instalen fuera de GAM se consideran asimismo inversiones nuevas las relativas a:

 

l. Infraestructura pública en la que invierta la empresa a partir de la presentación de la solicitud al régimen para:

 

a. Proyectos de mejoramiento o construcción, tales como: accesos viales perimetrales a su ubicación; construcción y conservación de puentes, alcantarillado, redes de suministro de agua potable; instalación y mejoramiento de líneas de transmisión de energía, datos y telecomunicación; dirigidos a mejorar la infraestructura y convivencia en el cantón donde se establece la empresa beneficiaria del régimen.

 

b. Construcción, mejoramiento o conservación de la infraestructura de centros educativos y centros de atención comunitaria, ubicados en el cantón donde se instale la empresa.

 

En ambos supuestos, y de previo ejecutar el proyecto de inversión, la empresa deberá formalizar los convenios o alianzas estratégicas público-privadas requeridos, y cumplir con los requisitos y condiciones que, para dicho propósito, se establezcan en la normativa aplicable y las instituciones competentes.

 

II. Inversión en capital humano, entendida como aquella relacionada con la actividad autorizada a la empresa al ingresar al régimen de zonas francas, y que se dirija al desarrollo de:

a) Cierre de brechas.

b) Nuevas habilidades para la transformación de la actividad.

c) Investigación y desarrollo.

d) Inversiones en formación de proveedores y suplidores o potencial recurso humano a contratar.

 

Para las inversiones estipuladas en este artículo, las empresas deberán establecer en la solicitud de ingreso al régimen, el detalle de su compromiso y el plazo en el que realizará esta inversión, el cual se podrá extender has a cinco (5) años.

 

Procomer fiscalizará el cumplimiento de estos compromisos mediante el Informe Anual de Operaciones y las Auditorías periódicas.

 

Los recursos en los que la empresa invierta bajo estas modalidades de inversión podrán computarse a partir de la fecha de presentación de la solicitud de ingreso al régimen de zonas francas y podrán representar hasta el cincuenta por ciento (50%) del monto total de la inversión comprometida. Asimismo, la empresa se compromete a mantener el monto de inversión durante todo el plazo que se encuentre bajo el régimen. (…)”

 

Del citado artículo claramente se colige que es requisito indispensable para que se  considere esas modalidades de inversión dentro del umbral mínimo de inversión nueva  que: 1. La empresa se instale fuera del GAM y 2. Que la inversión sea nueva. Ambos requisitos deben estar presentes para optar por esta modalidad de inversión. El artículo es claro al indicar que “solo podrán ingresar al régimen de zona franca aquellos proyectos que sean inversiones nuevas” y  para fortalecer este concepto establece varios supuestos donde impide el ingreso al régimen de zona franca por considerar que no son inversiones nuevas, aunque “pretendan instalarse fuera del GAM”.

 

De la relación de artículos citados, se desprende únicamente dos requisitos esenciales para optar a beneficios diferenciados con aquellas empresas que se ubiquen dentro del GAM, siendo el diferenciador la ubicación fuera del GAM. No existe referencia alguna o limitación por la calificación que se le otorgue a la industria. En este sentido, la política pública plasmada en la Ley No.7210 va dirigida a  estimular  que los empresarios tomen la decisión de instalar sus industrias fuera del GAM.

 

La interrogante se presenta dado que  la Ley N° 10234 del 04 de mayo de 2022, denominada “Ley de Fortalecimiento de la competitividad territorial para promover la atracción de inversiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM)”, reformó, entre otros, el artículo 17 al incluir “nuevas modalidades” a las que podrían recurrir las empresas que soliciten ingresar a dicho régimen y cumplir con la inversión nueva inicial en la modalidad prevista en el artículo 1 bis supra citado.

 

Concretamente, el artículo 17 de la citada Ley No. 7210, lo que establece es una clasificación de industrias que se acojan al régimen de zonas francas en diversas categorías. El artículo establece: 

 

“Artículo 17- Las industrias que se acojan al régimen de zonas francas se clasificarán bajo una o varias de las siguientes categorías:

 

a) Industrias procesadoras de exportación que producen, procesan o ensamblan para la exportación o reexportación.

b) Empresas comerciales de exportación, no productoras, que simplemente manipulan, reempacan o redistribuyen mercaderías no tradicionales y productos para la exportación o reexportación.

 

c) las empresas de servicios que cumplan con el índice de Elegibilidad Estratégica para Empresas de Servicios (IEES) las entidades bancarias, financieras y aseguradoras que se instalen en las zonas francas no podrán acogerse a los beneficios de este régimen.

 

Tampoco podrán acogerse al régimen las personas físicas o jurídicas dedicadas a prestar servicios profesionales, excepto los de los centros de servicios de salud humana que se instalen fuera del Gran Área Metropolitana (GAM) sea la categoría g) de este artículo, según lo establecido en el inciso b) del artículo 2 de esta ley.

 

 (Así reformado el inciso c) anterior por el artículo 3° de la  Ley de fortalecimiento de la competitividad territorial para promover la atracción de inversiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM), N° 10234 del 4 de mayo del 2022)

 

ch) Empresas administradoras de parques destinados a la instalación de empresas bajo el Régimen de Zonas Francas, siempre que los parques cumplan condiciones mínimas de infraestructura y disponibilidad de servicios, según el reglamento de esta ley.

 

Estas empresas gozarán de las exoneraciones indicadas en el artículo 20, siempre que en el parque industrial que desarrollen se instalen únicamente empresas acogidas al Régimen de Zonas Francas. De llegar a instalarse en el parque empresas no acogidas al Régimen de Zonas Francas, la empresa administradora perderá, a partir de ese momento, la exoneración indicada en el inciso g) del artículo 20 y, en cuanto a las demás exoneraciones, se reducirán en la proporción correspondiente como si se tratara de ventas en el territorio aduanero nacional en los términos del artículo 22.

 

(Así reformado el inciso ch) anterior por el artículo 1º, inciso e), de la ley No.7830 de 22 de setiembre de 1998)

 

d) Empresas o entidades que se dediquen a la investigación científica para el mejoramiento del nivel tecnológico de la actividad industrial o agroindustrial y del Comercio Exterior del país.

e) Empresas que operen astilleros y diques secos o flotantes para la construcción, reparación o mantenimiento de las embarcaciones.

 

 

f) Industrias procesadoras que producen, procesan o ensamblan bienes, independientemente de que exporten o no, que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 21 bis de esta Ley.

 

(Así adicionado el inciso anterior por el aparte c) del artículo 2° de la ley N° 8794 del 12 de enero de 2010)

 

g) Empresas de centros servicios de salud humana que se instalen fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM).

 

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 4° de la Ley de fortalecimiento de la competitividad territorial para promover la atracción de inversiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM), N° 10234 del 4 de mayo del 2022)

 

h) Empresas proveedoras de insumos localizadas fuera de la GAM, destinados a otras empresas beneficiarias del régimen de zona franca bajo la categoría f) del artículo 17, localizadas dentro o fuera de la GAM.

 

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 4° de la Ley de fortalecimiento de la competitividad territorial para promover la atracción de inversiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM), N° 10234 del 4 de mayo del 2022)

 

i) Empresas desarrolladoras de parques sostenible de aventura, localizadas fuera de la GAM siempre que cumplan con una inversión nueva inicial en activos fijos de al menos cinco millones de dólares estadounidenses (US$5.000.000) o su equivalente en moneda nacional.

 

En estos casos, se exigirá un plan de inversión a cumplir en un período de ocho años, calculado con base en el valor en libros de los activos sujetos a depreciación y, al menos, cincuenta empleados permanentes, durante toda la operación de la empresa, debidamente reportados en planilla ante la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

El cómputo del plazo inicial de ese beneficio se contará a partir de la fecha de inicio de las operaciones productivas de la empresa beneficiaria, siempre que dicha fecha no exceda de tres años a partir de la publicación del respectivo acuerdo de otorgamiento. El monto de inversión inicial se considerará un requisito de permanencia en el régimen.

 

(Así adicionado el inciso i) anterior por el artículo 4° de la Ley de fortalecimiento de la competitividad territorial para promover la atracción de inversiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM), N° 10234 del 4 de mayo del 2022)

 

j) Empresas de la industrias fílmicas, audiovisuales y discográficas que se instalen permanentemente fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM).

 

        (Así adicionado el inciso anterior por el artículo 2° de la Ley para incentivar la reactivación del sector cultural y la atracción de producciones fílmicas y musicales, N° 10559 del 17 de octubre de 2024)

 

Finalmente, no podrán ingresar al régimen de zonas francas las empresas que se dediquen a la extracción minera, la exploración o extracción de hidrocarburos, la producción o comercialización de armas y municiones que contenga uranio empobrecido y las compañías que se dediquen a la producción o comercialización de cualquier tipo de armas. Tampoco podrán ingresar al régimen las empresas que se dediquen a la generación de energía eléctrica, salvo que la generación sea para el autoconsumo. Esta salvedad también aplicara a los supuestos contenidos en el artículo 16 bis de la presente ley.”

 

Esta clasificación regula los tipos de actividades desde un punto de vista positivo y negativo.  Es decir, describe el tipo de actividad, su regulación y en varios casos se remite a otros artículos de la norma para complementar la regulación especial. También de forma expresa indica cuales actividades no pueden ingresar al régimen de zonas francas con salvedades establecidas en otros numerales. Es por esto que esta  Procuraduría General concuerda con el criterio jurídico aportado  al indicar que con  la última reforma introducida por la Ley N° 10234, se debe  considerar los lineamientos generales y específicos previstos en otros artículos de dicha norma legal. Cita acertadamente los siguientes supuestos:

 

1.      “En el caso de las empresas que operen bajo la categoría de empresas desarrolladoras de parques sostenible de aventura, localizadas fuera de la GAM, se indica en el inciso i) del artículo 17 de la Ley N° 7210, que este tipo de empresas pueden cumplir con la inversión nueva inicial en activos fijos de al menos US $5,000.000 o su equivalente en moneda nacional, sujeto a plan de inversión a cumplir en un período de ocho años, calculado con base en el valor en libros de los activos sujetos a depreciación y, al menos, cincuenta empleados permanentes, durante toda la operación de la empresa, debidamente reportados en planilla ante la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

2.      En el artículo 21 bis de la Ley N° 7210, se dispone que las empresas que operen en el régimen de zonas francas al amparo del inciso f) del artículo 17, con el propósito de proveer a las empresas de zonas francas al menos un cuarenta por ciento (40%) de sus ventas totales, tienen como condición de ingreso que se trata de una inversión nueva en el país. Asimismo, en dicho numeral, con el objetivo de fomentar la operación de este tipo de empresas fuera de la GAM, flexibiliza la regla que las actividades de empresas pertenezcan a un sector estratégico.

 

3.      Por su parte, en el artículo 21 ter de la Ley N° 7210, establece que en el caso de las empresas que operen bajo la categoría f) del artículo 17 de la ley de comentario (conocidos como megaproyectos), deben realizar una inversión nueva total de al menos US $10,000.000 o su equivalente en moneda nacional, sujeto a un plan de inversión a cumplir en un período de ocho años, con base en el valor en libros de los activos sujetos a depreciación y al menos cien empleados permanentes, durante toda la operación de la empresa, debidamente reportados en planilla.

 

4.      En el supuesto previsto en el artículo 21 quinquies de la Ley N° 7210, referente a las empresas que operan en el Régimen de Zonas Francas bajo la categoría prevista en el inciso h) del artículo17 de tal ley, con el propósito de proveer al menos un 40% de sus ventas totales a una empresa beneficiaria del régimen que opera bajo la categoría prevista en el inciso f) de la Ley N° 7210, con una inversión nueva inicial en activos fijos de al menos US $100,000.00 o su equivalente en moneda nacional, en el caso que opere dentro de un parque de zona franca, o bien, US $250,000.00 o su equivalente en moneda nacional si es fuera de un parque industrial.

 

5.      Para el caso de las empresas que operan en el régimen como centro de servicio de salud humana, bajo la categoría prevista en el inciso g) del 17 de la Ley N° 7210, el numeral 21 sexies de dicha ley contempla que la empresa debe realizar una inversión nueva total de US $5,000,000.00 o su equivalente en moneda nacional, en el caso de que opere dentro de un parque de zona franca. En el caso que este tipo de empresas se instalen en una zona fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM) podrán operar fuera del parque de zona franca siempre y cuando la inversión nueva total sea al menos de US $10,000,000.00, o su equivalente en moneda nacional.

 

Asimismo, se establece que cuando una empresa de centro de servicio de salud humana que brinde servicios de entidades hospitalarias de resolutividad alta, de conformidad con la normativa vigente y se instale en una zona fuera de la GAM, deberá realizar una inversión nueva total de al menos US $140,000,000.00 o su equivalente en moneda nacional, sujeto a un plan de inversión a cumplir en un periodo de ocho años, calculado con base en el valor en libros de los activos sujetos a depreciación y, al menos, cien empleados permanentes, durante toda la operación de la empresa, debidamente reportados en planilla ante la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

6.      Por último, tenemos una regla prevista en el artículo 21 ter de la Ley N° 7210, aplicable a todas las categorías previstas en el artículo 17 de dicha ley, visible en el inciso i) de tal norma, establece que si una empresa se instala “en una zona fuera del Gran Área Metropolitana (GAM) deberá realizar una inversión nueva inicial en activos fijos, inversión en capital humano y/o inversión en infraestructura pública al menos de cien mil dólares estadounidenses (US$100.000) o su equivalente en moneda nacional. Tales empresas podrán operar fuera del parque industrial siempre y cuando la inversión inicial en activos fijos, inversión en capital humano y/o inversión en infraestructura pública sea al menos de doscientos cincuenta mil dólares estadounidenses (US$ 250.000) o su equivalente en moneda nacional y se cuente con los controles fiscales y aduaneros pertinentes. Para efectos de las empresas de las categorías g) e i), se aplicarán los montos señalados en los artículos 17 y 21 sexies de la Ley de Régimen de Zonas Francas.”

 

Teniendo en cuenta lo anterior, la Ley No. 7210 establece regulaciones especiales para diversos tipos de actividades que varían  según donde decida operar la empresa, ya sea dentro o fuera del Gan Área Metropolitana, o se instale dentro o fuera de un parque de zona franca.  No obstante, se puede apreciar que la regla general establecida en el artículo 1 bis se aplica a todas las categorías de empresas que establece el artículo 17 con la condición indispensable que la inversión nueva se realice fuera del GAM.  Las demás regulaciones específicas para cada categoría son reglas complementarias que pueden variar  dependiendo si la industria se instala fuera  del Gran Área Metropolitana.

Finalmente, se cita el artículo 5 del Reglamento a la Ley del Régimen de Zonas Francas, Decreto Ejecutivo No. 34739 del 29 de agosto del 2008 y el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 439334 del 21 de febrero del 2023, que reformó el inciso II del citado artículo 5. Básicamente cuestiona que el artículo 5 del Reglamento utiliza la expresión “una inversión nueva inicial en activos fijos” tratándose de empresas ubicadas fuera del GAM y por ende concluye que esta expresión  se debe de interpretar “como uno de los parámetros de inversión” que no limita ni excluye lo establecido en el artículo 1 bis de la Ley de Régimen de Zonas Francas.  El citado artículo 5 del Reglamento establece:  

“Artículo 5º-Parámetros de inversiones nuevas iniciales: Todas las empresas interesadas en ingresar al Régimen de Zonas Francas, deberán cumplir con los siguientes montos mínimos de inversión nueva inicial:

 

1.         Empresas ubicadas dentro de la GAM.

(…)

2.         Empresas ubicadas fuera de la GAM.

 

a) Una inversión nueva inicial en activos fijos de al menos cien mil dólares, moneda de curso legal de los Estados Unidos de América (US $100.000,00) o su equivalente en moneda nacional, para empresas instaladas en un parque de zonas francas. Asimismo, se deberá considerar lo dispuesto en el artículo 1 bis de la Ley No. 7210, Ley de Régimen de Zonas Francas, para Los casos en que ello resulte procedente de conformidad con dicha Ley.

 

b) Una inversión nueva inicial en activos fijos de al menos doscientos cincuenta mil dólares, moneda de curso legal de los Estados Unidos de América (US $250. 000, 00) o su equivalente en moneda nacional, para empresas instaladas fuera de un parque de zonas francas. Asimismo, se deberá considerar lo dispuesto en el artículo 1 bis de la Ley No. 7210, Ley de Régimen de Zonas Francas, para los casos en que ello resulte procedente de conformidad con dicha Ley. (…)

 

d) Las empresas de la categoría h) del artículo 17, localizadas fuera de la GAM, deberán realizar una inversión nueva inicial en activos fijos de al menos cien mil dólares, moneda en curso legal de los Estados Unidos de América (US $ 100.000) o su equivalente en moneda nacional. Tales empresas podrán operar fuera del parque industrial siempre y cuando la inversión inicial en activos fijos nuevos sea de al menos doscientos cincuenta mil dólares, moneda en curso legal de los Estados Unidos de América (US $250.000) o su equivalente en moneda nacional.

 

e) Las empresas de la categoría i) del artículo 17, localizadas fuera de la GAM, deberán realizar una inversión nueva inicial en activos fijos, de al menos cinco millones de dólares, moneda en curso legal de los Estados Unidos de América (US$5. 000. 000) o su equivalente en moneda nacional. (…).

(Así reformado el inciso II) anterior por el artículo 2° del decreto ejecutivo N° 43934 del 21 de febrero del 2023)” (El resaltado es nuestro).

Para delimitar lo establecido en el artículo 5 del Reglamento, resulta fundamental recordar la potestad reglamentaria y sus límites, a fin de determinar si dicho  precepto posee la capacidad de restringir una norma de rango superior.  

El reglamento, como norma jurídica emanada de una autoridad administrativa en ejercicio de su potestad reglamentaria, se caracteriza por su subordinación a la ley. Su rango y eficacia son, por ende, inferiores. Se  concibe usualmente como una norma complementaria y de ejecución de la ley. Como norma complementaria, desarrolla sus preceptos sin sustituirlos, lo cual es propio del reglamento ejecutivo que colabora con la ley en la regulación de una materia y facilita su aplicación.

            Sobre esta relación de colaboración entre ley y reglamento ejecutivo, se ha señalado:

 

“La relación de la ley y el reglamento está marcada por la primacía formal, material, objetiva de la ley. La ley ocupa una posición de superioridad jerárquica que determina que la ley debe regular la disciplina esencial en los distintos sectores del ordenamiento. Primacía material respecto del contenido del reglamento” consistente en la invulnerabilidad de sus preceptos frente a las determinaciones reglamentarias. Dicho desde otra perspectiva, equivale a la prohibición dirigida a los titulares de la potestad reglamentaria de dictar reglamentos de contenido o sentido contrario a las leyes, prohibición sancionada con la invalidez de los reglamentos que desconozcan esta interdicción (art. 97 CE; art. 23.2 LGob; art. 62.2 LRJAP)”. J.A. SANTAMARIA PASTOR: Principios de Derecho Administrativo General, I, Iustel, 2006,  p. 342.

 

Esta particular relación entre ley y reglamento define el régimen jurídico de los reglamentos, caracterizado por límites materiales y formales que aseguran su regularidad jurídica. Los límites materiales se refieren al respeto de los principios generales del Derecho, las técnicas de control de la discrecionalidad y la materia reglamentaria (cfr. artículos 12 y 13 de la Ley General de la Administración Pública). Los límites formales se relacionan con la competencia para emitir reglamentos, su jerarquía normativa y el procedimiento de emisión.

 

La Sala Constitucional ha sostenido sobre los límites de la potestad reglamentaria:

 

“La potestad reglamentaria le permite al Poder Ejecutivo participar en la creación normativa, sin que esto se pueda entender como una equiparación con la labor de elaboración del derecho que realiza la Asamblea Legislativa. En el inciso 3) del artículo 140 Constitucional se regula lo que se denomina la potestad reglamentaria ejecutiva. Por medio de ella se emiten reglamentos ejecutivos que complementan, desarrollan, aplican o ejecutan una ley anterior. Este tipo de reglamentos manifiestan con mayor potencia las características propias de la potestad reglamentaria. A saber, el reglamento ejecutivo es una norma subordinada a la ley, la complementa, no puede derogarla, modificar su contenido, dejarla sin efecto, o contradecir sus preceptos. Por otra parte, los reglamentos de organización se regulan en el inciso 18) del citado artículo Constitucional, especialmente referidos a la materia del régimen interior de los despachos del Poder Ejecutivo. Se caracterizan por no requerir de una ley previa y porque se dan específicamente para el ámbito de la organización administrativa. Tanto unos reglamentos como los otros deben respetar ciertos límites que son propios de la potestad reglamentaria en general. De esos límites interesa destacar el principio de jerarquía normativa regulado en el artículo 7 de la Constitución. Del anterior se deduce otro igualmente importante como es el de primacía de la ley. Esa prioritaria situación de la ley respecto del reglamento surge de su legitimidad, de su carácter soberano, y por esa razón el reglamento se convierte en norma secundaria y subordinada, incluso en el ámbito organizativo interno que es propio de la potestad reglamentaria, porque puede ser total o parcialmente regulado por la ley, y al margen de lo que ella dispone, no puede actuar el reglamento...”. Sala Constitucional, resolución N° 6434-98 de 10:36 hrs. del 4 de setiembre de 1998.

         La ley, por su potencia y fuerza, puede derogar o modificar cualquier norma de igual o inferior rango, y resiste cualquier intento de derogación o modificación proveniente de una norma inferior. Si un reglamento ejecutivo infringe estos límites, desconociendo su ámbito normativo y sustituyéndose a la ley, se configura un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, que invalida el reglamento y permite su control en la jurisdicción constitucional o contencioso-administrativa, según el vicio y la afectación de derechos fundamentales. Precisamente, debido al régimen de la ley, su potencia y fuerza, y la subordinación del reglamento, los vicios que este último presente no implican la desaplicación de la norma legal ni, mucho menos, una derogatoria tácita de la ley.

            En el presente caso, la reforma practicada al artículo 5 del citado reglamento debe necesariamente interpretarse como parte complementaria y no excluyente  de la regulación especial y exclusiva establecida en el artículo 1 bis de la Ley del Régimen de Zonas Francas para las industrias que se ubiquen fuera del Gran Área Metropolitana. Si el operador jurídico decide aplicar el reglamento por sobre la ley, está dejando de lado el régimen de la ley e impide que ésta pueda surtir todos sus efectos impidiendo la realización  del fin público a que va dirigida la reforma efectuada por la Ley n.°10234, aspecto que contradice el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública. El mismo artículo 5 del Reglamento de una forma expresa pero  imprecisa  indicó “Asimismo, se deberá considerar lo dispuesto en el artículo 1 bis de la Ley No. 7210, Ley de Régimen de Zonas Francas, para los casos en que ello resulte procedente de conformidad con dicha Ley”. Como se indicó las modalidades de inversión establecidas en el artículo 1 bis de la Ley No. 7210 son  de aplicación a todas las categorías establecidas en el artículo 17 de la Ley No. 7210, siempre y cuando se cumpla los requisitos establecidos por el legislador, entre otros, de ubicar la industria  fuera del Gran Área Metropolitana.

 

CONCLUSIÓN:

        En consecuencia, la  Procuraduría General de República concluye que:

 

1.                  La Ley N° 10234 reformó la Ley de Régimen de Zonas Francas (N° 7210) con el objetivo primordial de potenciar la atracción de inversión extranjera y la operación de empresas bajo este Régimen fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM). Esta reforma implementa una política pública destinada a generar desarrollo territorial equitativo, incentivando la descentralización de la inversión y el empleo formal.

 

2.                  Dicha Ley N° 10234, mediante la adición del artículo 1 bis y la reforma de diversos artículos de la Ley N° 7210 (tales como 2, 3, 15, 16 bis, 17 inciso c) y último párrafo, 18 último párrafo, 21 ter incisos h) e i), y 22 primer párrafo), establece una política pública que beneficia, con regulaciones diferenciadas, a las empresas que realicen nuevas inversiones y se ubiquen fuera de la GAM.  Esto busca flexibilizar y ampliar las oportunidades para el cumplimiento de los umbrales de inversión inicial, especialmente para las industrias que generen un impacto positivo directo en las comunidades fuera de la GAM.

 

3.                  Las modalidades de inversión contempladas en el artículo 1 bis de la Ley N° 7210 son aplicables a todas las categorías empresariales listadas en el artículo 17 de la misma ley, siempre que cumplan los requisitos legislativos, incluyendo, fundamentalmente, que la industria se ubique fuera de la Gran Área Metropolitana. La ubicación fuera de la GAM es el factor diferenciador clave para la aplicación de estas modalidades.

 

4.                  Cualquier interpretación reglamentaria, como la contenida en el artículo 5 del Decreto Ejecutivo N°34739 (Reglamento a la Ley de Régimen de Zonas Francas), que limite la aplicación del artículo 1 bis de la ley, sería contraria al principio de jerarquía normativa y a la primacía de la ley. La referencia del reglamento a la "inversión nueva inicial en activos fijos" debe interpretarse como uno de los parámetros de inversión, y no como una restricción que excluya las modalidades establecidas en la norma de rango superior. Aplicar el reglamento por encima de la ley impediría la realización del fin público de la Ley N° 10234, en contravención del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Atentamente,

 

 

 

                                                                        Randall Salazar Solórzano

                                                                        Procurador Adjunto.