1 de setiembre de 2025

PGR-C-183-2025

Señor

Christian Rucavado Leandro

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Aprendizaje (INA)

S.D:

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a su oficio No. PE-2425-2025, de fecha 07 de agosto de 2025, con recibo de esa misma fecha y asignado a este despacho el día 08 de los corrientes, por el que formula una serie de inquietudes relativas al régimen de vacaciones ordinarias y colectivas establecido a nivel interno, por normas especiales -Convención Colectiva (arts. 11 y 12) y Reglamento Autónomo de Servicio [1] (arts. 27 y 28)-, a la luz de las disposiciones de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), concretamente el tope establecido por el art. 38, pues alude que se han identificado casos de personas funcionarias con más de 20 días de vacaciones anuales consolidadas, a las que se pretende otorgar adicionalmente vacaciones colectivas, superándose aquel límite legalmente impuesto.

En concreto, nos consulta:

¿Es jurídicamente procedente que el Instituto Nacional de Aprendizaje otorgue vacaciones colectivas adicionales al personal docente que ya posee un régimen de vacaciones ordinarias superior al tope de 20 días hábiles anuales establecido por el artículo 38 de la Ley Marco de Empleo Público, considerando los derechos adquiridos?

Y pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el oficio No. ALAL-199-2025, de 21 de abril de 2025, de la asesoría jurídica institucional que, por su contenido concreto, fue emitido bajo un contexto distinto al ahora planteado - si es posible otorgar vacaciones colectivas a una persona que ejecuta labores docentes pero que nunca había disfrutado de las mismas, y que ya posee vacaciones ordinarias que superan el monto máximo establecido por la Ley Marco de Empleo Público-, a requerimiento del Proceso de Dotación, Unidad de Recursos Humanos, para atender aquel caso particular  (Oficio No. URH-PDRH-1043-2025, de fecha 08 de abril del 2025); evidenciando entonces que fue emitido con fines distintos a consultarnos

I.- Obligada contextualización de la consulta y determinación de su objeto específico.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica necesariamente que debamos analizar el objeto de la consulta para precisar así el alcance de la misma.

A pesar que su gestión ha sido planteada, aparentemente, en términos generales e inconcretos, obligadamente debemos traer a colación una serie de circunstancias concretas y específicas que, si bien no han sido mencionadas directamente como antecedentes en esta consulta, trascendieron a nuestro conocimiento al momento de revisar con detenimiento el contenido del oficio No. ALAL-199-2025, op. cit. que se acompaña, y que explican el contexto que termina por configurar el verdadero motivo de la presente consulta y que trascienden, indefectiblemente, el objeto de esta gestión. Todo esto con la finalidad de valorar previamente la admisibilidad de esta consulta.

Según se alude expresamente en el oficio No. ALAL-199-2025, op. cit,, mediante oficio No. URH-PDRH-1043-2025, de fecha 08 de abril del 2025, se formuló internamente una consulta por la Unidad de Recursos Humanos, haciendo referencia a la situación específica y concreta, de un funcionario que ejecuta labores docentes que nunca ha disfrutado de vacaciones colectivas y que posee vacaciones ordinarias que superan el máximo establecido por la LMEP; esto a fin de determinar la procedencia o improcedencia del reconocimiento del disfrute de vacaciones adicionales pretendido a su favor.

Y según se indica expresamente al final del criterio jurídico rendido, se sugiere validar la interpretación normativa que, para ese asunto, está realizando la asesoría legal. Y para ello recomienda consultar a la Procuraduría General.

Como puede inferirse sin mayor dificultad de lo expuesto, es obvio que la consulta se formula con respecto a un caso particular y con ella se intenta validar, con nuestro criterio vinculante, tanto una eventual conducta administrativa concreta, referida al reconocimiento específico hecho de las vacaciones en aquel asunto particular, como la opinión de la asesoría jurídica institucional vertida en ese caso.

Así contextualizado este asunto, luego de un exhaustivo análisis concluimos que, por la forma en que fue planteada su gestión, y considerando el contexto antes explicado, al menos, un doble orden de situaciones converge en el presente caso que nos impide ejercer nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

II.- Inadmisibilidad de la presente consulta

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva y que, inexorablemente, han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

A)  Criterio de la asesoría legal que se aporta, no cumple con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815-.

En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictámenes C-065-2021 de 4 de marzo de 2021 y PGR-C-065-2022 de 23 de marzo de 2022). Ello implica que no resulte admisible un criterio en el cual se exponga una duda jurídica y la normativa aplicable, pero cuya conclusión sea recomendar al jerarca solicitar el criterio de la Procuraduría General al respecto (dictamen PGR-C-335-2021 de 8 de diciembre de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos y cada uno de los cuestionamientos generales que se nos plantean (Entre otros, los dictámenes PGR-C-033-2022 de 15 de febrero de 2022, PGR-C-051-2022 de 4 de marzo de 2022 y PGR-C-248-2022 de 12 de noviembre de 2022). No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-065-2021, op. cit. Y PGR-C-19-2022 de 31 de enero de 2022). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, los dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

Y en esta ocasión, si bien se adjunta el oficio No. ALAL-199-2025, op. cit., emitido por la Asesoría Jurídica institucional, por su contenido, no cumple con las exigencias aludidas, pues en realidad, como es obvio, aquel criterio jurídico fue emitido con fines distintos a consultarnos, en concreto para atender internamente otro requerimiento particular de una dependencia administrativa, como lo es el Proceso de Dotación, Unidad de Recursos Humanos (Oficio No. URH-PDRH-1043-2025, op. cit.), referido a determinar si es posible o no otorgar vacaciones colectivas a una persona que ejecuta labores docentes, pero que nunca ha disfrutado de aquellas; máxime que acumula vacaciones ordinarias que superan el tope de la LMEP.

Como es obvio, el propósito de aquella consulta originaria, hecha por la Unidad de Recursos Humanos, es distinto y trasciende el objeto de lo ahora consultado. Y por su contenido específico, en realidad aborda parcial y marginalmente la interrogante que se formula con su gestión; omitiendo entonces referirse puntualmente a la pregunta que ahora se pretende someter a nuestra consideración.

Cabe insistir que nuestra jurisprudencia administrativa ha sido enfática en señalar que “Tampoco podría tratarse de un criterio legal que, aunque referido al tema de la consulta, no responda puntual y directamente las preguntas formuladas” (Entre otros, los dictámenes PGR-C-158-2022 de 1 de agosto de 2022, PGR-C-249-2022 de 12 de noviembre de 2022, PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022, PGR-C-034-2024 de 04 de marzo de 2024 y PGR-C-160-2025 de 23 de julio de 2025).

Por ende, con aquella opinión jurídica no se estaría cumpliendo con el requisito de admisibilidad aludido. Echándose de menos, entonces, un criterio jurídico que permita tener por cumplido el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

En segundo término, como es obvio, lo consultado involucra también un caso concreto aun sin resolverse en sede administrativa, y para ello se busca contar con nuestro criterio vinculante; circunstancia esta última que nos lleva a un segundo aspecto de inadmisibilidad de esta gestión

B)  La consulta no puede estar referida a asuntos concretos en los que ya se han emitido una conducta administrativa formal concreta, ni puede invitársenos a enjuiciar su legalidad o conformidad con el ordenamiento jurídico, ni de las opiniones externadas por las asesorías o dependencias internas en esos asuntos en trámite.

En lo que interesa al presente asunto, como requisito de admisibilidad se exige que las interrogantes consultadas versen sobre temas jurídicos en abstracto o en genérico, lo cual implica que con ellas no se aluda un caso concreto o específico, que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración activa (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019 y C-076-2020 de 03 de marzo de 2020). Véase que al ser nuestros dictámenes vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en aquellos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la función decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos competentes para resolver el asunto, y por tanto, estaríamos no solo desconociendo y desnaturalizando nuestra función consultiva, sino invadiendo competencias que no nos corresponden (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, PGR-C-19-2022 de 31 de enero de 2022, PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre de 2022 y PGR-C-115-2023 de 31 de mayo de 2023, entre muchos otros).

Y según hemos advertido de forma reiterada, tampoco corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).”  (Dictamen No. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016, reiterado, entre otros, por el C-98-2019 de 4 de abril de 2019 y el PGR-C-115-2023 op. cit.).

Ahora bien, en este caso, pese a que la consulta se formula aparentemente en términos abstractos e inconcretos, especialmente por el contexto fáctico y jurídico que aludimos en el acápite tras anterior, en el que se quiere enjuiciar jurídicamente el eventual reconocimiento de vacaciones hechos a favor de un funcionario en particular, con base en el criterio externado por la asesoría jurídica institucional, sin mayor dificultad se infiere que su objetivo incuestionable es que, por dictamen vinculante, enjuiciemos y determinemos la legalidad o conformidad con el ordenamiento jurídico o no, tanto del criterio jurídico aludido, como de aquella situación jurídica en particular; es decir, que ejerzamos potencialmente un control de legalidad de actuaciones administrativas, lo cual es del todo improcedente.

En asuntos similares, esta Procuraduría General ha señalado consistentemente que, salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse con respecto a situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas, o sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022 y PGR-C-10-2024 de 30 de enero de 2024, entre otros).

En esa línea de pensamiento, hemos indicado que “…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).”  (Dictamen No. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016, C-272-2017 de 16 de noviembre de 2017, reiterado, entre otros, por el C-98-2019 de 4 de abril de 2019 y el PGR-C-115-2023 de 31 de mayo de 2023).

Y esto es así, porque  “la solicitud de revisión de un acto administrativo ya emitido -o por adoptarse- nos convertiría, por esa vía, en un juzgador de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta ajeno a la función consultiva y además implicaría invadir una competencia que está reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues es la jurisdicción contenciosa administrativa –o bien la agraria o laboral, según sea el caso− la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar −mediante sentencia− la validez o invalidez de un determinado acto administrativo (…).”  (Dictamen C-107-2011 del 18 de mayo de 2011, reiterado en el C-172-2013 del 28 de agosto del 2013, en el C-377-2014 del 4 de noviembre de 2014 y en el C-264-2017 del 14 de noviembre de 2017).

Reiteramos entonces que, a través del ejercicio de nuestra función consultiva, no podemos ejercer una función de contralor de legalidad u oportunidad de conductas administrativas ya adoptadas o por adoptarse, cuya validez, de algún modo, se pida sea examinada; lo cual no nos compete (En ese sentido, véanse nuestros dictámenes y pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, PGR-C-072-2023 de 14 de abril de 2023, PGR-C-115-2023, op. cit., PGR-C-015-2024 de 7 de febrero de 2024, PGR-C-081-2024 de 30 de abril de 2024 y PGR-C-038-2025 de 03 de marzo de 2025, entre muchos otros).

Y no cabe duda, por lo dicho, que con esta consulta se nos invita a juzgar no solo si la posición jurídica asumida por la Asesoría Jurídica, está o no conforme al ordenamiento jurídico, sino también, la legalidad del eventual reconocimiento hecho a favor de un funcionario en concreto. Pretendiéndose entonces que, por dictamen vinculante, este órgano Superior Consultivo resuelva esa situación específica y particular expuesta; lo cual, como ya fue indicado, no es parte de nuestra función consultiva y es del todo improcedente.

No debe olvidarse que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa.  Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023 y PGR-C-111-2023. En sentido similar el dictamen C-244-2011).

Por las razones expuestas y en especial, por el contexto explicado en el que se formula la presente consulta, al resultar evidente que no se cumplen con los criterios de admisibilidad examinados, la presente gestión resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

III.- Consideraciones finales.

Somos del criterio que, previo a presentar una consulta a la Procuraduría General, más que conveniente, es necesario que las Administraciones Públicas revisen nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de plantear o no una nueva consulta sobre temas en los que ya existe abundantes pronunciamientos de nuestra parte, como interprete cualificado del Ordenamiento Jurídico, que legalmente somos. Esto con miras a limitar el contenido propio de la consulta a aspectos estrictamente necesarios y asegurar así el eficiente ejercicio, razonabilidad y mesura de nuestra función consultiva, la cual ejercemos con respecto a toda la Administración Pública, constituida por el Estado y los demás entes públicos.

Señalamos e insistimos respetuosamente en lo anterior, porque según verificamos existen abundantes pronunciamientos nuestros sobre los diversos temas concernidos en su consulta. Solo por citar algunos: dictámenes PGR-C-226-2023, PGR-C-028-2024, PGR-C-096-2024, PGR-C-114-2024, PGR-C-250-2024, PGR-C-291-2024 y PGR-C-074-2025, recientemente compendiados en el dictamen PGR-C-053-2025, relativos al establecimiento del tope de vacaciones por la LMEP y su prevalencia frente a los regímenes especiales preexistentes, con la salvedad de quienes, previo a la entrada en vigencia de la citada Ley, hubieran adquirido y consolidado el derecho a una cantidad mayor de días de vacaciones, con base en la normativa hoy implícitamente derogada, de conformidad con lo previsto de forma expresa por el Transitorio VIII de la citada Ley y artículo 44 de su Reglamento -Decreto Ejecutivo No. 43.952-[2].

Así como la sentencia No. 2020-001545 de las 09:50 hrs. del 21 de agosto de 2020, de la Sala Segunda, dictada bajo el expediente judicial 14-000984-1178-LA, que a modo de precedente judicial declaró el derecho al pago por diferencias en vacaciones adicionales no concedidas; esto con base en lo dispuesto en la convención colectiva del INA.

Este aspecto no es de menor importancia, pues claramente el conocimiento de nuestra jurisprudencia administrativa es un aspecto que se facilita por la existencia del Sistema Nacional de Legislación Vigente, y concretamente nuestro sitio web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/, en donde se puede consultar, de manera temática o bien por normas jurídicas específicas, los antecedentes de dictámenes y opiniones jurídicas sobre esos tópicos (Dictamen PGR-C-196-2023 de 30 de octubre de 2023). Mientras que las resoluciones judiciales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.

Por ello, pese a la inadmisibilidad de su consulta, con el único fin de colaborar de algún modo con el consultante, insistimos en remitirlo a nuestra jurisprudencia administrativa y aquel precedente judicial, relacionados con los temas de su interés, con base en los cuales, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, podrán evaluar

una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico al problema jurídico planteado.

Conclusión:

Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública