23 de julio de 2025

PGR-OJ-114-2025

 

Señora

Guiselle Hernández Aguilar

Área de Comisiones Legislativas VIII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la autorización del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-CPEMUN-0152-2025 del 14 de marzo de 2025, mediante el cual se solicitó el criterio en relación con el proyecto de Ley tramitado bajo el expediente 24.688 denominado: “DESAFECTACIÓN DE USO PUBLICO Y AUTORIZACIÓN AL MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA PARA QUE DONE UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE SAN JOSÉ DE AGUAS ZARCAS, SAN CARLOS, ALAJUELA”. Publicado A La Gaceta 224 con fecha de 28 de noviembre del 2024.”.

 

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

 

 

La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.

 

Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

 

La función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar una decisión administrativa.

 

Ahora bien, a pesar de que la formación de leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa, no forma parte de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley.

 

Por lo anterior, esta opinión jurídica carece de efectos vinculantes para el caso concreto, tiene como objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que el ordenamiento les confiere, ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico y por esta razón, el plazo establecido en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría General de la República.

 

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DEL PROYECTO

 

El presente proyecto de ley tiene como finalidad autorizar la desafectación del uso público de un inmueble propiedad del Ministerio de Educación Pública (MEP), matrícula número 491283–000, ubicado en San José de Aguas Zarcas, cantón de San Carlos, provincia de Alajuela, para, posteriormente, donarlo a la Asociación de Desarrollo Integral de San José de Aguas Zarcas de San Carlos, en cumplimiento de su finalidad social y comunal.

 

En cuanto a la justificación del proyecto, el inmueble corresponde a la infraestructura de la antigua Escuela San José, actualmente en desuso y deterioro desde la construcción de una nueva escuela en el año 2019. Se adjunta el acuerdo de la Junta de Educación, acta extraordinaria número 19-2024, en el cual se aprueba la desafectación y la donación. La Asociación de Desarrollo Integral se compromete a darle mantenimiento y desarrollar actividades en beneficio de la comunidad.

 

CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO

 

La autorización legislativa propuesta tiene como objetivo permitir la enajenación de un bien de dominio público, actualmente en desuso, a favor de un sujeto de derecho privado.

 

Conforme al principio de legalidad, consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, el Estado debe contar con habilitación legal expresa para donar bienes públicos a sujetos de derecho privado, como lo son las asociaciones de desarrollo comunal. (Sobre la naturaleza jurídica de estas asociaciones, ver dictámenes PGR-C-145-2025 del 7 de julio de 2025, C-111-99 del 2 de junio de 1999 y Opinión Jurídica 170-J del 5 de noviembre de 2020).

 

En este sentido, el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, número 3859 del 7 de abril de 1967, establece una autorización genérica al Estado para donar bienes a estas asociaciones. El citado artículo indica:

 

“Artículo 19. El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase a estas asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país.”

           

La finalidad de la norma citada es permitir al Estado brindar apoyo a las asociaciones comunales —que, aunque son sujetos de derecho privado, han sido declaradas de interés público por ley—, en aras del desarrollo de las comunidades. Según la Opinión Jurídica 170-J-2020:

 

“La causa y fin de las asociaciones de desarrollo comunal es el desarrollo y estímulo de la población a la que están vinculadas. Mediante sus actividades fungen como instrumento de la colectividad debidamente organizada en la captación de recursos para la inversión directa, mejora, conservación y promoción del lugar donde se ubiquen y sus vecinos.” (artículos 2 y 14 de la Ley N.° 3859; dictámenes PGR-C-104-93, C-052-2005 y C-333-2015).

 

Por tanto, la finalidad del proyecto resulta plenamente coherente con los principios y objetivos que inspiran la creación de dichas asociaciones y los fines previstos en su ley constitutiva.

 

DESAFECTACIÓN Y NATURALEZA DEL BIEN

 

El artículo 19 citado otorga una habilitación para donar bienes patrimoniales del Estado a las asociaciones. No obstante, esta habilitación no es irrestricta, ya que depende de la naturaleza del bien objeto de donación. Si el bien es de carácter demanial, como en el presente caso, se requiere intervención legislativa para separarlo del régimen especial al que se encuentra sujeto.

 

Es necesario, entonces, determinar si la habilitación del artículo 19 es suficiente para autorizar la donación sin necesidad de intervención legislativa, o si, por el contrario, se requiere desafectación legislativa por tratarse de un bien de dominio público.

 

El terreno en cuestión, de naturaleza “aulas y patio”, corresponde a la matrícula número 491283–000, plano catastrado A-1352336-2009, con una medida de mil trescientos dieciséis metros cuadrados (1.316 m²), ubicado en el distrito de Aguas Zarcas, y colinda con propiedades de interés comunal (Comité de Deportes y Asociación de Desarrollo Integral), así como con calle pública. El inmueble fue inscrito a nombre del Estado según el asiento 75266 del tomo 2012, mediante la escritura número 77 del tomo 5 del protocolo de la otrora notaria del Estado Ana Milena Alvarado Marín, con posesión otorgada a la Junta de Educación de la Escuela San José de Aguas Zarcas.

 

Según el artículo 261 del Código Civil:

 

“Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.”

 

De conformidad con el dictamen C- 086-2010, del 27 de abril del 2010, los bienes con fines educativos escuelas y colegios, son bienes públicos y son inalienables, imprescriptibles e inembargable, están fuera del comercio de los hombres y requiere desafectación por ley si se pretende destinarlo aun fin público.

 

Aunado a lo anterior, los planteles de enseñanza constituyen infraestructura de utilidad general por contener instalaciones para que los estudiantes practiquen educación física y tienen play grounds. El artículo 463 del Código de Educación, Ley 181 del 18 de agosto de 1944, establece:

 

“Las plazas públicas, los estadios, los gimnasios, los playgrounds, las piscinas y los demás sitios públicos para deportes, nacionales o municipales, o de los planteles de enseñanza, se considerarán de utilidad pública y, en consecuencia, su destino no podrá ser variado sino en virtud de una ley.”

 

Por lo anterior, al estar afecto el bien a un fin público, aunque en la actualidad este en desuso, su desafectación requiere una norma de igual rango: una ley. Así, la intervención de la Asamblea Legislativa es indispensable para disponer de estos bienes.

 

TITULARIDAD DEL BIEN Y PRECISIONES REGISTRALES

 

Según la información registral, el titular inscrito del inmueble es “El Estado”, cédula jurídica número 2–000–045522. El proyecto incurre en error al atribuir la propiedad al Ministerio de Educación Pública, cédula jurídica número 2–100–40002.

 

De conformidad con el artículo 452 del Código Civil, los derechos reales pueden ser constituidos únicamente por quien tenga inscrito su derecho o por quien lo adquiera mediante el mismo instrumento constitutivo. Por tanto, es esencial consignar correctamente al propietario.

 

Conforme al principio registral de tracto sucesivo, vigente desde la Ley Hipotecaria de mil ochocientos sesenta y cinco, se exige verificar que el derecho objeto de disposición pertenezca efectivamente a la persona física o jurídica que actúa como disponente.

 

 

El Estado es titular registral y ejerce el dominio pleno del inmueble, mientras que el Ministerio de Educación Pública actúa como órgano administrador, bajo el principio de autotutela, dirigiendo el uso del bien a la satisfacción del interés educativo.

 

Se recomienda modificar el artículo primero del proyecto para establecer que el propietario registral es “El Estado”, cédula jurídica número 2–000–045522, bajo la administración del Ministerio de Educación Pública, cédula jurídica número 2–100–40002. Esta precisión es indispensable para que el Notario del Estado pueda autorizar la escritura correspondiente.

 

SOBRE LA DISPOSICIÓN DE BIENES DEL ESTADO Y LA AUTORIZACIÓN LEGISLATIVA

 

Cualquier disposición de bienes públicos, aun con ley autorizante, está sujeta al control de la Hacienda Pública, conforme a los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Este control es de orden público (ver voto 2864–92 del 9 de septiembre de 1992, citado en el dictamen PGR-C-246-2023 del 17 de noviembre de 2022).

 

La ley que se propone aprobar es de naturaleza habilitante: permite a la Administración llevar a cabo la donación, pero no la obliga. Se requiere, además, un acuerdo institucional en el que se apruebe la donación y se autorice expresamente al representante legal para suscribir la escritura.

 

Así lo establece el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre de 1996 (criterio reiterado en las opiniones OJ-39-2016 y OJ-041-2016):

 

“(...) esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren (...) la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.”

 

Asimismo, el artículo 96 ter de la Ley de Administración Financiera y Presupuesto Públicos número 8131 (adicionado por la Ley de Contratación Pública de 2021) habilita la donación de bienes en desuso, conforme al reglamento contenido en el decreto 40797 del 28 de noviembre de 2017.

 

Por tanto, previo a la donación del terreno, deberá cumplirse con lo establecido en dicha normativa, incluyendo la declaración del bien como en desuso por le máximo jerarca del MEP y la emisión de un criterio técnico favorable de la Dirección de Infraestructura del MEP.

 

SOBRE EL ARTÍCULO TERCERO DEL PROYECTO

 

No se presentan observaciones.

 

CONCLUSIONES

 

1.      El inmueble identificado bajo la matrícula número 491283–000, inscrito a nombre del Estado y destinado previamente al servicio educativo como plantel de enseñanza, se encuentra jurídicamente afecto a un uso público de utilidad general. Por tanto, su desafectación requiere de una ley formal aprobada por la Asamblea Legislativa, en cumplimiento del principio de legalidad y conforme al artículo 463 del Código de Educación y al artículo 261 del Código Civil.

 

2.      La iniciativa legislativa planteada tiene un carácter meramente autorizante, en el sentido de habilitar al Estado para disponer del bien mediante donación a una Asociación de Desarrollo. Sin embargo, esta autorización no sustituye el acto administrativo que debe emitir el Ministerio de Educación Pública como órgano administrador, en el que declare el bien en desuso, apruebe la donación y autorice a su representante legal a suscribir la escritura pública correspondiente.

 

3.      Se evidencia un error en el proyecto de ley al señalar como propietario al Ministerio de Educación Pública. Según el Registro Inmobiliario, el propietario inscrito es “El Estado”, cédula jurídica número 2–000–045522. En consecuencia, el proyecto debe corregirse para reflejar con precisión esta titularidad, estableciendo además que el inmueble se encuentra bajo la administración del MEP, cédula jurídica número 2–100–40002.

 

4.      El artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Ley N.º 3859, constituye una habilitación legal genérica que autoriza al Estado a donar bienes a las asociaciones de desarrollo integral como instrumento para fortalecer el desarrollo económico y social de las comunidades. No obstante, en el caso de bienes de dominio público, dicha habilitación requiere complemento mediante desafectación legal.

 

5.      Para concretar la donación, además de la aprobación de la ley y del acto administrativo respectivo, se deberá cumplir con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N.° 40797-H, Reglamento para el Registro de Bienes de la Administración Central, en lo relativo a la baja y donación de bienes públicos, conforme al artículo 96 ter de la Ley 8131.

 

6.      El destino propuesto para el inmueble —esto es, su aprovechamiento por parte de la Asociación de Desarrollo Integral de San José de Aguas Zarcas para beneficio comunal— es coherente con los fines establecidos en la Ley N.° 3859 y con la doctrina jurídica consolidada sobre la función social de dichas asociaciones.

 

 

 

 

  La aprobación del proyecto es competencia exclusiva de esta Asamblea Legislativa por lo que se deja rendido el criterio solicitado para el proyecto 24.688.

 

 

                                              Atentamente,

 

 

 

 

 

Jonathan Bonilla Córdoba                                                      Alicia Jara Venegas

Notario del Estado                                                                 Abogada Notaría del Estado