7 de julio de 2025

PGR-OJ-109-2025

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa, Área Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la autorización del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-CE23118-0115-2025 de 4 de marzo del 2025, mediante el cual, se solicitó el criterio en relación con el proyecto de Ley Expediente N.° 24.390: ““AUTORIZACIÓN PARA LA SEGREGACIÓN, MUTACIÓN DEMANIAL Y DONACIÓN DE UN INMUEBLE PROPIEDAD DE LA MUNICIPALIDAD DE OROTINA A LA JUNTA DE EDUCACIÓN DE LA TELESECUNDARIA DE CEIBA”.

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.

Asimismo, el numeral 3 inciso b) de dicha norma, establece como una de sus competencias emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

La función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la Administración Activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar una decisión administrativa.

Ahora bien, a pesar de que la formación de leyes no es una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados sobre un determinado proyecto de ley.

 Esta opinión jurídica carece de efectos vinculantes para este Poder de la República y es un asesoramiento estrictamente jurídico, el cual tiene como objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias.

Por lo tanto, el plazo establecido en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría General de la República.

II.- SOBRE LA AUTORIZACIÓN LEGISLATIVA EN DONACIÓN DE BIENES PÚBLICOS.

La intervención de la Asamblea Legislativa en la materia objeto de consulta —es decir, la disposición de bienes de dominio público municipal— obedece a lo dispuesto en el artículo 174 de la Constitución Política, que establece: “La ley indicará en qué casos necesitarán las Municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes muebles o inmuebles.”

Por su parte, el artículo 71 del Código Municipal, Ley N.° 7794 del treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho, dispone: “Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial.”

En relación con la donación de bienes inmuebles a favor de órganos del Estado, existe norma habilitante dentro del ordenamiento jurídico municipal —según lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 71 citado. No obstante, tratándose de bienes afectos a un fin público municipal, se requiere la participación de este Poder de la República para su respectiva desafectación o mutación demanial, según corresponda al caso concreto.

El proyecto, al plantear expresamente la mutación demanial, deja claro que el bien objeto de donación es un bien de uso público municipal, sometido a un régimen de sujeción especial que exige un mayor grado de intervención legislativa —no limitándose únicamente a la autorización para donar— conforme a los artículos 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política.

Sobre el concepto de mutación demanial, esta Procuraduría, en la Opinión Jurídica OJ-138-2016, indicó:

“El dictamen 210-2002 de agosto del 2002, en donde se indicó que la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, 'solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula'. (resolución N.° 2000-10466).”

Para que opere esta figura se deben considerar tres factores: la existencia de un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar; respaldo en una norma legal de rango suficiente; y la garantía de la inseparabilidad del régimen de dominio público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial. Esta postura se desprende del dictamen C-210-2002 del veintiuno de agosto de dos mil dos, que en lo conducente señala:

“(...) Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entra en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de dominio público. Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, p. 140).”

Como corolario, la mutación demanial es un mecanismo de transformación respecto de la administración, uso o destino del bien inicialmente afectado, sin alterar su naturaleza demanial.

En virtud de lo anterior, este órgano parte de la premisa de que, para el examen de admisibilidad del proyecto, se verificó la demanialidad del bien en cuanto a su elemento teleológico, su afectación legal a un fin deportivo y su dedicación permanente al servicio y utilidad general.

La Sala Constitucional, en la resolución 05026-1997, definió los bienes de dominio público en los siguientes términos:

“El Código Civil en sus artículos 261 y 262 define las ‘cosas públicas’, denominadas más correctamente bienes demaniales, y establece que son las que están destinadas, por mandato de ley, de modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de las que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Estos bienes se rigen por el Derecho Público en razón de su afectación a un servicio o uso público y su regulación se fundamenta en el inciso 14) del artículo 121 Constitucional. Por otra parte, el párrafo segundo del artículo 261 del Código Civil señala que 'Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles no se diferencian de cualquier otra persona.'”

Sobre los bienes demaniales, la misma Sala indicó, mediante resolución número 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre:

“El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad, el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa (...)” (Resolución número 5976-93, de las quince horas cuarenta y dos minutos del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres).

Como corolario, lo que determina la intervención de la Asamblea Legislativa —en el caso del párrafo segundo citado— es la naturaleza de los bienes, pues del proyecto se presume, por su redacción, que el bien del cual se segregará el lote con destino educativo es de dominio público. La intervención de la Asamblea Legislativa en esta materia constituye un acto de autorización típicamente tutelar, que implica la remoción de un obstáculo legal para que el órgano competente realice la actividad autorizada. (Resolución 05026-1997, Sala Constitucional).

III SOBRE EL PROYECTO

Artículo primero

Artículo Primero

De conformidad con lo establecido en el artículo primero del proyecto de ley sometido a consideración, se autoriza la segregación y posterior donación de un lote de terreno con una extensión de dos mil novecientos veintisiete metros cuadrados (2.927 m²), parte de la finca inscrita en el Registro Inmobiliario, provincia de Alajuela, matrícula número doscientos diecinueve mil setecientos siete–cero cero cero (219707–000), propiedad de la Municipalidad de Orotina, a favor de la Junta de Educación de la Telesecundaria de Ceiba.

Según se detalla en la exposición de motivos del proyecto, la finalidad de la donación es dotar a la Junta de Educación de la posibilidad de ejecutar las obras necesarias para el mantenimiento y la ampliación de la infraestructura educativa existente, lo que permitirá la modernización y adecuación de las instalaciones para garantizar a la población estudiantil de Ceiba un espacio digno y adecuado para su formación académica y personal. En este sentido, la aprobación de la iniciativa legislativa viabiliza la inversión de recursos por parte del Ministerio de Educación Pública y de otros actores vinculados, alineándose con los fines de interés público educativo.

La segregación y donación del lote mediante ley especial encuentra sustento en lo dispuesto por el artículo 171 de la Constitución Política y el artículo 71 del Código Municipal, en tanto actos de disposición de bienes demaniales. Asimismo, respecto de los requisitos de la mutación demanial, se observa que el artículo 3 del proyecto garantiza la afectación del bien segregado al régimen de dominio público, específico para fines educativos, lo que implica una mutación de uso de un interés público deportivo preexistente a uno educativo. Esta afectación se realiza con fundamento en una norma de rango legal suficiente, observando el principio de inseparabilidad del dominio público.

Por otra parte, consta en la información registral que el inmueble se ubica en zona catastrada, razón por la cual se recomienda que, al momento de gestionar la autorización para el otorgamiento de la escritura pública de donación, se aporte un plano debidamente catastrado y verificado en el sistema de mapa catastral nacional, a efectos de garantizar la correcta inscripción registral de la segregación.

En cuanto al contrato de donación, por la naturaleza de los sujetos públicos intervinientes y tratándose de un acto facultativo para la administración activa, este queda sujeto a la aprobación del Concejo Municipal de Orotina y a la aceptación expresa de la Junta de Educación donataria. Dicha aceptación deberá contar, además, con el criterio favorable del Departamento de Infraestructura y Equipamiento Educativo del Ministerio de Educación Pública, en atención al interés directo de dicha cartera de Estado para invertir recursos públicos en la infraestructura objeto de la donación.

Finalmente, se sugiere valorar la inscripción del inmueble a nombre del Ministerio de Educación Pública, de conformidad con lo establecido en los Reglamentos de Juntas Administrativas y Juntas de Educación, específicamente en el artículo 143, a fin de garantizar la correcta titularidad y administración de los recursos públicos invertido.

Artículo segundo.

Para una mayor claridad y coherencia normativa en la redacción del proyecto de ley, se observa que la donación ya se encuentra debidamente establecida en el artículo primero; en consecuencia, se recomienda suprimir cualquier referencia posterior a una segunda donación. Lo procedente es autorizar únicamente la mutación demanial del uso y el cambio de administración del bien, es decir, se debe disponer expresamente el cambio de destino del lote segregado —de uso deportivo a uso educativo— conforme lo indicado en el artículo primero.

Artículo tercero. No hay comentarios.

Artículo cuarto. No hay comentarios.

III.- CONCLUSIÓN.

1.- La intervención de la Asamblea Legislativa resulta procedente y necesaria para autorizar la donación de bienes inmuebles de dominio público municipal, en atención a lo dispuesto por el artículo 174 de la Constitución Política y el artículo 71 del Código Municipal, los cuales exigen que este tipo de actos de disposición cuenten con una ley especial habilitante.

2.- Del análisis del proyecto se desprende que el inmueble objeto de donación constituye un bien demanial, afectado a un fin público municipal (uso deportivo), por lo que su segregación y posterior donación implican una mutación demanial, entendida como la modificación del destino del bien de un uso público a otro, sin que este pierda su naturaleza de dominio público. Tal figura encuentra respaldo en la doctrina administrativa y en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, que reconocen la mutación como un mecanismo legítimo siempre que se observe un interés jurídico prevalente, exista norma de rango legal suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de dominio público.

3.-El proyecto de ley, al prever expresamente la segregación, donación y mutación del uso de un bien de dominio público, cumple con los requisitos materiales para garantizar la regularidad jurídica de la operación, toda vez que mantiene la afectación del bien a un fin público —en este caso, educativo— y viabiliza la participación de los actores estatales correspondientes para el desarrollo y mejora de la infraestructura de la Telesecundaria de Ceiba.

4.-Se considera indispensable, para una buena redacción del proyecto, que se elimine cualquier referencia redundante a la donación y que se disponga únicamente la mutación demanial y el cambio de administración del bien (artículo segundo), manteniendo como acto principal la donación ya autorizada en el artículo primero del proyecto.

5.-Finalmente, se sugiere valorar la inscripción del bien a nombre del Ministerio de Educación Pública, conforme lo dispone el artículo 143 de los Reglamentos de Juntas Administrativas y Juntas de Educación, para garantizar la adecuada administración, mantenimiento y destino de los recursos públicos invertidos.

Atentamente,

Jonathan Bonilla Córdoba

Procurador Notaría del Estado  

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