22 de agosto del 2025

PGR-OJ-131-2025

 

Señora

Noemy Montero

Jefa de Área

Comisiones Legislativas I

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio

AL-CPEDER-0549-2024 del 14 de marzo de 2025, mediante el cual solicita que nos pronunciemos sobre el proyecto de Ley N.° 24.628, “Ley para la Protección Integral de las personas menores de edad: prohibición de cirugías y tratamientos hormonales de cambio de género”.

 

De previo, debemos señalar que, de conformidad con la Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor sólo puede realizar su función consultiva rindiendo los criterios legales que le soliciten los jerarcas de los diferentes niveles de la Administración Pública. En otras palabras, la Asamblea Legislativa no está legitimada para consultar cuando ejerce su función legislativa, sin embargo, con el fin de colaborar con ese poder de la República, hemos acostumbrado atender la consulta realizada, advirtiendo que el presente pronunciamiento se trata de un criterio jurídico no vinculante.

Asimismo, debemos señalar que el plazo de los ocho días otorgado para dar respuesta, no es aplicable a esta institución, por no encontrarnos en alguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma.

 

I.                   OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

 

El proyecto de ley tiene como objetivo añadir un nuevo artículo 22 bis a la Ley General de Salud, N.º 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus reformas, con la intención de prohibir a los profesionales de la salud y a los centros médicos en Costa Rica realizar cualquier tratamiento médico, quirúrgico o farmacológico en personas menores de edad destinado a la reasignación de género.

 

Lo anterior incluye terapias hormonales, administración de bloqueadores de la pubertad, o cualquier otro tratamiento que inhiba el desarrollo natural de la pubertad, así como procedimientos quirúrgicos de reasignación de género que resulten en alteraciones irreversibles de las características sexuales físicas o mutilación genital. Se excluyen de esta prohibición los tratamientos o intervenciones médicas estrictamente necesarias para la salud física del menor, siempre que estén justificadas por razones médicas no relacionadas con la identidad de género y cuenten con el dictamen de dos médicos. Además, el incumplimiento de esta disposición por parte de un funcionario de salud sería sancionado conforme a las disposiciones penales y administrativas aplicables para los profesionales de la salud y los centros médicos.

 

La iniciativa legislativa se fundamenta en la protección del interés superior del menor, argumentando que los niños y adolescentes no poseen la madurez necesaria para tomar decisiones con impacto irreversible en su vida y salud a largo plazo, como los tratamientos de reasignación de género. Se busca resguardar la integridad física y mental de los menores, protegiéndolos contra abusos, negligencias o intervenciones que pongan en riesgo su salud.

 

II.                ESTÁNDAR INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS Y PROTECCIÓN PROGRESIVA DE LOS MENORES DE EDAD

 

El proyecto de ley invoca diversos instrumentos internacionales y principios del derecho costarricense para justificar su propuesta. La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN), ratificada por Costa Rica mediante la Ley N.º 7184, del 18 de julio de 1990, es citada como la principal norma que busca garantizar el desarrollo adecuado de niños y adolescentes y su protección contra actos de violencia, abusos y daños.

 

Específicamente, se cita el artículo 6 de la CDN, referente al derecho a la vida y al desarrollo, y el artículo 8.1, sobre la preservación de la identidad, artículos que son mencionados en relación con posibles violaciones que podrían implicar las cirugías genitales invasivas e irreversibles y los tratamientos hormonales en menores. Asimismo, se hace referencia al artículo 12 (expresar su opinión y ser escuchados), el artículo 16 (respeto a la privacidad), y el artículo 24.1 (derecho a la salud).

 

Particularmente, se establecen como pilares centrales del proyecto de ley, el artículo 19 de la CDN, que establece el derecho de los menores a ser protegidos contra todo tipo de violencia y el principio del interés superior del menor, fundamental también en el derecho costarricense.

 

El proyecto también menciona el derecho a la integridad personal, reconocido en el artículo 21 de la Constitución Política de Costa Rica, que establece el derecho a la vida y a la integridad física y moral y el Código de la Niñez y la Adolescencia, N.º 7739, del 06 de enero de 1998 que, en su artículo 4, establece la obligación del Estado de garantizar la integridad física y mental de los menores, protegiéndolos contra el abuso, la negligencia o intervenciones que pongan en riesgo su salud.

 

Si bien se reconoce el derecho a la autodeterminación de la identidad de género como una manifestación del libre desarrollo de la personalidad, se señala que este derecho no es absoluto, y su ejercicio en menores debe ser regulado con mayor precaución debido a su limitada capacidad para tomar decisiones vinculantes con consecuencias graves e irreversibles.

 

            Sin perjuicio de esa normativa citada en el proyecto de ley, no debe olvidarse que en materia de reconocimiento de los derechos de las personas trans, adultas y menores de edad, también existe un estándar interamericano fijado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en Opinión Consultiva OC-24/17 del 24 de noviembre de 2017, solicitada por el Estado costarricense, en el cual reconoció que el colectivo de personas LGBTI (Lesbiana, Gay, Bisexual, Trans o Transgénero e Intersex) afronta diversas manifestaciones de violencia y discriminación (párrafo 45), destacando la obligación de los Estados en adoptar medidas positivas para revertir o cambiar situaciones discriminatorias existentes en sus sociedades, en perjuicio de determinado grupo de personas (párrafo 65).

 

Específicamente, en cuanto a las personas transgénero o persona trans, la Corte las define como aquellas personas cuya identidad o la expresión de género es diferente de aquella que típicamente se encuentran asociadas con el sexo asignado al nacer. Las personas trans construyen su identidad independientemente de un tratamiento médico o intervenciones quirúrgicas y el término trans, es un término sombrilla utilizado para describir las diferentes variantes de la identidad de género, cuyo común denominador es la no conformidad entre el sexo asignado al nacer de la persona y la identidad de género que ha sido tradicionalmente asignada a éste.

 

De igual forma, la Corte reconoció que las personas transgénero afrontan diversos obstáculos para ejercer derechos: en el ámbito laboral, de la vivienda, al momento de adquirir obligaciones, gozar de prestaciones estatales, o cuando viajan al extranjero como consecuencia de la falta de reconocimiento legal de su género auto-percibido (párrafo 42).

 

Por ello, la Corte señala que el derecho a la identidad  sexual y de género de las personas trans es un derecho protegido por la Convención Americana en los artículos 7, 11 y 13, pues deriva del reconocimiento del libre desarrollo de la personalidad y del derecho a la vida privada; además, comprende, a su vez, otros derechos, como la dignidad humana, el principio de autonomía de la persona, libertad de expresión y la posibilidad de todo ser humano de autodeterminarse y escoger libremente las opciones y circunstancias que le dan sentido a su existencia, conforme a sus propias convicciones (párrafos 87, 88, 90 91,93,94, 96 y 101).

 

            Específicamente en cuanto al tratamiento que debe realizarse de las personas trans menores de edad, la Corte también se pronunció en la opinión consultiva OC-24/17, pero limitada a la regulación de procedimientos de cambio de nombre de las y los menores de edad y no a intervenciones permanentes de cambio de género.

 

En esa materia de reconocimiento de su identidad autopercibida, la Corte fue enfática al señalar que éstos tendrán los mismos derechos de los adultos y que debe reconocerse la posibilidad de ejercer sus derechos de manera progresiva. Indicó la Corte:

 

“149. En lo que respecta a la regulación de los procedimientos de cambio de nombre, adecuación de la imagen y rectificación de la referencia al sexo o género, en los registros y en los documentos de identidad de niños y niñas, esta Corte recuerda en primer término que conforme ha señalado en otros casos, los niños y las niñas son titulares de los mismos derechos que los adultos y de todos los derechos reconocidos en la Convención Americana, además de contar con las medidas especiales de protección contempladas en el artículo 19 de la Convención, las cuales deben ser definidas según las circunstancias particulares de cada caso concreto. En relación con este punto, la Corte ha sostenido que al aplicarse a niñas y niños, los derechos contenidos en instrumentos generales de derechos humanos deben ser interpretados tomando en consideración el corpus juris sobre derechos de infancia. Además, este Tribunal consideró que el artículo 19 “debe entenderse como un derecho adicional, complementario, que el tratado establece para seres que por su desarrollo físico y emocional necesitan de protección especial”

150. Asimismo, esta Corte ha entendido que la debida protección de los derechos de las niñas y niños, en su calidad de sujetos de derechos, debe tomar en consideración sus características propias y la necesidad de propiciar su desarrollo, ofreciéndoles las condiciones necesarias para que vivan y desarrollen sus aptitudes con pleno aprovechamiento de sus potencialidades. En este sentido, las niñas y niños ejercen por sí mismos sus derechos de manera progresiva, a medida que desarrollan un mayor nivel de autonomía personal. Por tal motivo, entonces, la Corte entiende que las medidas pertinentes de protección a favor de las niñas o niños son especiales o más específicas que las que se decretan para el resto de las personas, es decir, los adultos”. (La negrita no forma parte del original)

 

            Como se observa de lo anterior, la Corte acepta los mismos derechos para los menores de edad con relación a la identidad de género, pero también reconoce la necesidad de protegerlos de manera especial, tomando en consideración el corpus iuris de la infancia, en el cual son fundamentales otros principios como el del interés superior del niño, la autonomía progresiva, el derecho a ser escuchado y a que se tome en cuenta su opinión, el respeto al derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo, y el principio de no discriminación.

 

Al respecto, la Corte dispuso:

 

“154. De conformidad con lo anterior, esta Corte entiende que las consideraciones relacionadas con el derecho a la identidad de género que fueron desarrolladas supra también son aplicables a los niños y niñas que deseen presentar solicitudes para que se reconozca en los documentos y los registros su identidad de género auto-percibida. Este derecho debe ser entendido conforme a las medidas de protección especial que se dispongan a nivel interno de conformidad con el artículo 19 de la Convención, las cuales deben diseñarse necesariamente en concordancia con los principios del interés superior del niño y de la niña, el de la autonomía progresiva, a ser escuchado y a que se tome en cuenta su opinión en todo procedimiento que lo afecte, de respeto al derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo, así como al principio de no discriminación. Por último, resulta importante resaltar que cualquier restricción que se imponga al ejercicio pleno de ese derecho a través de disposiciones que tengan como finalidad la protección de las niñas y niños, únicamente podrá justificarse conforme a esos principios y la misma no deberá resultar desproporcionada. En igual sentido, resulta pertinente recordar que el Comité sobre Derechos del Niño ha señalado que “todos los adolescentes tienen derecho a la libertad de expresión y a que se respete su integridad física y psicológica, su identidad de género y su autonomía emergente”332

155. En el mismo sentido, los principios de Yogyakarta han establecido que “todas las personas, con independencia de su orientación sexual o identidad de género, tienen [...] derecho al pleno disfrute de todos los derechos humanos”, siendo que “una consideración primordial en todas las acciones concernientes a niños y niñas será el interés superior del niño o la niña, y que un niño o una niña que esté en condiciones de formarse un juicio propio tiene el derecho a expresar su opinión libremente en todos los asuntos que le afectan, teniéndose debidamente en cuenta las opiniones del niño o la niña, en función de su edad y madurez”. (La negrita no forma parte del original)

 

 

Como se observa, cualquier restricción a los derechos de los menores de edad solo podría justificarse bajo los principios indicados, además deberá ser razonable y proporcional y considerar su edad y madurez.    

 

El principio de progresividad del que habla la Corte, implica que, a medida que el menor madura, su capacidad de decisión aumenta, y que la intervención estatal debe disminuir gradualmente. Este principio resulta de suma importancia para valorar el proyecto de ley que se consulta, pues debe existir un justo equilibrio entre el reconocimiento de los derechos de las personas trans menores de edad y la protección progresiva de esos derechos, en función de su edad y madurez.

 

 

            En otras palabras, debe valorarse conforme al principio de razonabilidad y proporcionalidad, interés superior del menor y reconocimiento progresivo de sus derechos, si la prohibición establecida en el presente proyecto de ley es acorde o no con el estándar interamericano, a lo cual, nos referiremos en el último apartado.

 

III.             ANÁLISIS DE DERECHO COMPARADO

 

El proyecto de ley se apoya en un estudio de legislación internacional realizado por el Centro de Investigación Legislativa (CEDIL) de la Asamblea Legislativa de Costa Rica para fundamentar la prohibición de cirugías y tratamientos de cambio de género en menores de edad. Los hallazgos principales incluyen los siguientes casos:

 

-Arizona, Estados Unidos: En marzo de 2022, se firmó la Ley "An Act Amending Title 32, Chapter 32, Article 1, Arizona, Revised Statutes, by adding section 32.3230; relating to health professionals", que prohíbe a los médicos realizar cirugías de reasignación de género irreversibles a personas menores de dieciocho años. Esta ley entró en vigor el 31 de marzo de 2023.

-Texas, Estados Unidos: En junio de 2023, se aprobó la Ley SB 14, que entró en vigor el 1 de septiembre de 2023. En sus secciones 161.702 y 161.703, esta ley prohíbe que los menores de 18 años se sometan a tratamientos de reasignación de género, incluyendo terapias hormonales, bloqueadores de la pubertad o cirugías de mutilación genital.

-Rusia: La Ley Federal 386-FZ, de 24 de julio de 2023, establece una prohibición general de cambiar el sexo de una persona, aplicable a todas las edades. Sin embargo, excluye intervenciones médicas relacionadas con el tratamiento de anomalías congénitas, enfermedades genéticas y endocrinas asociadas con una formación deficiente de los órganos genitales en niños, siempre que estén permitidas por decisión de una comisión médica de una organización médica autorizada.

-Portugal: En 2018, se aprobó la Ley N.º 38/2018, de 7 de agosto, sobre el derecho a la libre determinación de la identidad y expresión de género y la protección de las características sexuales de cada persona. Esta ley garantiza la igualdad en dignidad y derechos, rechaza la discriminación relacionada con la identidad y expresión de género, y asegura el derecho de cada individuo a preservar sus características sexuales primarias y secundarias.

 

            Sin perjuicio de los ejemplos citados en el proyecto de ley, debemos señalar que el derecho comparado muestra enfoques divergentes sobre la materia. Existen algunos países o estados donde efectivamente la prohibición es total; otros como Suecia, Finlandia y Reino Unido que han restringido el acceso a bloqueadores de pubertad y hormonas cruzadas para menores, limitándolos a contextos de investigación o bajo supervisión multidisciplinaria rigurosa y; otros países como Bélgica, Países Bajos, Canadá y partes de Alemania que mantienen protocolos de acceso que permiten bloqueadores de pubertad y hormonas cruzadas, pero bajo criterios médicos exhaustivos, evaluaciones psicológicas y consentimiento de padres o tutores.[1]

 

Esta pluralidad refleja que la tendencia internacional no es uniforme, combinando la protección de la integridad del menor con el derecho a la identidad de género, a través de controles médicos, participación de los padres, consentimiento informado y límites de edad. Ese variado tratamiento obedece a la existencia de un debate científico y médico complejo que no puede desconocerse, sobre los alcances de los tratamientos para la disforia de género en menores, incluyendo la reversibilidad de los bloqueadores de pubertad y su papel en un proceso de discernimiento.

 

 

IV.             ANÁLISIS ESPECÍFICO DEL PROYECTO DE LEY

 

 

El proyecto de ley propone un único artículo que adiciona el artículo 22 bis a la Ley General de Salud, para que se lea de la siguiente manera:

 

 

“Artículo 22 bis- Prohibición de tratamientos y cirugías para la reasignación de género en personas menores de edad

Se prohíbe a todos los profesionales en salud y a los centros médicos del territorio nacional realizar cualquier tratamiento médico, quirúrgico o farmacológico en personas menores de edad, destinado a la reasignación de género; incluyendo terapias hormonales, administración de bloqueadores de la pubertad o cualquier otro tratamiento que inhiba el desarrollo natural de la pubertad y procedimientos quirúrgicos de reasignación de género, como alteraciones irreversibles de las características sexuales físicas o que resulten en mutilación genital.

Quedan excluidos de la prohibición aquellos tratamientos médicos o intervenciones que sean estrictamente necesarios para la salud física de la persona menor de edad, siempre y cuando estén debidamente justificados por razones médicas no relacionadas con la identidad de género y se cuente con dictamen de dos médicos.

El incumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, por parte de un funcionario de salud, será sancionado conforme a las disposiciones penales y administrativas aplicables para los profesionales de la salud y centros médicos de acuerdo con la normativa vigente.”

 

Si se analiza la norma propuesta, se destaca como principal fortaleza su enfoque explícito en la protección del interés superior del menor, al establecer una prohibición clara de procedimientos quirúrgicos irreversibles para la reasignación de género en menores de edad. Tal como mencionamos anteriormente, a la luz del estándar interamericano, es aceptable que, a medida que un menor de edad madura, se vaya reconociendo progresivamente su capacidad de decisión, por lo que posponer temporalmente la toma de una decisión que es irreversible, parece cumplir con ese estándar.

 

Por tanto, es nuestro criterio que la limitación que impone este proyecto de ley en cuanto a la imposibilidad de realizar cirugías de cambio de género antes de adquirir la mayoría de edad, resulta razonable y posible dentro del reconocimiento progresivo de los derechos de las personas trans menores de edad y es conforme al estándar interamericano expuesto anteriormente.

 

En ese sentido, el proyecto de ley tiene un enfoque preventivo ante posibles daños irreversibles derivados de cirugías de personas en desarrollo y busca salvaguardar su desarrollo físico, psicológico y emocional durante una etapa vulnerable, argumentando la falta de madurez para tomar decisiones de tal trascendencia, lo cual es acorde con el reconocimiento progresivo de sus derechos.

 

Como fortaleza del proyecto de ley, también podríamos señalar la consideración por otras necesidades de salud legítimas de los menores, como lo es la posibilidad de realizar tratamientos médicos o intervenciones necesarios para la salud física del menor, justificados por razones médicas. De igual forma, la inclusión de sanciones para los profesionales de la salud que incumplan la normativa refuerza la seriedad de la prohibición y busca asegurar su cumplimiento, aunque en cuanto a esto se recomienda clarificar cuáles son esas sanciones que serán aplicables en estos casos, para evitar un problema de tipicidad y de ejecución de la ley que eventualmente se apruebe.

 

Por otro lado, debemos referirnos también a las debilidades observadas en la norma propuesta desde el punto de vista jurídico. Si bien se invoca el interés superior del menor, el proyecto podría ser percibido parcialmente como una limitación excesiva de la autonomía progresiva de los adolescentes, reconocida en la propia Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 12).

 

El proyecto asume que, en todos los casos, los menores carecen de la capacidad emocional o jurídica para comprender las implicaciones, lo cual puede ser objeto de debate en casos individuales. De ahí que sea importante reconocer sus derechos progresivos de manera expresa, dejando para la mayoría de edad, únicamente la adopción de decisiones irreversibles como la cirugía de cambio de sexo.

 

Nótese además, que el proyecto de ley se centra únicamente en la prohibición de tratamientos de reasignación, pero no aborda de manera explícita cómo el sistema de salud abordaría las necesidades de salud mental y el acompañamiento de menores que experimentan disforia de género.  La disforia de género se diagnostica cuando una persona con incongruencia de género experimenta un malestar psicológico significativo (como depresión o ansiedad) o un deterioro funcional asociado a la incongruencia de género.[2] 

 

La prohibición sin un marco de apoyo integral podría dejar a estos menores sin acceso a la atención médica y psicológica adecuada para su bienestar. Asimismo, al prohibir de forma generalizada ciertos tratamientos para menores, el proyecto podría ser interpretado como una restricción absoluta al derecho a la salud integral de esta población, especialmente si las intervenciones son consideradas médicamente necesarias para aliviar la disforia de género severa en algunos casos específicos.

 

Aunque se menciona la salud física, no se aborda explícitamente el componente de salud mental en el contexto de la identidad de género, ni el proyecto de ley establece salvaguardas para estos menores mientras llegan a la mayoría de edad. Por tanto, la prohibición total de tratamientos hormonales (incluso bloqueadores de pubertad) podría ser desproporcionada si la evidencia médica y psicológica sugiere que son beneficiosos para el bienestar del menor en casos graves de disforia.

 

Debe recordarse que la opinión jurídica OC-24/17 emitida por la Corte IDH enfatiza la importancia de la identidad de género y la autodeterminación, y la prohibición total de tratamientos, incluso hormonales, podría interpretarse como una contradicción con la protección de la integridad psicológica y el derecho a la salud de los menores con disforia de género severa. En consecuencia, la ley debería, contemplar la posibilidad de excepciones valoradas médicamente y al menos, establecer un marco para el acompañamiento psicológico y médico (no reafirmativo de transición, sino de apoyo a la disforia) que, aunque no implique tratamientos hormonales o quirúrgicos, sí garantice el bienestar del menor. Esto evitaría que la prohibición deje a los menores en un limbo de desatención.

 

Adicionalmente, debemos señalar que si bien el proyecto de ley presenta ejemplos de países que han prohibido o restringido estos tratamientos, no ofrece un panorama completo de otras jurisdicciones que puedan tener enfoques diferentes, como modelos de atención afirmativa o aquellos que permiten tratamientos bajo criterios específicos y con consentimiento informado.

 

Finalmente, la prohibición absoluta de "cualquier otro tratamiento que inhiba el desarrollo natural de la pubertad" podría ser interpretada de manera muy amplia, generando incertidumbre sobre qué tipos de intervenciones podrían quedar cubiertas, incluso aquellas que no son directamente de reasignación, pero tienen un impacto en el desarrollo hormonal. Por tanto, se observa una necesidad de especificar con mayor claridad qué se incluye y qué se excluye para evitar interpretaciones ambiguas y posibles violaciones a otros derechos relacionados con la salud.

 

 

V.                CONCLUSIONES

 

De lo expuesto, debemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)      El proyecto de ley busca añadir el artículo 22 bis a la Ley General de Salud para prohibir a profesionales y centros médicos de Costa Rica realizar tratamientos de reasignación de género (incluyendo terapias hormonales, bloqueadores de pubertad y cirugías irreversibles) en menores de edad;

b)      Desde la perspectiva del derecho interamericano de derechos humanos, la prohibición de cirugías de reasignación de género en menores de edad hasta que cumplan la mayoría de edad, es considerada razonable y proporcionada en línea con el principio del interés superior del menor y la autonomía progresiva. Esta medida busca proteger a los menores de decisiones irreversibles durante una etapa vulnerable de desarrollo físico, psicológico y emocional, por lo que la aprobación en cuanto a este extremo se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador;

c)      No obstante lo anterior, el proyecto presenta debilidades significativas, al imponer una limitación excesiva de la autonomía progresiva del adolescente al no reconocer excepciones posibles; es ayuno de un marco de apoyo integral para la salud mental en casos de disforia de género y; establece una prohibición demasiado amplia de tratamientos que inhiban la pubertad, lo que podría generar incertidumbre sobre su alcance y no cumplir con el estándar interamericano en esta materia;

d)      En cuanto al régimen de sanciones que se pretende imponer, se recomienda clarificar cuáles son esas sanciones que serán aplicables en estos casos, para evitar un problema de tipicidad y de ejecución de la ley que eventualmente se apruebe.

Atentamente,

 

     Silvia Patiño Cruz

     Procuradora

 

SPC

Cod.2981-2025