11 de agosto de 2025

PGR-C-178-2025

 

Doctor

Carlos Araya Leandro

Rector

Universidad de Costa Rica

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, nos referimos a la consulta que fue planteada en el oficio R-3475-2025 del 09 de mayo de 2025, remitido a nuestras oficinas el 12 de mayo de 2025.

 

I.                   ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

 

El rector de la Universidad de Costa Rica solicita el criterio jurídico de la Procuraduría en los siguientes términos:

 

“En atención a las competencias conferidas por la Ley General de la Administración Pública, y en particular lo dispuesto en su artículo 173, me permito solicitar respetuosamente el criterio jurídico de esa Procuraduría General de la República en relación con el caso de cuatro funcionarios universitarios que, al momento de su cese laboral, recibieron el reconocimiento de un auxilio de cesantía equivalente a doce años.

La finalidad de esta consulta es contar con una interpretación autorizada que permita esclarecer los alcances normativos y procedimentales aplicables en dicho caso, garantizando así la correcta aplicación del ordenamiento jurídico y asegurando la objetividad, legalidad y seguridad jurídica en las actuaciones administrativas que corresponda adoptar.

Esta solicitud se fundamenta en los análisis técnicos y jurídicos elaborados por la Contraloría Universitaria y la Oficina Jurídica de la Universidad de Costa Rica, cuyos informes se adjuntan para su conocimiento y valoración dentro del contexto del caso consultado”.

 

La consulta se acompañó de la Opinión Jurídica n.° OJ-94-2025 del 3 de marzo de 2025, emitida por la Oficina Jurídica de la Universidad de Costa Rica. Dicho documento describe como objeto de la consulta: “obtener el criterio jurídico-institucional de esta Oficina sobre las acciones que corresponden desplegar para el caso de las cuatro personas que recibieron un auxilio de cesantía de 12 años”.

 

Como antecedentes, la Opinión Jurídica n.° OJ-94-2025 menciona que este asunto se origina a partir de una investigación realizada por la Contraloría General de la República, según el informe n.° DFOE-CAP-2577, el cual se relaciona con el pago de cesantía para las personas funcionarias excluidas de la aplicación de la convención colectiva. De allí el Consejo Universitario le solicitó a la Contraloría Universitaria el análisis integral sobre los pagos efectuados en un rango de fechas y para puestos específicos.

 

Por su parte la Contraloría Universitaria emitió un informe en el que se sugirió a la asesoría jurídica y técnica institucional valorar los cuatro casos identificados, así como los aspectos asociados a la recuperación de posibles sumas pagadas de forma indebida y diferentes aspectos regulados en los artículos 173, 198 y 207 de la Ley General de la Administración Pública y el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo. En virtud de tal sugerencia, se emitió la Opinión Jurídica n.° OJ-94-2025.

 

Una vez analizado el oficio R-3475-2025, se concluye que la consulta es inadmisible, por las siguientes razones:

 

 

II.                INADMISIBILIDAD DE LA GESTIÓN PLANTEADA.

 

De previo a manifestarnos sobre la inadmisibilidad de la gestión en el caso que se nos plantea, se debe advertir que el oficio de remisión carece de claridad y precisión, ya que no permite identificar con exactitud si la solicitud es para la emisión de un dictamen relativo a la nulidad evidente y manifiesta de un acto administrativo conforme a lo regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; o un dictamen técnico jurídico en el ejercicio de la función consultiva de la Procuraduría, según al artículo 1 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

 

Tomando en cuenta que en el primer párrafo de la consulta se cita expresamente el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y hace referencia a la cancelación de la cesantía de cuatro exfuncionarios de la Universidad por un monto equivalente a doce años, nos inclinamos a interpretar -sin que sea una función ni una obligación de esta Procuraduría- que lo que se pretende es obtener el dictamen sobre una presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta conforme al numeral recién citado. 

 

III.             IMPROCEDENCIA DE EMITIR EL DICTAMEN CONFORME AL ARTÍCULO 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTACIÓN PÚBLICA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES

 

Conforme al principio de validez de los actos administrativo y el principio de conservación, los actos administrativos aseguran su permanencia en el tiempo como un acto que se presume como válido conforme al ordenamiento jurídico. Dicha presunción de validez, subsiste siempre que los defectos no los tornen sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. La Ley General de la Administración Pública distingue entre dos tipos de nulidades: la nulidad relativa y la nulidad absoluta.

 

En resumen, la nulidad relativa se da cuando un acto cumple con todos los elementos constitutivos, pero alguno de ellos contiene un defecto. La nulidad absoluta ocurre cuando del todo falta un elemento sustancial constitutivo del acto administrativo.

 

En principio, la Administración no puede anular sus propios actos, si de ellos ha surgido el reconocimiento de derechos subjetivos a favor de un particular. Esta limitación se fundamenta en el principio constitucional de intangibilidad de los actos propios, establecido en el artículo 34 de la Constitución Política.

 

La Sala Constitucional ha sostenido que, conforme al principio de intangibilidad de los actos propios, la única vía que el Estado tiene para anular un acto suyo que ha creado derechos es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado.   Sin embargo, excepcionalmente, nuestro ordenamiento jurídico permite a la Administración anular sus propios actos en vía administrativa, siempre y cuando se trate de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, o de la Contraloría General de la República según la materia de que se trate. Este procedimiento está regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

 

En esta línea, la jurisprudencia administrativa ha analizado no solo la distinción entre el procedimiento judicial de lesividad y el procedimiento en vía administrativa, y con respecto a este último, en el dictamen PGR-C-088-2022 del 27 de abril de 2022, se ha enfatizado en lo siguiente:

 

“En esos casos, la Administración se encuentra obligada a declarar de oficio los actos nulos, pero para ello debe cumplir los requisitos formales establecidos en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el cual obliga en primer lugar a la apertura de un procedimiento ordinario en los términos dispuestos por los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, para que sea dentro de aquel donde se declare la nulidad, previo otorgamiento del derecho de defensa al afectado y la comprobación de la naturaleza evidente y manifiesta de la misma, pues de lo contrario se produciría la invalidez del acto anulatorio. Únicamente a partir de dicho procedimiento podría esta Procuraduría constatar si se está en presencia de una nulidad de esa naturaleza y avalar la actuación de la Administración al seguir la vía administrativa para anular un acto declaratorio de derechos. 

 

Ya la Sala Constitucional se ha referido a la necesidad de abrir un procedimiento ordinario previamente a la anulación de oficio por parte de la Administración, doctrina que quedó consignada en la sentencia 2002-12054 ya citada, y que señala en lo conducente:

 

"LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva -autora del acto que se pretende anular o revisar-, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que "Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa'~ (En igual sentido sentencias 2005-03004, de las 8:31 horas del 18 de marzo del 2005; 2005-12324 de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005; 2006-8767, de las 16:40 horas del 21 de junio; y 2006- 8960, de las 10:53 horas del 23 de junio, ambas del año 2006)

 

De lo anterior, debe dejarse claro entonces que el primer requisito para anular un acto declaratorio de derechos en vía administrativa como consecuencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, es la apertura del procedimiento ordinario previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el cual constituye un requisito sine qua non que la Administración no puede obviar en cumplimiento de principios constitucionales como el debido proceso y el derecho de defensa, dentro del cual además deberá valorar si el plazo de caducidad que recoge el citado numeral ha transcurrido o no. En consecuencia, la Administración debe nombrar un órgano director que, en acatamiento a lo que establece la Ley General de la Administración Pública, observe las formalidades sustanciales del procedimiento. (Sobre los requisitos que debe cumplir el órgano director del procedimiento consúltese el dictamen C-173-95)

 

Dentro de este procedimiento además, es necesario que los actos que se pretenden anular estén debidamente individualizados a través de la intimación e imputación efectiva a la persona afectada, para que ésta conozca el objeto y los fines del procedimiento administrativo que se llevará a cabo, así como las posibles consecuencias del resultado positivo de dicho procedimiento en menoscabo del acto que le concedió el derecho subjetivo. (Sobre este tema los dictámenes C-243-2001, del 10 de setiembre de 2001; C-289-2005, del 8 de agosto de 2005; y C-090-2006, del 3 de marzo del 2006, entre otros). (Lo resaltado no pertenece al documento original).

 

En el presente caso, el oficio de consulta no incluye la certificación del expediente administrativo ordinario, que se haya abierto con el fin de determinar a lo interno de la Universidad de Costa Rica, si efectivamente se cumple o no con los elementos necesarios para sostener válidamente que se está frente a una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Se adjunta únicamente el documento OJ-94-2025 del 3 de marzo de 2025 emitido por la Oficina Jurídica de la Universidad de Costa Rica y el documento OCU-R-235-A-2024 del 28 de noviembre de 2024 emitido por la Contraloría Universitaria. Esta omisión impide a esta Procuraduría emitir cualquier criterio, favorable o desfavorable, sobre la presunta nulidad que se pretende según el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

En el mismo dictamen PGR-C-088-2022 del 27 de abril de 2022, entre muchos otros, se han desarrollado otros aspectos que debe tener en cuanta la Administración que pretende solicitar a esta Procuraduría la emisión de un dictamen favorable tendiente a conseguir la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos subjetivos.

 

Sobre el momento procesal oportuno para solicitar el dictamen, el órgano competente para el nombramiento del órgano director y el expediente administrativo, hemos señalado puntualmente:

 

“B. Momento procesal para solicitar el dictamen de la Procuraduría General de la República.

 

El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública dispone que cuando la Administración desea anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos, además de la apertura del procedimiento ordinario comentado, debe contar con el dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, la cual deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada. Ese dictamen es de carácter vinculante por disposición expresa del artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por administrativa.

 

Sin embargo, debe tenerse presente que esta representación se ha referido en otras oportunidades al momento procesal oportuno para que la Administración solicite el dictamen necesario para la declaratoria de nulidad en vía administrativa, siendo éste después de haberse tramitado el procedimiento ordinario señalado y antes del dictado del acto final. Así quedó consignado en el pronunciamiento C-109-2005 del 14 de marzo de 2005 en el que se indicó:

 

"En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe comunicarlo así al órgano decisor, con la finalidad de que sea éste el que tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda. " (En igual sentido dictámenes C-455-2006, C- 223-2007, C-432-2007, entre otros)

 

Sólo a partir de ese momento, esta representación puede determinar si se garantizaron los principios del debido proceso y el derecho de defensa del interesado, así como si se está en presencia de una verdadera nulidad absoluta, evidente y manifiesta que faculte a la Administración a revisar oficiosamente sus actos en vía administrativa.

 

(…)

 

C. Órgano Competente para el nombramiento del Órgano Director y solicitud del dictamen.

 

De igual forma, en dictámenes reiterados de esta representación se ha señalado que: "el Órgano Director del Procedimiento no puede instruir el procedimiento si no ha sido nombrado por el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Igualmente, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del expediente (mediante el cual se ha documentado la investigación instruida) a este Despacho ... " (Dictámenes C-140-2004 del 7 de mayo del 2004, C-372- 2004 del 10 de diciembre del 2004, entre otros).

 

(…)

 

D. Sobre el expediente administrativo

 

Finalmente, debe indicarse que ya esta Procuraduría se ha referido a la necesidad de que se remita a esta sede el expediente administrativo debidamente ordenado, completo y certificado, lo cual constituye una garantía del debido proceso. Al respecto, ha señalado:

 

"Tomando en cuenta la posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría en relación con la miríada de Administraciones Públicas, el expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal previsto en el numeral 173 ya tantas veces mencionado. Razón por la cual, si no se cuenta con el expediente íntegro o debidamente certificado, resulta prácticamente imposible para éste órgano asesor rendir informe alguno, pues no se podría acreditar las actuaciones de las partes, la observancia de las formalidades de índole procedimental, la constancia documental y demás formas escritas, así como su proceso de reflexión y valoración de parte de los que han intervenido en el procedimiento administrativo, particularmente de quienes lo instruyen o excitan, todo lo cual sirve de base al acto final. " (Dictamen C-458-2007 del 20 de diciembre de 2007)

 

En este caso, tal como indicamos, únicamente se remitieron 140 folios del expediente electrónico, a pesar de que la certificación señala que consta de 209. Dado ello, se echan de menos documentos de relevancia como el acta o la grabación de la audiencia oral, la recomendación del órgano director, la remisión al Concejo Municipal y el acuerdo de este órgano de solicitar el dictamen a la Procuraduría.

 

Por ello, aun cuando se observa la intervención de la afectada dentro del procedimiento llevado a cabo a partir de la imputación de cargos, lo cierto es que el expediente administrativo aportado se encuentra incompleto y presenta algunas inconsistencias, que si bien son -en principio subsanables- impiden a este órgano asesor pronunciarse sobre la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo, sobre todo porque según se indicó, el expediente constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal previsto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. Incluso en el expediente constan documentos que no corresponden a gestiones de la empresa o de su representante.

 

Debe reiterarse la necesidad de que los distintos documentos que conforman el expediente administrativo estén completos y en estricto orden cronológico, de manera que sea un reflejo documental del debido trámite dado al proceso. En el dictamen C-391-2005, del 15 de noviembre del 2005, al referirse en este sentido indicó que " ... esta Procuraduría General en su función de órgano contralor de legalidad en casos como el presente, para efectos de rendir el dictamen preceptivo que dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, únicamente puede valorar los documentos que obren en el expediente administrativo levantado al efecto por la respectiva Administración, y que conste fehacientemente que de los mismos tuvo conocimiento el administrado en aras de salvaguardar su derecho de defensa y del debido proceso".

 

Consecuente con lo anterior, la Administración deberá subsanar los vicios apuntados si desea acudir nuevamente ante este órgano asesor, pues en este momento no se cuenta con todos los elementos de juicio necesarios para valorar y resolver el presente asunto.

Finalmente, cabe agregar que, al vernos obligados a la devolución del presente expediente sin rendir el correspondiente dictamen, conforme a lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, deberá la Administración subsanar los vicios encontrados antes de que transcurra el plazo de caducidad ahí estipulado. Recordemos que se trata de un plazo de caducidad rígido, que no admite suspensiones ni interrupciones, derivándose que el hecho de iniciar el procedimiento administrativo y la solicitud a esta Procuraduría sobre el pronunciamiento del dictamen, no provocan ninguna clase de suspensión en el tiempo”.

 

Con base en lo anterior, se concluye que esta Procuraduría se encuentra imposibilitada para emitir un dictamen conforme a lo señalado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Para acceder a los dictámenes citados o cualquier otro que resulte de interés, pueden ingresar a nuestra página oficinal Sistema Costarricense de Información Jurídica, en la pestaña “PGR SINALEVI” al costado izquierdo dirigirse a “Pronunciamientos,” posteriormente seleccionar el punto II “Búsqueda selectiva” y finalmente completar los datos del documento que se requiere. 

 

 

IV.             CONCLUSIONES:

 

Por las razones indicadas, se devuelve la gestión sin rendir el dictamen favorable para la anulación de actos administrativos, según el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

                                                            

                                                             Cordialmente,

 

                                      María Fernanda Barquero Moya

                                                  Abogada, Despacho Procurador General

 

MFBM/pes