06 de agosto de 2025

PGR-C-166-2025

Señora:

Daniela Agüero Bermúdez

Jefa Área Legislativa VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende el oficio AL-CPAJUR-1067-2025 del 27 de febrero de 2025, remitido a nuestras oficinas ese mismo día, y por medio del cual, se nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, requiere nuestro criterio jurídico sobre el proyecto de ley n.° 23.957 denominado: “REFORMAS DE LA LEY DE CONTRATACIÓN PÚBLICA LEY N.°9986, DE 27 DE MAYO DE 2021, PARA PROMOVER LA SANA COMPETENCIA Y EVITAR EL USO ABUSIVO DE LA EXCEPCIÓN PARA LA CONTRATACIÓN ENTRE ENTES PÚBLICOS”.

De previo debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022, PGR-0J-131-2022 de 9 de octubre de 2022, PGR-0J-134-2022 de 12 de octubre de 2022, PGR-0J-170-2022 de 16 de noviembre de 2002, PGR-0J-055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-0J-019-2024 de 12 de febrero de 2024, PGR-0J-027-2024 de 26 de febrero de 2024, PGR-0J-030-2024 de 4 de marzo de 2024, entre otros).

I.                   SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS

La función consultiva de la Procuraduría General de la República, se rige por lo establecido en su Ley Orgánica, n.°6815 del 27 de setiembre de 1982, específicamente en el artículo 1, y está condicionada al cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 del mismo cuerpo normativo.

La Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico de la Administración Pública, y en esa condición cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Hemos señalado que la Asamblea Legislativa puede ser considerada como Administración Pública cuando la consulta se vincula con el ejercicio de su función administrativa, pero no cuando el criterio solicitado se refiera al ejercicio de su función legislativa.

En nuestra jurisprudencia administrativa hemos sostenido que a pesar de que no existe previsión legal que se relacione con el ejercicio de la función legislativa, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las funciones que la Constitución Política les atribuye.

Por lo tanto, se emiten criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o aspectos jurídicos que pueden considerarse parte de la función de control político y que razonablemente pueden estimarse de interés general. Esta colaboración, aunque no está no está expresamente dispuesta en la ley, tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias, mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En reiterados pronunciamientos hemos señalado que esta colaboración mediante asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véase entre muchos otros los pronunciamientos: OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, PGR-C-084-2024 de 2 de mayo de 2024).

Aparte de lo anterior, hemos señalado que en vista de que el trámite de consulta de la Asamblea Legislativa a la Procuraduría no se encuentra regulado legalmente, la admisibilidad de las consultas formuladas se resuelve vía interpretación de este órgano asesor. De ahí que, en cuanto a nuestro asesoramiento sobre el contenido de los proyectos de ley, lo usual ha sido que la Procuraduría se refiera a éstos como parte del trámite que las Comisiones Legislativas llevan a cabo al discutirlos y analizarlos.

Es decir, la Procuraduría ha atendido, únicamente, aquellas consultas que son planteadas por la Comisión u órgano legislativo que tenga a cargo la tramitación y discusión de la iniciativa legal respectiva, no así, aquellas consultas que, aunque tengan por objeto el análisis de un proyecto de ley, sean planteadas por uno o varios señores Diputados, sin el aval del órgano legislativo correspondiente. (Véase al respecto nuestra opinión jurídica n.°. OJ-127-2019 de 30 de octubre de 2019 y los dictámenes nos. C-170-2020 de 10 de marzo de 2020, C-235-2020 de 23 de junio de 2020, C-471- 2020 de 9 de diciembre de 2020, C-075-2021 de 12 de marzo de 2021).

II.                SOBRE LOS REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS

La colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, PGR-C- 318-2021 de 23 de noviembre de 2021, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros).

De conformidad con los artículos 1, 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.°6815, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, a saber: a) que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta, b) que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y; c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.

En ese sentido la consulta es inadmisible, ya que, según el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, no se pueden consultar los asuntos que sean competencia de otros órganos administrativos con una competencia especial establecida por ley. Por lo que, uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que el tema no sea competencia de otro órgano. 

III.             INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. NO SE RINDE CRITERIO SOBRE MATERIAS RESERVADAS A OTRAS INSTITUCIONES.

Como parte de nuestra jurisprudencia administrativa, en el dictamen PGR-C-84-2024 del 02 de mayo de 2024, se indicó expresamente:

“(…) en múltiples ocasiones hemos dispuesto que la Procuraduría no puede rendir su criterio sobre materias reservadas, legal y constitucionalmente, a la Contraloría General de la República.

Al respecto, hemos señalado:

"En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas 01-016-98 del 6 de marzo de 1998 y 01-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan." (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-146- 2023 de 31 de julio de 2023, entre muchos otros).

En esta ocasión, el proyecto de ley que se consulta pretende hacer una interpretación auténtica de los numerales 67 y 77 de la Ley General de Contratación Pública (no. 9986 de 27 de mayo de 2021), con el fin de limitar en su aplicación, los contratos de arrendamiento y arrendamiento financiero, a partir del texto ya dispuesto de la norma. Esto con fundamento, según se indica, en discordancias de criterio que en su aplicación han surgido entre Administraciones y la propia Contraloría General de la República. De ahí que, indudablemente, un criterio jurídico al respecto versaría sobre el régimen de contratación pública y analizaría figuras y regulaciones propias de esa materia.

Como vimos, la competencia consultiva en esa materia debe ser ejercida por la Contraloría General de la República, y, conforme con los artículos 128 y 129 de la Ley 9986, por la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda, cuando así corresponda. En consecuencia, haciendo una mejor ponderación de la materia que involucra el proyecto de ley consultado y en congruencia con la posición que hemos sostenido desde larga data, por vía de dictámenes, lo apegado al marco de nuestras competencias es que no rindamos un criterio, aún y cuando sea mediante una opinión jurídica no vinculante, sobre materias que están reservadas por ley a otros órganos del Estado. En otras palabras, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, no es posible emitir el criterio solicitado sobre la interpretación auténtica de los textos normativos o proyectos de ley relacionados claramente relacionados con la contratación administrativa, para las cuales la ley ha previsto otras instancias consultivas.

Lo anterior, sin perjuicio de que en alguna oportunidad debamos rendir una opinión jurídica sobre temas o materias que, aunque relacionadas con un proyecto atinente a la materia de contratación administrativa, versen a su vez sobre otros tópicos en los cuales sí ejercemos nuestra competencia consultiva”.

En el presente caso, el proyecto de ley consultado busca reformar la Ley General de Contratación Pública, n.° 9986 de 27 de mayo de 2021, con el fin de promover la sana competencia y evitar el uso abusivo de la excepción para la contratación entre entes públicos. La reforma propuesta incluye modificaciones a los artículos 3 incisos b) y d), artículo 8 inciso f), y propone adicionar un inciso al artículo 119 de la ley de cita.

En consecuencia, indudablemente, un criterio jurídico sobre el tema, se centraría en el régimen de contratación pública y analizaría figuras y regulaciones propias de esa materia; dichos asuntos, exceden las competencias de asesoría de la Procuraduría.

IV.             CONCLUSIÓN:

Por las razones indicadas, la consulta del proyecto de ley n.° 23.957 “REFORMAS DE LA LEY DE CONTRATACIÓN PÚBLICA LEY N.° 9986, DEL 27 DE MAYO DE 2021, PARA PROMOVER LA SANA COMPETENCIA Y EVITAR EL USO ABUSIVO DE LA EXCEPCIÓN PARA LA CONTRATACIÓN ENTRE ENTES PÚBLICOS”, es inadmisible. 

                                                                Cordialmente,

                                      María Fernanda Barquero Moya

                                                  Abogada, Despacho Procurador General

MFBM/pes