18 de agosto de 2025

PGR- OJ-130-2025

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. AL-CPASOC-1106-2025, de 6 de agosto de 2025, con recibo y asignación a este despacho en la misma fecha, mediante el cual nos pone en conocimiento que, por moción aprobada, dicha Comisión Permanente dispuso consultarnos el texto base del proyecto denominado “LEY DE TRASLADO DE RECURSOS NO RETIRADOS DEL FCL AL RÉGIMEN NO CONTRIBUTIVO”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo No. 24.651 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018;  OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022,  PGR-OJ-035-2023 de 27 de marzo de 2023, PGR-OJ-042-2024 de 01 de abril de 2024 y PGR-OJ-025-2025 de 18 de febrero de 2025).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos jurídicos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad.

II.- Consideraciones generales relativas al motivo y el contenido de la propuesta legislativa.

Según se advierte en la exposición de motivos y del contenido mismo del proyecto de ley, con esta propuesta legislativa se pretende autorizar legalmente el traslado de los recursos del Fondo de Capitalización Laboral que no sean retirados en un plazo de diez años, contados a partir del fallecimiento de la persona afiliada o pensionada, al Régimen No Contributivo (RNC) de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

Esta ley tiene por objeto atribuirle un fin de innegable interés social a los dineros e intereses generados como producto de los Fondos de Capitalización Laboral que no han sido retirados por los beneficiarios en un plazo de diez años, y que luego de no ser reclamados en aquel lapso estipulado en la presente ley, sean destinados al Régimen No Contributivo de Pensiones (RNC), administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS); régimen asistencial, no contributivo, de nuestra Seguridad Social desarrollado por razones de solidaridad y justicia sociales - principios que conforman el Estado Social de Derecho, recogidos en el art. 50 de la Constitución Política-, pues tiene como objeto proteger a todas aquellas personas que se señalan que se encuentran en una condición de exclusión económica y social que atente contra su derecho a desarrollar una vida digna. En otras palabras, este régimen brinda una ayuda social a las personas que por una u otra razón no han contribuido al sistema, pero que por sus condiciones especiales requieren de la asistencia de la seguridad social para cubrir sus necesidades básicas.

Como su nombra lo indica, se trata de un régimen de pensión que no obedece a un fondo creado por la acumulación de cotizaciones durante un tiempo definido (período de calificación), sino está compuesto por recursos que otorga el Estado, que puede provenir de impuestos, porcentajes de la Junta de Protección Social y otras formas de financiamiento dispuestas por el legislador; recursos que son entregados a la CCSS para que los administre (Sentencia No. 2011-008994 de las 15:39 hrs. del 6 de julio de 2011, Sala Constitucional).

En ese sentido, no tenemos la menor duda que el legislador ostenta una libertad de configuración para diseñar los distintos regímenes de pensiones, especialmente los no contributivos distintos al IVM que administra la Caja. Y como esta iniciativa se trata de una asignación de fondos a aquel régimen, en principio, no se observa ninguna violación del bloque de regularidad constitucional al redestinar aquellos recursos ociosos.

No obstante, hemos de advertir que en el dictamen PGR-C-258-2021 de 09 de setiembre de 2021, ante una consulta de la Superintendencia de Pensiones, surgieron razonables dudas acerca de la constitucionalidad de la reforma operada en su momento por la citada Ley No. 9906, por la que se que se reformó el artículo 77 de la Ley de Protección al Trabajador con la finalidad de fortalecer el Régimen No Contributivo de la CCSS, de manera tal que una vez transcurrido el plazo de 10 años, los dineros del Régimen Complementario de Pensiones no retirados por sus titulares fueran entregados a la CCSS para engrosar el Régimen No Contributivo.   Asimismo, el artículo 77 citado dispuso que ese plazo de diez años aplicaría también para trasladar al Régimen No Contributivo los dineros aportados por los patronos y por los trabajadores a los diferentes regímenes complementarios de pensiones, cuando no haya sido posible asignar esos dineros a una cuenta individual específica en igual plazo. 

Las dudas de constitucionalidad surgen debido al potencial desajuste de esa normativa legal con lo dispuesto por los artículos 34 y 129 de la Constitución Política, de los cuales deriva el principio de irretroactividad de la ley en perjuicio de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas consolidadas de las personas.  Ello debido a que los beneficiarios de los Regímenes Complementarios de Pensiones, como ahora los de los Fondos de Capitalización Laboral (FCL), perderían la posibilidad de retirar los dineros a los que tenían derecho después de pasados diez años desde el fallecimiento del afiliado o pensionado, a pesar de que una parte de esos diez años (o la totalidad) hayan transcurrido cuando no existía un plazo de prescripción específico para ese derecho. Problema de aplicación retroactiva en perjuicio de la Ley que podría resurgir con la propuesta legislativa aquí formulada.

En aquel momento se aludió que la Procuraduría General, al contestar una audiencia conferida por la Sala Constitucional sobre la consulta de constitucionalidad que se tramitó en el expediente No. 19-13327-0007-CO (en la que  se cuestionó la constitucionalidad de una norma legal que ordena que los depósitos judiciales no reclamados en el plazo de diez años sean trasladados al Régimen No Contributivo) sostuvo que las disposiciones que establecen un plazo para la pérdida de un derecho deben regir hacia futuro pues, de lo contrario, infringirían el artículo 34 constitucional.

Y según verificamos, aquella consulta judicial facultativa fue resuelta, inicialmente, por sentencia No. 2019-024684 de las 09:20 hrs. del 11 de diciembre de 2019. Y en lo que interesa, en su Considerando Tercero, punto C, se indicó lo siguiente:

“C- Sobre el principio de irretroactividad de la ley. Esta Sala en reiteradas ocasiones ha establecido que el principio de retroactividad de la ley consagrado en el artículo 34 de nuestra Constitución Política, debe entenderse en el sentido de que las situaciones y relaciones jurídicas se rigen conforme a las reglas vigentes al momento de constituirse esos vínculos, en virtud de la certeza que debe imperar en el ordenamiento, de modo que los administrados puedan saber a qué atenerse en las relaciones con el Poder Público. Esto significa que el Estado no puede aplicar válidamente hacia el pasado normas jurídicas posteriores para resolver situaciones acontecidas con anterioridad al dictado de dichas normas. Partiendo de lo anterior, se estima que el transitorio único contenido en la Ley Para Trasladar Recursos al Régimen No Contributivo de Pensiones Administrado por la Caja Costarricense del Seguro Social, Ley No. 9578 del 22 de junio de 2018, violenta el principio aludido pues de la lectura de la norma consultada, se desprende la intención del legislador en cambiar las consecuencias jurídicas asignadas en el pasado a hechos o situaciones ya ocurridos antes de su fecha de vigencia. Es decir, se pretende la supresión de derechos de forma retroactiva, sobre asuntos que si bien se encuentran en estado de archivo o abandono, generaron derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas. A manera de ejemplo, en el caso sometido a consulta, se está ante un cobro judicial por falta de pago de una obligación crediticia y en donde existe un depósito a favor de la parte adora; dinero que podría ser solicitado en cualquier momento. De ahí, que la aplicación de la norma de forma retroactiva resultaría perjudicial para la parte interesada. Aunado a lo anterior, debe tomarse en consideración que con anterioridad a la creación de la normativa que se impugna, no existían disposiciones que regularan las consecuencias jurídicas sobre dineros o valores en los procesos en estado de abandono o archivados. Pues siempre se había mantenido la posibilidad de que la parte interesada realizara los reclamos correspondientes conforme los procedimientos de cada materia y ahora se viene a regular esta situación de forma general para todos los asuntos judiciales en esas condiciones. Debiendo entenderse que las disposiciones estipuladas en la nueva ley resultan aplicables a partir de la fecha en que ésta entró en vigencia. En consecuencia, lo procedente es declarar la inconstitucionalidad del transitorio único contenido en la Ley Para Trasladar Recursos al Régimen No Contributivo de Pensiones Administrado por la Caja Costarricense del Seguro Social, Ley No. 9578 del 22 de junio de 2018, por infringir el principio de irretroactividad de la ley contenido en el artículo 34 constitucional.”

            Posteriormente, este fallo fue anulado por sentencia No. 20200001752 de las 11:28 hrs. del 28 de enero de 2020, para posteriormente, por mayoría, declarar inevacuable la consulta facultativa No. 19-13327-0007-CO; esto por sentencia No. 2021000036 de las 09:15 hrs. del 5 de enero de 2021.

No obstante, las consideraciones jurídicas expuestas y contenidas en aquel fallo, hoy anulado, nos sirven para ilustrar el punto que queremos destacar en este asunto.No está de más recordar que, con base en lo prescrito por los ordinales 34 [1], 129 [2] constitucional y  7 [3] del Código Civil, hemos afirmado que nuestro ordenamiento jurídico, como expresión o manifestación de la seguridad jurídica, consagra el principio de irretroactividad o no retroactividad de las normas, al acoger como regla general aquél otro principio “tempus regit actum”, según el cual las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario, sobre situaciones nacidas bajo el impero de la ley derogada y que aún no se han extinguido en el momento de la entrada en vigor de la ley nueva. Con lo cual se establece una presunción iuris tantum de irretroactividad de las leyes (Dictamen C-042-2002 de 14 de febrero de 2002 y pronunciamiento OJ-091-2002 de 11 de junio de 2002. En sentido similar, dictamen C-132-2019 de 14 de mayo de 2019) o al decir de Diez Picazo[4], se impone la prohibición de presumir ex silentio que las leyes posean efecto retroactivo.

De manera que la presunción inicial para el intérprete ha de ser la irretroactividad; presunción que podrá destruirse sólo si existe una voluntad normativa inequívoca en sentido contrario; es decir, salvo cláusula legal expresa que la autorice.

A partir del criterio inveterado de la sentencia 4397-99 de 16:00 hrs. de 8 de junio de 1999 [5], nuestra jurisprudencia administrativa señala que “por definición, las leyes rigen siempre hacia el futuro, por ser ésta la única forma de concebirlas como reglas o normas de conducta”, y que “la aplicación retroactiva de una norma sólo procede por mandato expreso de la ley, y cuando con ello no se infrinja el precepto constitucional establecido en su artículo 34; es decir, la aplicación retroactiva de la ley procede únicamente cuando con ello no se afecte persona alguna, derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, y por el contrario, se beneficie al interesado con esa aplicación retroactiva". (Dictámenes C-198-99 de 5 de octubre de 1999 y C-132-2019, op. cit.).

Por ello, aunque es potestativo del legislador y materia de exclusiva decisión de la Asamblea Legislativa, establecer o determinar a partir de qué momento las leyes empiezan a surtir efectos y su eventual régimen transitorio (Dictamen C-191-2000 de 22 de agosto de 2000 y resolución No. 6378-94 de las 16:27 hrs. del 1 de noviembre de 1994, Sala Constitucional), lo cierto es que el principio constitucional de irretroactividad se erige como un límite a la ley y, por ende, al legislador o cualquier autoridad que ejerza potestades normativas, quienes no podrían disponer la retroactividad de las leyes o de la normativa en general en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas en forma expresa (Dictámenes C-357-2003 de 13 de noviembre de 2003 y C-178-2007 de 5 de junio de 2007).

Por tanto, existirá retroactividad solo cuando la vigencia del supuesto normativo tiene establecido expresamente, por el titular de la potestad normativa, un momento inicial anterior al perfeccionamiento del acto creador de dicha norma. Así que únicamente podrá dotarse de eficacia retroactiva a las leyes que así lo hayan establecido por mandato expreso, en los términos y condiciones que regula el artículo 34 constitucional.

Insistimos en que la retroactividad a que hace alusión el artículo 34 de la Constitución Política, es la que pretende interferir con derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas nacidas con anterioridad a la promulgación de la ley, o sea, aquellas con características de validez y eficacia perfeccionadas bajo el imperio de otras regulaciones, de forma que sus efectos y consecuencias no pueden ser variadas por nuevas disposiciones, excepto si conllevan beneficio para los interesados” (Resolución No. 5941-97 de las 19:00 hrs. del 23 de setiembre de 1997, Sala Constitucional).

Por consiguiente, no es posible resolver con normas jurídicas nuevas, situaciones jurídicas que surgieron con anterioridad a su vigencia, salvo disposición expresa en contrario y que no infrinja el principio de irretroactividad en perjuicio (Resoluciones Nos. 000736 de las 10:15 hrs. del 5 de octubre de 2007, 2009-000415 de las 10:40 hrs. del 15 de mayo de 2009 y 2011-000714 de las 10:10 hrs. del 31 de agosto de 2011, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

De modo que normas gravamen o limitativas, como la propuesta, deben entenderse aplicables a partir de la fecha en que entren en vigencia, sin que puedan tener un efecto retroactivo en perjuicio de eventuales y potenciales beneficiarios.

Por lo expuesto, en aras de evitar cualquier controversia constitucional, respetuosamente, aun cuando se dispone que la reforma “rige a partir de su publicación”, sugerimos al legislador valorar la necesidad de reglar como parte del denominado Derecho Intertemporal,  una norma Transitoria, sea propia o impropia, que tienda a evitar los problemas de transitoriedad que la Ley nueva pueda producir frente a situaciones jurídicas no consolidadas o  en tránsito al momento del cambio legislativo, y mientras entra plenamente en vigor la regla normativa impuesta por la nueva ley.

Conclusión:

El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento, en principio, no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico que no pueda ser solventado a través de una adecuada técnica legislativa en su redacción, según lo indicado, a fin de evitar que, por sus efectos, llegue a tener eventuales roces de constitucionalidad, al conllevar un potencial desajuste con lo dispuesto por los artículos 34 y 129 de la Constitución Política.

En todo caso, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/pes