04 de agosto de 2025

PGR-OJ-117-2025

 

Señora 

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área, Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora: 

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AAL-CPEMUN-0556-2024 del 23 de setiembre de 2024, por medio del cual nos comunicó la moción aprobada por la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales en la que decidió consultar nuestro criterio sobre el expediente n.° 24.370, denominado “Reforma al Código Municipal, Ley n.° 7794, del 30 de abril de 1998 y sus reformas, para establecer un tope al salario de los jerarcas municipales”. 

 

 

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

 

            Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

     

            Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

 

            Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

 

 

II.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

 

            La exposición de motivos del proyecto de ley n.° 24.370 indica que el objetivo de la iniciativa es corregir las remuneraciones desproporcionadas y exorbitantes de los jerarcas municipales, específicamente, la de los alcaldes, vicealcaldes y regidores.  Señala que esas remuneraciones son excesivas, lo que permite que en algunos casos superen incluso los salarios de los ministros, lo cual genera gastos desmedidos y una percepción de inequidad. Agrega que los salarios actuales de dichos funcionarios no guardan relación con el tamaño territorial del cantón, con el desempeño en el cargo, con la cantidad de ciudadanos que atienden, ni con el presupuesto municipal. 

 

            Sostiene que un factor importante a tomar en cuenta es que algunos jerarcas municipales continúan percibiendo pensiones o jubilaciones junto con una remuneración municipal, lo que conduce a una retribución excesiva.  Afirma que el proyecto busca establecer un tope salarial coherente, para lograr una estructura salarial más justa y razonable.

 

            El proyecto está orientado a reformar los artículos 20 y 30 del Código Municipal. El texto que se propone es el siguiente: 

 

             “ARTÍCULO 1- Se reforma el párrafo segundo y siguientes del artículo 20 de la Ley N.° 7794, de 30 de abril de 1998, Código Municipal, para que se lea de la siguiente forma:

            Artículo 20-   El alcalde municipal es un funcionario de tiempo completo y su salario se ajustará, de acuerdo con el presupuesto ordinario municipal, a la siguiente tabla:

            [...]

            Anualmente, el salario de los alcaldes municipales podrá aumentarse según la tasa de inflación anual, cuando se presenten las mismas condiciones establecidas para el aumento de las dietas de los regidores y síndicos municipales, señaladas en el artículo 30 de este Código.

            Los alcaldes municipales devengarán, por dedicación exclusiva, calculado según su salario base, un 15 %, cuando sean bachilleres universitarios y, un 25 %, cuando sean licenciados o posean cualquier grado académico superior al señalado.

            El primer vicealcalde municipal también será funcionario de tiempo completo, y su salario base será equivalente a un setenta y cinco por ciento (75%) del salario base del alcalde municipal. En cuanto a la prohibición por el no ejercicio profesional, se le aplicarán las mismas reglas que al alcalde titular, definidas en el párrafo anterior.

            El monto máximo por devengar por quien ejerza la alcaldía municipal no podrá superar el salario total sin ausencias de las diputaciones de la Asamblea Legislativa de la República.

 

             ARTÍCULO 2- Se reforma el artículo 30 de la Ley N.° 7794, de 30 de abril de 1998, Código Municipal, para que se lea de la siguiente forma:

            Artículo 30-   Los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión. Solo se pagará la dieta correspondiente a una sesión ordinaria por semana y hasta dos extraordinarias por mes; el resto de las sesiones no se pagarán. De acuerdo con el presupuesto ordinario municipal los pagos se ajustarán a la siguiente tabla:

            […]

            Las dietas de los regidores y síndicos municipales podrán aumentarse según la tasa de inflación anual, siempre que el presupuesto municipal ordinario haya aumentado en relación con el precedente, en una proporción igual o superior al porcentaje fijado.

            No podrá pagarse más de una dieta por regidor, por cada sesión remunerable.

            Los regidores propietarios perderán las dietas, cuando no se presenten dentro de los quince minutos inmediatos posteriores a la hora fijada para comenzar la sesión o cuando se retiren antes de finalizar la sesión.

            Los regidores suplentes devengarán la dieta cuando sustituyan a los propietarios en una sesión remunerable, siempre que la sustitución comience antes o inmediatamente después de los quince minutos de gracia contemplados en el párrafo anterior y se extienda hasta el final de la sesión. Sin embargo, cuando los regidores suplentes no sustituyan a los propietarios en una sesión remunerable, pero estén presentes durante toda la sesión, devengarán el cincuenta por ciento (50%) de la dieta correspondiente al regidor propietario, conforme a este artículo.

            Los síndicos propietarios devengarán por cada sesión remunerable a la que asistan, el cincuenta por ciento (50%) de la dieta que devenguen los regidores propietarios. Los síndicos suplentes devengarán la misma dieta cuando sustituyan a un síndico propietario, con base en el artículo anterior. Cuando no estén sustituyendo a un propietario y se encuentren presentes durante toda la sesión, devengarán un veinticinco por ciento (25%) de la dieta de un regidor propietario.

            El ingreso máximo por devengar por un regidor municipal no superará la suma de 25 % del salario que percibe el alcalde.

             Rige a partir de su publicación.”

 

            De seguido nos referiremos al proyecto de ley n.° 24.370, sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que nuestro criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

 

 

III.- CONSIDERACIONES SOBRE EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY

 

            Dentro de los cambios que propone la iniciativa que se analiza se encuentran los relacionados con los siguientes temas:

 

            1.- La inflación como parámetro para el aumento anual del salario de los alcaldes

 

            El artículo 20 del Código Municipal vigente permite que el aumento salarial de los alcaldes sea de hasta un diez por ciento (10%) anual, siempre que el presupuesto municipal ordinario haya aumentado, en relación con el precedente, en una proporción igual o superior al porcentaje fijado.  La propuesta modifica esa disposición para que el aumento en el salario del alcalde tenga como límite la tasa anual de inflación.

 

            Sobre ese aspecto, considera esta Procuraduría que el parámetro que se pretende establecer para fijar el incremento anual del salario de los alcaldes es razonable.    La tasa anual de inflación es un indicador económico verificable que refleja el aumento general del costo de vida.  Su uso permite que el poder adquisitivo del salario se mantenga en el tiempo, sin incrementos desmedidos.  Además, la utilización de ese parámetro promueve la transparencia y la previsibilidad, lo que facilita la planificación presupuestaria de las municipalidades y una compensación salarial razonable. 

 

            2.- Los porcentajes de compensación económica por la restricción al ejercicio liberal de la profesión impuesta a los alcaldes

 

            El proyecto propone que la compensación económica que reciben los alcaldes “por dedicación exclusiva” sea de un quince por ciento (15%) para bachilleres universitarios y de un veinticinco por ciento (25%) para licenciados o con un grado académico superior.

            Lo primero que es necesario precisar es que la compensación económica mencionada no se cancela por “dedicación exclusiva”, sino por “prohibición”.  A pesar de que tanto la dedicación exclusiva como la prohibición buscan evitar el ejercicio privado de una profesión, son figuras distintas.  La principal diferencia radica en su origen y naturaleza: la dedicación exclusiva surge de un acuerdo contractual entre el patrono y el funcionario, mediante el cual el servidor se compromete a prestar sus servicios de manera exclusiva a cambio de una retribución económica; mientras que la prohibición es una restricción impuesta legalmente a determinados puestos públicos, cuyo acatamiento es imperativo desde la entrada en vigencia de la norma, y no confiere al funcionario la facultad de decidir si se somete o no a la limitación, ya que esta última es inherente al puesto. Es importante destacar que las compensaciones económicas de ambas figuras son excluyentes, es decir, un mismo funcionario no puede percibir ambas a la vez.

 

            En el caso de los alcaldes municipales, dichos funcionarios están sujetos al régimen de prohibición y no al de dedicación exclusiva.  En ese sentido, si bien el artículo 20 del Código Municipal indica que “… los alcaldes municipales devengarán, por concepto de dedicación exclusiva, calculado de acuerdo con su salario base, un treinta y cinco por ciento (35%) cuando sean bachilleres universitarios y un cincuenta y cinco por ciento (55%) cuando sean licenciados o posean cualquier grado académico superior al señalado…”, esa disposición específica fue tácitamente derogada por la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, n.° 8422 de 16 de octubre de 2004, cuyo artículo 14 dispone que “No podrán ejercer profesiones liberales: (…) las alcaldías e intendencias municipales”.  Asimismo, el artículo 15 de la ley recién citada establece que “La compensación económica por la aplicación del artículo anterior será equivalente a un pago de un quince por ciento (15%) bachilleres y un treinta por ciento (30%) licenciados o posgrados sobre el salario base fijado para la categoría del puesto respectivo.”

 

            Debido a que la prohibición contemplada en el artículo 14 de la ley n.° 8422 es aplicable a una gran cantidad de funcionarios públicos que se mencionan en esa misma norma, se sugiere analizar la posibilidad de mantener a los alcaldes municipales bajo las reglas de esa disposición, considerando, sobre todo, que el cambio propuesto no es significativo en relación con el previsto en la normativa vigente.  Consideramos que la aprobación de la propuesta generaría una disparidad en los porcentajes de compensación económica a aplicar, lo cual afectaría la uniformidad en el tratamiento del tema, y podría generar confusiones innecesarias.

 

            En todo caso, si se optara por aprobar los porcentajes de compensación económica propuestos en el proyecto, se debería dejar claramente establecida la naturaleza jurídica de la restricción que se pretende mantener (dedicación exclusiva o prohibición), y se debería derogar expresamente la normativa que resulte afectada.

 

            3.- La percepción simultánea de pensión y salario (gastos de representación) por parte de los alcaldes

 

            Con la normativa vigente, si un alcalde electo disfruta de una pensión o jubilación y no suspende el pago de esa prestación económica, puede solicitar a la municipalidad que se le cancele un importe equivalente al cincuenta por ciento (50%) de su pensión o jubilación a título de gastos de representación. Así lo prevé el artículo 20 del Código Municipal. La propuesta de ley elimina esa norma, por lo que ya no sería posible que los alcaldes perciban la pensión más un cincuenta por ciento (50%) de su monto por concepto de gastos de representación. 

 

            Al respecto, estima esta Procuraduría que forma parte de la discrecionalidad legislativa mantener o suprimir ese beneficio.  Evidentemente, al aplicar la norma propuesta ―en caso de que llegue a aprobarse― deberán respetarse los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas que ostenten las personas que se encuentren disfrutando el beneficio que se pretende eliminar.  Por ello, sugerimos incluir una norma transitoria que regule ese tema.

 

            4.- El cálculo del salario del primer vicealcalde

 

            Según el artículo 20 del Código Municipal vigente, el salario base del primer vicealcalde municipal debe ser equivalente a un ochenta por ciento (80%) del salario base del alcalde.  El proyecto de ley propone que ese porcentaje se reduzca al setenta y cinco por ciento (75%).

 

            Si bien es cierto, el objetivo del proyecto de ley es disminuir el monto de las remuneraciones de los jerarcas municipales, esa pretensión debería estar respaldada en estudios técnicos o económicos que revelen la razonabilidad y el fundamento de los cambios que se proponen, lo cual se echa de menos en el expediente de la propuesta que se analiza. 

 

            Es de advertir, además, que la referencia que se hace al “salario base” del alcalde y del primer vicealcalde tanto en el artículo 20 del Código Municipal vigente, como en la propuesta de reforma, es propia de la remuneración por salario compuesto (es decir, salario base más pluses) y no es congruente con el sistema de salario global o salario único, al cual deben sujetarse todas las remuneraciones de las personas que prestan sus servicios en la instituciones mencionadas en el artículo 2 de la Ley Marco de Empleo Público, instituciones dentro de las que se encuentran las municipalidades.  La obligación de implementar el salario global se fundamenta en lo dispuesto en los artículos 30 y 35 de la Ley Marco de Empleo Público citada. 

 

 

            5.- El tope salarial aplicable a los alcaldes

 

            En cuanto al tope salarial, el artículo 20 del Código Municipal dispone que ninguna de las remuneraciones de los funcionarios mencionados en esa norma (incluidos los alcaldes) puede exceder el límite establecido por la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957.   El proyecto de ley propone un nuevo límite específico: el salario total, sin ausencias, de las diputaciones de la Asamblea Legislativa de la República.

 

            En relación con el tema, el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone, en lo que interesa, que “La remuneración total de aquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como los jerarcas, los titulares subordinados y cualquier otro funcionario del ámbito institucional de aplicación, contemplado en el artículo 26 de la presente ley, no podrá superar por mes el equivalente a veinte salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, salvo lo indicado en el artículo 41 sobre la remuneración del presidente.”

 

            La norma transcrita es la que aplica actualmente para los alcaldes municipales y es a la que remite el artículo 20 del Código Municipal, por lo que establecer un tope distinto fragmentaría la regulación sobre el tema y rompería la homogeneidad que se intentó establecer con el límite dispuesto en el artículo 42 transcrito de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            Adicionalmente, se propone utilizar como referencia para fijar el nuevo límite aplicable al salario de los alcaldes una remuneración que técnicamente no tiene naturaleza salarial, como es la de los diputados, quienes, además, reciben otros beneficios ―entre ellos, combustible y alimentación― que no se confieren a los alcaldes.  Ello hace que el parámetro utilizado para establecer el límite salarial se preste para generar dudas en cuanto a su aplicación.

 

            Por lo anterior se estima que la reforma propuesta, aparte de romper la uniformidad en cuanto a los límites de las remuneraciones en el sector público, utiliza un parámetro que no es técnicamente asimilable al salario de los alcaldes, temas que sugerimos analizar durante la discusión del proyecto de ley.

            6.- El límite al aumento anual de las dietas de los regidores municipales

 

            De conformidad con el artículo 30 del Código Municipal vigente, las dietas de los regidores y de los síndicos municipales pueden aumentarse hasta en un veinte por ciento (20%) anual, siempre que el presupuesto municipal ordinario haya crecido en la misma proporción.  El proyecto de ley modifica esa norma para que las dietas de los regidores y de los síndicos municipales aumenten según la tasa de inflación anual.

 

            Como ya indicamos, utilizar la tasa de inflación anual como parámetro para acordar aumentos en las remuneraciones es razonable, independientemente de que esa remuneración tenga naturaleza salarial o de otro tipo.  Lo anterior debido a que ese parámetro permite mantener el poder adquisitivo de la remuneración utilizando un indicador económico verificable. 

 

            7.- El pago de viáticos a los regidores y síndicos municipales

 

            El artículo 30 del Código Municipal, en su versión vigente, contempla la posibilidad de que las municipalidades cancelen dietas y viáticos por transporte, hospedaje y alimentación a los regidores y síndicos, tanto propietarios como suplentes, cuando esos funcionarios residan lejos de la sede municipal y deban desplazarse a ella para participar en las sesiones de los órganos a los que pertenecen.  El proyecto de ley suprime la posibilidad de cancelar esos viáticos conjuntamente con las dietas.

 

            Cabe señalar que si bien el artículo 43 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre de 2018, había establecido ya la improcedencia del pago de viáticos conjuntamente con dietas, esta Procuraduría, en sus dictámenes C-173-2019 del 19 de junio de 2019 y C-277-2019 del 20 de setiembre de 2019, sostuvo que esa norma no afectó el artículo 30 del Código Municipal. 

 

            En el primero de los dictámenes mencionados indicamos que “La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N° 9635 no derogó ni expresa ni tácitamente lo dispuesto en el artículo 30 del Código Municipal. (…)  Por tanto, el pago conjunto de viáticos y dietas a los miembros del Concejo Municipal, que por su lejanía requieran traslado a las sesiones municipales, no está prohibido como sí se dispuso para los integrantes de Juntas Directivas y otros órganos colegiados.”

 

            La iniciativa que se analiza tiende a derogar expresamente la habilitación legal para el pago simultáneo de dietas y viáticos a los regidores y síndicos, propietarios y suplentes, a efecto de aplicar, en el ámbito municipal, la regla contenida en el artículo 43 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.  A juicio de esta Procuraduría, la aprobación de una norma con esas características forma parte de la discrecionalidad legislativa. 

 

            Cabe precisar, no obstante, que aun cuando se apruebe la norma propuesta, sí podría reconocerse el pago de gastos de transporte, hospedaje y alimentación a los regidores y síndicos, a título de viáticos, cuando no se cancelen como producto de la participación en las sesiones del órgano al que pertenece el funcionario, sino como consecuencia de asistir a otras actividades relacionadas con el cargo, ya sea dentro o fuera del país, pues en esos casos no concurre el pago de dietas y de viáticos. 

 

            8.- El límite al salario de los regidores municipales

 

            El proyecto de ley introduce un nuevo límite para la remuneración de los regidores municipales, pues estipula que el ingreso máximo de esos funcionarios no debe superar el veinticinco por ciento (25%) del salario que percibe el alcalde.  Asimismo, deroga el límite previsto en el artículo 30 del Código Municipal que indica que “Ninguno de los funcionarios regulados en este artículo podrá exceder el límite a las remuneraciones totales que establece la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.”

 

            Nuevamente, debemos señalar que de la revisión del expediente legislativo no se logra advertir la existencia de un estudio técnico que justifique utilizar el parámetro propuesto como límite para la remuneración de los regidores.  No existen datos para fundamentar que sea razonable utilizar el salario del alcalde como parámetro para establecer un tope máximo a la remuneración de los regidores, ni para acreditar que el 25% de ese salario sea el límite idóneo. 

 

            Adicionalmente, debe tomarse en cuenta que el salario del alcalde no depende solamente del presupuesto municipal, sino también de la formación académica de ese funcionario, pues ese factor define si recibe alguna compensación económica por el no ejercicio liberal de su profesión, así como el monto de esa compensación.

 

            Partiendo de lo anterior, y por razones de uniformidad y sistematicidad del ordenamiento jurídico, se recomienda analizar la opción de mantener como tope máximo el límite a las remuneraciones totales establecido en la Ley de Salarios de la Administración Pública. 

 

 

IV.- CONCLUSIÓN 

 

             Con fundamento en lo expuesto, debemos indicar que esta Procuraduría no observa razones de constitucionalidad que impidan aprobar el proyecto de ley n.° 24.370, denominado “Reforma al Código Municipal, Ley n.° 7794, del 30 de abril de 1998 y sus reformas, para establecer un tope al salario de los jerarcas municipales”, por lo que su aprobación es un asunto de política legislativa; no obstante, sugerimos analizar las observaciones y sugerencias realizadas y conferir audiencia a todas las municipalidades del país sobre el proyecto de ley mencionado. 

 

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya     

Procurador

JCMM/hsc