23 de julio de 2025

PGR-C-161-2025

 

Señor

Jorge Murillo González

Juez presidente

Tribunal Administrativo Migratorio

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio 0819-TAM-2025 del 27 de mayo último, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con las causales de impedimento aplicables a los integrantes del Tribunal que usted preside.

 

 

I.    SOBRE LOS ALCANCES DE LA CONSULTA

 

            Nos indica que, de conformidad con el artículo 25 y siguientes de la Ley General de Migración y Extranjería, n.° 8764 de 19 de agosto de 2009, el Tribunal Administrativo Migratorio es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía, al cual se le atribuyó, por una parte, la tarea de conocer los recursos de apelación interpuestos contra las resoluciones finales y las medidas cautelares dictadas por la Dirección General de Migración y Extranjería en materia de extranjería; y, por otro lado, la competencia para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las resoluciones finales dictadas por la Comisión de Visas Restringidas y Refugio en materia de refugio.

 

            Señala que, por disposición legal, el Tribunal posee competencia exclusiva e independencia funcional para el conocimiento de los temas que le fueron desconcentrados. Agrega que dicho órgano está integrado por tres miembros titulares, los cuales se complementan con tres suplentes que actúan en caso de ausencia, impedimento, recusación o excusa de los titulares.

 

            Sostiene que el Tribunal debe ajustar su actuación al procedimiento y a las reglas establecidas en la Ley General de Migración y Extranjería y en su reglamento.  Señala que, supletoriamente, les resulta aplicable la Ley General de la Administración Pública, el Código Procesal Contencioso-Administrativo y la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos.

 

            La consulta ―como ya señalamos― versa sobre las causales de impedimento que aplican a los miembros del Tribunal Administrativo Migratorio y sobre el procedimiento a seguir para declarar la existencia de situaciones que podrían tipificar dentro de esas causales.  Las preguntas concretas que se nos formulan son las siguientes:

 

     “a) ¿Le son aplicables a los miembros del TAM las causales de impedimento establecidas en el Código Procesal Civil?

       b) ¿Cuál debe ser el procedimiento a seguir ante la existencia de alguna causa de impedimento en uno de sus miembros?

       c) ¿Puede el superior jerárquico supremo del Ministerio de Gobernación y Policía decidir lo que correspondiere en torno a la existencia de algún impedimento de un miembro del TAM?           

      d) ¿Puede el superior jerárquico supremo del Ministerio de Gobernación y Policía revisar y anular lo determinado por el TAM en torno a la existencia de algún impedimento en uno de sus miembros?”

            

            Mediante nuestro oficio DPB-OFI-5059-2025 del 2 de junio último, se previno al consultante aportar el acuerdo adoptado por el Tribunal Administrativo Migratorio en el que se decidió formular la consulta, así como el criterio de su Asesoría Legal sobre las inquietudes planteadas.  Dicha prevención fue atendida por medio del oficio 0848-TAM-2025 del 12 de junio de 2025, en el que consta el acuerdo n.° 3, adoptado por el Tribunal Administrativo Migratorio en la sesión administrativa 01-2025 del 12 de junio de 2025; y mediante el oficio 0843-TAM-2025, del 11 de junio de 2025, que corresponde al criterio de la Asesoría Jurídica del Tribunal sobre los temas en consulta. 

            

II. RESPECTO A LAS CAUSALES DE IMPEDIMENTO APLICABLES A LOS INTEGRANTES DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO MIGRATORIO

 

            Tal y como se indica en la consulta, el Tribunal Administrativo Migratorio fue creado por la Ley General de Migración y Extranjería como un órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, con competencia exclusiva e independencia funcional en el desempeño de sus atribuciones (artículos 25 al 30).  De ahí que sus resoluciones en materia de migración y refugio agotan la vía administrativa.

Con respecto a las características de la desconcentración, hemos indicado reiteradamente en nuestros dictámenes (por ejemplo, en el PGR-C-021-2024 del 12 de febrero de 2024 y en el PGR-C-069-2024 del 22 de abril de 2024) que es una técnica que consiste en la transferencia de la titularidad y el ejercicio de una competencia exclusiva de un órgano o de un ente a uno de sus órganos.  Esa técnica administrativa tiene como propósito dinamizar y simplificar el aparato administrativo para descongestionar las atribuciones de los entes u órganos superiores, así como también, encargar a un órgano especializado competencias que sean ejercidas como suyas, en nombre propio y bajo su responsabilidad.  En otras palabras, se le atribuye a un órgano un poder de decisión propio que rompe uno de los principios fundamentales en materia organizativa: el principio de jerarquía. 

 

            A pesar de que la Ley General de Migración y Extranjería no regula directamente el tema de las causales de impedimento aplicables al Tribunal Administrativo Migratorio, es un hecho que los integrantes de ese órgano, en atención a principios como el de objetividad, imparcialidad y transparencia, deben tomar las medidas necesarias para omitir su participación en aquellos asuntos que puedan generar conflictos de intereses.

 

            Al respecto, hemos sostenido que “… el ejercicio de la función pública implica el cumplimiento de deberes y obligaciones de carácter ético y legal. Entre esas obligaciones se encuentra la de observar el deber de probidad, el cual está regulado, entre otras normas, en los artículos 3 y 38 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en el Sector Público, n.° 8422 de 6 de octubre del 2004 (…)  el deber de probidad exige al funcionario público actuar con buena fe, objetividad, imparcialidad y rectitud en todo lo relacionado con el ejercicio de las potestades que le confiere el ordenamiento jurídico.”  (Dictamen PGR-C-306-2021 de 8 de noviembre de 2021).

 

            En lo que concierne a las causales de abstención, impedimento, excusa y recusación que aplican a los integrantes del Tribunal Administrativo Migratorio, debemos remitirnos a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública sobre el tema.  Esa remisión se fundamenta no solo en el hecho de que esa Ley es aplicable ―salvo disposición especial en contrario― a toda la Administración Pública (según la doctrina de sus artículos 1° y 2), sino también a que la Ley General de Migración y Extranjería, en su artículo 28, señala expresamente que “El Tribunal deberá ajustar su actuación al procedimiento y las normas de funcionamiento establecidos en la presente Ley y su Reglamento, y supletoriamente, por la Ley general de la Administración Pública, N.º 6227, de 2 de mayo de 1978; el Código Procesal Contencioso-Administrativo, N.º 8508, de 28 de abril de 2006, y la Ley N.º 8220, Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, de 4 de marzo de 2002.”

 

            Partiendo de lo anterior, interesa señalar que el artículo 230 de la Ley General de la Administración Pública prevé que los motivos de abstención serán los mismos de impedimento y recusación que se establecen en la Ley Orgánica del Poder Judicial.  Por su parte, el artículo 31 de la última ley citada dispone que “A falta de regla expresa sobre impedimentos, excusas y recusaciones, se estará a lo dispuesto en el Código Procesal Civil, en cualquier materia, salvo en la jurisdicción constitucional la cual se regirá por sus propias normas y principios”

            Así las cosas, de la relación de los artículos 28 de la Ley General de Migración y Extranjería, 230 de la Ley General de la Administración Pública y 31 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se deduce que las causales de abstención, impedimento, escusa y recusación aplicables a los integrantes del Tribunal Administrativo Migratorio son las previstas en el Código Procesal Civil. 

 

 

III. SOBRE EL PROCEDIMIENTO PARA DECLARAR LA EXISTENCIA DE UNA CAUSAL DE IMPEDIMENTO

 

            Se nos consulta, adicionalmente, sobre el procedimiento a seguir para conocer y resolver las causales de impedimento que aplican a los integrantes del Tribunal Administrativo Migratorio.     

 

            Sobre ese tema, debemos indicar que dicho procedimiento está regulado en el artículo 234 de la Ley General de la Administración Pública.  Esa norma establece que el integrante de un órgano colegiado que decida abstenerse de conocer un asunto deberá manifestarlo ante el órgano que integra. La tarea de resolver dicha abstención estará a cargo de los miembros restantes del órgano, siempre que este último mantenga los integrantes necesarios para formar quórum.  De no haber quórum, la decisión será trasladada al superior o, en última instancia, al presidente de la República.  Si la abstención es aceptada, el asunto de fondo será conocido por el mismo órgano colegiado, al cual se integrarán los suplentes que resulten necesarios.  El artículo descrito dispone lo siguiente:

 

“Artículo 234.-

1. Cuando se tratare de un órgano colegiado, el miembro con motivo de abstención se separará del conocimiento del negocio, haciéndolo constar ante el propio órgano a que pertenece.

2. En este caso, la abstención será resuelta por los miembros restantes del órgano colegiado, si los hubiere suficientes para formar quórum; de lo contrario, resolverá el superior del órgano, si lo hubiere, o, en su defecto, el Presidente de la República.

3. Si la abstención se declarare con lugar, conocerá del asunto el mismo órgano colegiado, integrado con suplentes si los tuviere, o con suplentes designados ad hoc por el órgano de nombramiento”.

 

            El artículo 20 del Reglamento de Organización y Servicio del Tribunal Administrativo Migratorio, emitido por medio del decreto n.° 41834 de 18 de marzo de 2019, replica lo anterior y agrega algunos detalles relacionados con temas de tramitación:

 

“Artículo 20. Procedimiento. En caso de presentarse algún motivo de abstención, el miembro sobre el que recaiga esta situación, pondrá razón de ello y remitirá el expediente al Tribunal para que los miembros restantes la resuelvan. Cuando no se conforme el quorum suficiente, será el superior de alzada quien resolverá dentro de tercer día, de conformidad con lo regulado en la Ley General de la Administración Pública. En caso de recusación, la persona recusada, al recibir el escrito donde expresa la causa en que funda su recusación, decidirá el mismo día o al siguiente si se abstiene o si considera infundada la recusación y procederá en todo caso a remitirlo ante el órgano colegiado, quien podrá recabar informes y ordenar otras pruebas dentro del término improrrogable de cinco días, de igual manera, en caso de no conformarse quórum, será el superior quien resuelva. Si se declara con lugar el impedimento, inhibición, recusación, excusa o abstención, se procederá a conformar el órgano colegiado con los miembros restantes del Tribunal y los miembros suplentes que correspondan, siguiendo el trámite establecido en este Reglamento para tal efecto”.

 

            Llama la atención que la norma reglamentaria recién transcrita se refiera al jerarca del Ministerio de Gobernación y Policía como “el superior de alzada”, a pesar de que el Tribunal Administrativo Migratorio es quien agota vía administrativa en las materias propias de su competencia, por su condición de órgano desconcentrado máximo.

 

            En todo caso, interesa destacar que, de conformidad con el trámite regulado en las normas aludidas, cuando es uno solo de los integrantes del Tribunal quien alega (o contra quien se interpone) una causa de impedimento, serán los dos restantes miembros del Tribunal quienes deberán resolver si procede acogerla.  Esto porque esos dos miembros están en posibilidad de conformar el quórum necesario para deliberar y tomar acuerdos.  En cambio, si son dos o los tres miembros propietarios del Tribunal quienes se encuentren en esa situación, será el ministro de Gobernación y Policía quien deberá resolver sobre la existencia del impedimento, no porque ese funcionario (el ministro de Gobernación y Policía) sea el “superior de alzada”, sino porque ese fue el procedimiento que previó el legislador para situaciones como las descritas.

 

            Si bien podría pensarse que ante la falta de quórum para que el Tribunal Administrativo Migratorio resuelva sobre el posible impedimento de uno de sus integrantes podrían intervenir los suplentes, estos últimos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley General de Migración y Extranjería, solo estarían habilitados para integrar el Tribunal “…en caso de ausencia, impedimento, recusación o excusa de los propietarios”, lo que implica que su intervención en esos casos solo sería válida ante un impedimento declarado de los titulares.

 

            Establecido lo anterior, interesa volver sobre el papel que desempeña el jerarca del Ministerio de Gobernación y Policía tanto en los casos en que se discuta la posible existencia de una causal de impedimento, como en la hipótesis de que el Tribunal haya decidido ya sobre alguna de esas causales.  

           

            Al respecto, debemos insistir en que la intervención del ministro en estos casos constituye un remedio excepcional (como última ratio) para resolver la posible causa de impedimento de un integrante de un órgano desconcentrado, y para asegurar la continuidad en el funcionamiento de ese órgano cuando éste carezca del quórum necesario para adoptar acuerdos.  Pero ello no implica que ese funcionario pueda resolver la causal de impedimento mientras el órgano conserve el quórum para decidir.

 

            En esa misma línea, el ministro de Gobernación y Policía carece de habilitación para conocer de oficio, o por vía de recurso, la forma en que el Tribunal Administrativo Migratorio resolvió el posible impedimento. Es de advertir que, si bien el artículo 238 de la Ley General de la Administración Pública dispone que las resoluciones que se dicten con motivo de una recusación tendrán los recursos administrativos ordinarios, la apelación aplica solamente cuando haya una relación jerárquica que haga viable la alzada, relación que no existe tratándose de incidencias que se relacionen con materias encomendadas a órganos con desconcentración máxima, los cuales agotan vía administrativa en esas materias.  El texto del artículo 238 mencionado es el siguiente:

 

“Artículo 238.-

1. Las resoluciones que se dicten en materia de abstención no tendrán recurso alguno.

2. Las que se dicten con motivo de una recusación tendrán los recursos administrativos ordinarios.

3. Lo anterior, sin perjuicio de la potestad del órgano de alzada y de los tribunales, al conocer del acto final, de revisar de oficio o gestión de parte, los motivos de abstención que hubieren podido implicar nulidad absoluta, así como de apreciar discrecionalmente los demás”.  (El subrayado es nuestro).

 

            Nótese que el párrafo tercero del artículo recién transcrito permite al “órgano de alzada”, “al conocer del acto final”, revisar de oficio o a gestión de parte, los motivos de abstención que hubieren podido implicar nulidad absoluta, así como apreciar discrecionalmente los demás.  No obstante, en el caso del Tribunal Administrativo Migratorio, por su condición de órgano desconcentrado máximo, no es posible afirmar que el ministro sea “el órgano de alzada”, ni que ese funcionario esté en posibilidad de “conocer el acto final”, pues los principios esenciales de la desconcentración máxima parten de que es el órgano desconcentrado quien agota la vía administrativa en las materias propias de su competencia, de manera tal que es él quien debe resolver todo lo relacionado con los asuntos desconcentrados, incluido lo relativo a sus incidencias, dentro de las que se encuentra lo concerniente a las causas de impedimento de sus integrantes.   Todo ello sin perjuicio de las potestades que confieren normas específicas, como la contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Una intervención externa en la resolución de los asuntos desconcentrados a favor de un órgano, aunque se trate de un tema accesorio como lo es el relativo a las causales de impedimento, reintroduciría una subordinación incompatible con la naturaleza misma de la desconcentración máxima, lo cual desvirtúa la transferencia definitiva y exclusiva de la competencia.  Por ello, para preservar la celeridad, la especialidad técnica y la objetividad que se buscan con esa figura, el órgano desconcentrado es quien debe resolver internamente, de manera definitiva, sobre las situaciones que puedan afectar la idoneidad de sus miembros.  Contra esas resoluciones cabría siempre la impugnación judicial, bajo las condiciones y requisitos previstos en la normativa procesal respectiva. 

 

 

IV.- CONCLUSIÓN

           

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1. De la relación de los artículos 28 de la Ley General de Migración y Extranjería, 230 de la Ley General de la Administración Pública y 31 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se deduce que las causales de abstención, impedimento, escusa y recusación aplicables a los integrantes del Tribunal Administrativo Migratorio son las previstas en el Código Procesal Civil. 

 

            2. De conformidad con el trámite regulado en el artículo 234 de la Ley General de la Administración Pública, cuando es uno solo de los integrantes del Tribunal quien alega (o contra quien se interpone) una causa de impedimento, serán los dos restantes miembros del Tribunal quienes deberán resolver si procede acogerla.  Esto porque esos dos miembros están en posibilidad de conformar el quórum necesario para deliberar y tomar acuerdos.  En cambio, si son dos o los tres miembros propietarios del Tribunal quienes se encuentren en esa situación, será el ministro de Gobernación y Policía quien deberá resolver sobre la existencia del impedimento, no porque ese funcionario sea el “superior de alzada”, sino porque ese fue el procedimiento que previó el legislador para situaciones como las descritas.

 

            3. La intervención del ministro en estos casos constituye un remedio excepcional (como última ratio) para resolver la posible causa de impedimento de un integrante de un órgano desconcentrado, y para asegurar la continuidad en el funcionamiento de ese órgano cuando éste carezca del quórum necesario para adoptar acuerdos.  Pero ello no implica que ese funcionario pueda resolver la causal de impedimento mientras el órgano conserve el quórum para decidir.

 

            4.- El ministro de Gobernación y Policía carece de habilitación para conocer de oficio, o por vía de recurso, la forma en que el Tribunal Administrativo Migratorio resolvió el posible impedimento. Es de advertir que, si bien el artículo 238 de la Ley General de la Administración Pública dispone que las resoluciones que se dicten con motivo de una recusación tendrán los recursos administrativos ordinarios, la apelación aplica solamente cuando haya una relación jerárquica que haga viable la alzada, relación que no existe tratándose de incidencias que se relacionen con materias encomendadas a órganos con desconcentración máxima, los cuales agotan vía administrativa en esas materias. 

Cordialmente;

 

 

 

MSc. Julio César Mesén Montoya

Procurador De Hacienda

JCMM/hsc