08 de agosto de 2025

PGR-OJ-123-2025

 

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. AL-CPASOC-1096-2025, de 6 de agosto de 2025, con recibo y asignación a este despacho en la misma fecha, mediante el cual nos pone en conocimiento que, por moción aprobada, dicha Comisión Permanente dispuso consultarnos el texto base del proyecto denominado “Ley para Fomentar la formalización de los Trabajadores Independientes”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 23.846 y se acompaña una copia del mismo.

 

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

 

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

 

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

 

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018;  OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022,  PGR-OJ-035-2023 de 27 de marzo de 2023, PGR-OJ-042-2024 de 01 de abril de 2024 y PGR-OJ-025-2025 de 18 de febrero de 2025).

 

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, tendiendo como base las opiniones jurídicas OJ-069-2020 de 22 de abril de 2020 (Expediente legislativo No. 21.434, hoy Ley No. 10.363) y PGR-OJ-73-2025 de 12 de mayo de 2025 (Expediente legislativo No. 24.525, hoy Ley No. 10.667), emitidas con relación a la propuesta legislativa originaria ahora retomada (No. No. 21.434) y otras enmiendas similares; máxime que se advierte sin dificultad que lo ahora propuesto sigue guardando identidad con aquel y otros proyectos mencionados.

 

II.- Consideraciones generales relativas al motivo y el contenido de la propuesta legislativa.

 

Según se advierte en la exposición de motivos, aun cuando la Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Trabajador Independiente, Ley No. 10.363 de 8 de mayo de 2023, esto como resultado de un acuerdo entre fracciones legislativas con respecto al expediente legislativo No. 21.434, por el cual se eliminaron de aquella iniciativa una gran cantidad de disposiciones relativas a la determinación de la base contributiva, sus obligaciones y beneficios, así como la incorporación de representatividad de este colectivo en la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, el propósito de este proyecto de ley es retomar el texto que en su momento tuvo aquella iniciativa y así normar aquellos aspectos omitidos, pues se estima que el contenido de la Ley aprobada es insuficiente.

 

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

 

A)    Alcance de la autonomía constitucionalmente reconocida a la CCSS y que comprende dentro de su núcleo infranqueable incluso por el legislador, la determinación objetiva de las contribuciones parafiscales en las que descansa la sostenibilidad financiera del régimen de los trabajadores independientes.

 

Según indicamos recientemente en el pronunciamiento no vinculante PGR-OJ-73-2025, op. cit., con la sentencia 2024-03228 de las 12:17 hrs. del 7 de febrero de 2024, por la que la Sala Constitucional conoció y declaró sin lugar la última acción de inconstitucionalidad promovida en contra del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la CCSS y el entonces vigente Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes, No. 7877 de 5 de agosto de 2004 [1], tramitada bajo el expediente No. 18-004106-0007-CO, en la que se reprochaban y cuestionaban diversos aspectos jurídicos acerca de la condición y regulación normativamente establecida por la CCSS de los trabajadores independientes como obligados especiales y diferenciados de la contribución a la Seguridad Social.

 

En aquella sentencia, siguiendo el criterio objetivo rendido por la Procuraduría General, como asesor imparcial de la Sala en materia de inconstitucionalidad (Véase nuestra posición en pronunciamiento OJ-069-2020, op. cit.), se ratifican las interpretaciones anteriormente hechas acerca del grado y alcance de la autonomía -grado dos- del que goza, por atribución constitucional expresa, la CCSS; frente a la cual, incluso la potestad legislativa encuentra límites.

 

Es así, como en el considerando VI de aquella sentencia se reitera que, a partir de lo dispuesto por el artículo 73 de la Constitución Política, el constituyente le confió a dicha institución autárquica la administración y el gobierno de los seguros sociales pero, además, le otorgó un alto grado de autonomía administrativa y de gobierno que le permite gestionar, regular y decidir todo lo relativo a los seguros sociales, para lo cual puede emitir las disposiciones relacionadas con su régimen interior, inclusive por vía de reglamento -ver, entre otras, sentencia número 2011-14624-.

 

Por ello, con base en los arts. 1 y 3 de su Ley Constitutiva, la Caja tiene la potestad de administrar todo lo referente a seguros sociales, lo que implica, entre otras cosas, determinar reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección -ver sentencia 2005-7885-; esto como directa manifestación de la administración y gobierno de los recursos financieros propios y ordinarios que le confiere el artículo 177 constitucional - sentencia número 2021-23611-.

 

Adicional a todo ello, y como consecuencia necesaria del grado de autonomía constitucionalmente conferido y para cumplir con los cometidos especiales que le han sido asignado por el Constituyente, se reconoce que el Poder Ejecutivo tiene limitaciones respecto de  su injerencia sobre esa institución, de manera que no puede actuar como jerarca de ésta, no puede controlarla, no puede limitar su actividad por razones de oportunidad y tampoco puede actuar como director de la gestión de ese ente mediante la imposición de lineamientos o de programas básicos -sentencias 2021-17098, 2011-15655 y 2017-4797; similar situación ocurre en relación con el Poder Legislativo -2021-017098-, en la cual se indicó:

 

“Lo cual evidencia que la Caja Costarricense de Seguro Social se le ubica siempre en una categoría especial dentro de las instituciones autónomas, porque a diferencia de estas, no sólo es de creación constitucional, sino que tiene un grado de autonomía mayor, asimilable al grado de autonomía de que gozan las municipalidades, cual es, autonomía de gobierno. Lo cual significa un grado de protección frente a la injerencia del Poder Ejecutivo, pero también limitaciones a la intervención del Poder Legislativo. Aunque ciertamente la CCSS no escapa a la ley, esta última no puede “modificar ni alterar” la competencia y autonomía dada constitucionalmente a la CCSS, definiendo aspectos que son de su resorte exclusivo. La Caja Costarricense de Seguro Social, por ser básicamente una institución autónoma de creación constitucional, la materia de su competencia, dada constitucionalmente, está fuera de la acción de la ley. Dicho de otro modo, el legislador, en el caso de la administración y gobierno de los seguros sociales tiene limitaciones, debiendo respetar lo que el Constituyente estableció. Así como estaría vedado al legislador emitir una ley donde disponga que la administración y gobierno de los seguros sociales ya no le corresponde a la Caja Costarricense de Seguro Social, asimismo, tampoco puede emitir una ley que incursione en aspectos propios o correspondientes a la definición de la CCSS, en la administración y gobierno de los seguros sociales. En este sentido, véase lo que dispuso esta Sala mediante la resolución número 2001-010545 de las 14:58 horas del 17 de octubre del 2001: 

“… Queda claro que la ley no puede interferir en materia de gobierno de la Caja Costarricense de Seguro Social en virtud de la autonomía plena de que goza esta institución…” (Criterio reiterado en la resolución número 2001-011592 de las 09:01 horas del 09 de noviembre del 2011). 

 

De lo hasta aquí expuesto, es evidente que para la Sala el grado dos de autonomía de la Caja, incluye  las potestades de formular planes o fijar los fines y metas del ente, la de darse los mecanismos internos de planificación funcional y financiera a través de los presupuestos, así como el ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma, entre otras posibilidades, todo esto en aras de gestionar, administrar y ejecutar todo lo relativo a los seguros sociales; potestades éstas que se ejercen por medio de la Junta Directiva de la institución -sentencia 2001-9734-, la cual, según se aborda en el Considerando VII, con base en lo dispuesto por los arts. 3, párrafo 5, 14 inciso f) y 23 de la Ley Constitutiva de la CCSS, tiene plenas facultades para establecer vía reglamento, los alcances de las prestaciones propias de los seguros sociales bajo su cargo, tanto en lo que se refiere a la definición de las condiciones y beneficios, así como los requisitos de ingreso de cada régimen de protección,  y por ello es la competente para determinar las cuotas [2] y las prestaciones de conformidad con el costo de los servicios y según cálculos actuariales, a fin de mantener la sostenibilidad financiera del sistema -sentencia 2022-12512-; aspectos todos referidos a la organización y administración de los seguros sociales -ver en ese sentido, entre otras, sentencia número 2003-2355-.

 

Ahora bien, partiendo de que la obligatoriedad genérica de la afiliación y el correspondiente pago de la cuota o contribución a la CCSS, para la protección y beneficio de los propios contribuyentes, se justifica a partir de lo dispuesto por el artículo 73 constitucional, en cuanto dispone que se crea un régimen de seguridad social en beneficio de los trabajadores, el cual se financia en forma tripartita, mediante el sistema de contribución forzosa para el cual deben aportar tanto el Estado, como los patronos y los trabajadores -esto para el caso de los trabajadores asalariados o dependientes-; beneficio que otorga -al menos- los servicios indispensables en caso de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte. -ver sentencia No. 7393-98- (Considerando VIII), por el desarrollo progresivo de los derechos fundamentales y como derivación del Transitorio XII de la Ley de Protección al Trabajador, que previó la afiliación voluntaria y gradual de los trabajadores independientes [3], quienes posteriormente debían obligatoriamente estar asegurados por la CCSS -ver sentencia número 2000-002571-, la Sala estima que “la inclusión obligatoria de los trabajadores independientes –incluidos los que ejercen la profesión liberal- dentro del régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social no es contraria a la Constitución” (Considerando IX).  Para quienes el hecho generador ocurre cuando desarrollan por cuenta propia, algún tipo de trabajo o actividad generadora de ingresos, siendo que el sistema de financiamiento en este caso, es de carácter bipartito, con base en las contribuciones forzosas del trabajador independiente y del Estado -para ambos casos, ver sentencia número 2020-357-. 

 

Y resulta enfática la sentencia de comentario en reiterar que la Junta Directiva de la Caja tiene plena competencia para establecer y definir, vía reglamento, las condiciones o requisitos de ingreso, así como los correlativos beneficios o prestaciones económicas o asistenciales de cada uno de los regímenes a los que pueden hacerse acreedores los afiliados -sean estos trabajadores asalariados o independientes- (Considerando IX).

 

Así al revisar la constitucionalidad del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja, la Sala en el Considerando XI desestima los cuestionamientos hechos con relación al principio de reserva legal, pues ello ha sido objeto de discusión en anteriores ocasiones -ver sentencia número 2010-5893, reiterada en sentencia número 2022-23208; además, se pueden consultar las sentencias números   2003-2355, 2001-9580, 2001-9734, 2001-546, 2002-4881, 7393-98, 1059-94, 3853-93 y 3403-94, entre otras-. Determinando que “la potestad reglamentaria en materia de trabajadores independientes que se ejerce por la Caja a través de su Junta Directiva, se enmarca dentro de las potestades de administración y gobierno que, en materia de seguridad social, se le ha otorgado en el párrafo segundo del artículo 73 de la Constitución Política y, por ello, resulta acorde con el Derecho de la Constitución; esta potestad reglamentaria no debe ser confundida con la establecida en el artículo 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, por la que se otorga al Poder Ejecutivo la facultad de emitir los reglamentos de organización y servicio de la Administración. Debe tenerse presente que, precisamente por la autonomía de que goza la CCSS examinada supra, el Poder Ejecutivo no puede reglamentar lo relativo a la administración y gobierno de los seguros sociales, porque ello es materia reservada para la Caja, la que tiene plena independencia y autonomía para regularla y gestionarla, según así le fue otorgado y reconocido por la propia Constitución Política.”

 

Reafirmándose que, “Desde esta perspectiva, lo relativo al aseguramiento obligatorio de los trabajadores independientes y las cuotas que deben pagar, es materia propia del ejercicio de esas atribuciones y un mecanismo legítimo que no viola el Derecho de la Constitución, en particular el principio de reserva de ley; antes bien, está dirigido a permitir a la Caja cumplir el fin que constitucionalmente se le ha encomendado, sin que para ello sea necesario que se establezca por una ley emanada de la Asamblea Legislativa”. -sentencia número 2008-017304.

 

Concluyéndose entonces que “el hecho de que las normas impugnadas permitan a la CCSS y específicamente a su Junta Directiva, establecer las condiciones, requisitos y cuotas aplicables a los trabajadores independientes, no implica un exceso de los límites de la potestad reglamentaria, toda vez, que, como se ha venido señalando, la Caja tiene la potestad para determinar reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán y, en ese sentido, el artículo 14 inciso f) de su Ley Constitutiva, le confiere a la Junta Directiva la atribución de dictar los reglamentos para el funcionamiento de la institución, mientras que el numeral 23 de la misma Ley, señala que la Junta Directiva es la competente para determinar las cuotas y prestaciones de conformidad con el costo de los servicios, según los cálculos actuariales.” (Considerando XI).

 

Así la figura de «Trabajador Independiente» es una modalidad de aseguramiento que entra a regir con la Ley de Protección al Trabajador y a partir de las disposiciones que emite al respecto la Junta Directiva de la CCSS (Considerando XII). Y frente a las cuales “no se configura ninguna diferenciación irrazonable entre trabajadores asalariados e independientes, toda vez que ambos se constituyen como afiliados al sistema y reciben iguales beneficios en razón de su condición, sin importar el monto de lo que coticen ni la condición de suscripción en la que se encuentren, lo cual, como se dijo, es característica propia de la CCSS y del régimen de seguridad social costarricense, como un sistema universal y solidario” (Considerando XIV).

 

De modo que, en el contexto de autonomía constitucionalmente reconocida, es la Junta Directiva de la CCSS la que, con base en parámetros objetivos normativamente establecidos la que determina el monto de la cuota a pagar por los afiliados para las diferentes modalidades de aseguramiento de los trabajadores, sean estos asalariados o independientes.

 

Para ilustrar mejor el punto, sirva la siguiente trascripción literal:

 

“XVIII.- A modo de conclusión. Esta Sala ha reconocido ampliamente las potestades de la Caja Costarricense de Seguro Social, derivadas del artículo 73 de la Constitución Política, y que le han sido otorgadas por el constituyente al disponer que sería esa institución la encargada de administrar y gobernar los seguros sociales, lo que implica, necesariamente, que la Caja debe contar con todos los mecanismos adecuados para llevar a cabo esa gestión. Dentro de esas facultades, no cabe duda alguna de que se encuentra la potestad reglamentaria para que la institución pueda establecer los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán, pero también adoptar las medidas que sean necesarias para el ejercicio de sus funciones y su sostenimiento. En ese sentido, recuérdese que el inciso f) del artículo 14 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, le confiere a la Junta Directiva la atribución de dictar los reglamentos para el funcionamiento de la institución, mientras que el artículo 23 de la misma Ley, señala que esa Junta es la competente para determinar las cuotas y prestaciones de conformidad con el costo de los servicios, todo lo cual se hará con sustento en los cálculos actuariales que sean necesarios para la determinación de tales rubros. En este punto, para esta Sala, es indudable que la potestad de la Junta Directiva de la CCSS para establecer la obligación de afiliar a los trabajadores independientes, así como el monto de cuotas y de las prestaciones, viene dada por la propia Constitución Política y obedece a su especialidad técnica, lo que supone que toda fijación deberá hacerse necesariamente sobre la base de recomendaciones actuariales; esto significa que la potestad reglamentaria de la Junta Directiva de la CCSS, tiene justificación constitucional y debe ser empleada como desarrollo de la ley y con fundamentos técnicos actuariales -ver en ese sentido sentencia número 2002-4881-.”

 

            Ahora bien, por lo hasta aquí expuesto, y en especial considerando el contexto normativo explicado, es válido preguntarse, como lo hemos hechos ante propuestas legislativas similares (Expediente legislativo No. 21.437, dictaminado por OJ-141-2020 de 17 de setiembre de 2020; Expediente legislativo No. 21.434, dictaminado por OJ-069-2020, op. cit y Expediente legislativo No. 19.685, dictaminado por OJ-091-2018 de 26 de setiembre de 2018, entre otros), si con el presente proyecto de Ley, con el que pretende determinarse e imponer, uniforme e indiferenciadamente, una cotización obrera igual para los regímenes de trabajadores asalariados e independientes afiliados al régimen general de la Seguridad Social, pudiera estarse dando una flagrante violación a la autonomía constitucionalmente conferida a favor de la CCSS; máxime cuando aquel ente autárquico, a través de su Junta Directiva, y en ejercicio legítimo de sus atribuciones constitucionales y legales, en el artículo 3 de la sesión No. 9257, celebrada el 05 de mayo de 2022, aprobó la Reforma al Reglamento para la Afiliación de Trabajadores Independientes para que, en adelante, denominada “Reglamento para el Aseguramiento Contributivo de los Trabajadores Independientes”, en un sentido contrario a lo propuesto.

 

Aspecto éste último que ha sido reconocido y reafirmado por la Sala Constitucional en su jurisprudencia y en especial en la sentencia 2024-03228 de comentario, al señalar que si bien la autonomía institucional de la Caja no se constituye en un límite infranqueable para el legislador, el cuál puede regular los aspectos atinentes a los servicios públicos (arts.105 y 121.1 de la Constitución Política), lo cierto es que sólo puede legislarse respetando el núcleo duro o mínimo de los seguros sociales que aquella institución tiene encomendado, sin que pueda limitarse de algún modo las potestades derivadas de la administración y gobierno del régimen general de Invalidez, Vejez y Muerte, en cuanto a la potestad de definir por sí misma requisitos y condiciones de ingreso, permanencia y disfrute, aportes (cuotas) y beneficios (prestaciones) de los distintos regímenes, así como otros aspectos propios de la administración de aquel régimen general; lo cual se realiza normalmente con fundamento en estudios técnicos (Véanse entre otras, las resoluciones Nºs Nº201007788 de las 14:59 hrs. del 28 de abril de 2010 y 2012017736 de las 16:20 hrs. del 12 de diciembre de 2012, Sala Constitucional; así como las Nºs 2016-000019 de las 10:25 hrs. del 8 de enero de 2016 y 2017-001947 de las 08:05 hrs. del 13 de diciembre de 2017, ambas de la Sala Segunda. Y la Nº 44-2014 de las 11:00 hrs. del 10 de junio de 2014, del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Octava). De modo que ese ámbito específico está fuera de la acción de la Ley (Sala Constitucional, resolución n.° 9734-2001 de las 14:23 horas del 26 de setiembre de 2001.  En sentido similar pueden consultarse las sentencias 3853-93 de las 9:09 horas del 11 de agosto de 1993, 1059-94 de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994, 9580-2001 de las 16:17 horas del 25 de setiembre de 2001, 10546-2001 de las 14:59 horas del 17 de octubre de 2001 y 2355-03 de las 14:48 horas del 19 de febrero del 2003. Dictamen C-163-2018 de 18 de julio de 2018).

 

Por consiguiente, siendo que el proyecto de ley bajo análisis busca introducir una reforma legal por la que se le pretende sustraer de las autoridades de la Caja la determinación de las cuotas de los trabajadores independientes, igualándolas a la de los trabajadores asalariados, lo cual innegablemente forma parte del diseño de los seguros sociales a cargo de esa institución autárquica, como núcleo mínimo constitucionalmente reservado a ella, es fácil concluir nuevamente que podría existir en este caso una lesión de dicha autonomía reforzada, en el tanto las disposiciones normativas propuestas alteran, modifican, interfieren y sustraen del margen de actuación autónoma dado por la Constitución a la Caja para la administración y gobierno de los seguros Invalidez, Vejez y Muerte, y el Seguro de Salud, aspectos ya regulados reglamentariamente por dicha institución; máxime cuando la Sala Constitucional ha insistido en que, a través de la potestad reglamentaria, su Junta Directiva, como una instancia decisoria autónoma en la definición y regulación,  es la que específica las condiciones y  beneficios de cada régimen de protección de la Seguridad Social a su cargo. Incluido en ello la fijación de los montos de cotización, como atribución exclusiva de dicha institución autónoma (Resolución Nº 5505-2000 de las 14:38 hrs. del 5 de julio de 2000, ratificado por sentencia 2024-03228 de comentario) y que de ella misma depende la adecuada administración  de los recursos que financian los seguros a su cargo, con base en estudios técnicos objetivos que respalden la razonabilidad de las medidas administrativas que al respecto se tomen (Resolución Nº 2012- 05594 de las 16:05 hrs. del 2 de mayo de 2012); contribuciones parafiscales que están de por sí sujetas a un destino específico, como lo es el sostenimiento de la Seguridad Social a cargo de la Caja (Sentencia Nº 2018-13658 de 22 de agosto último).

 

B)    Cambio en la configuración legal de la Junta Directiva de la CCSS.

 

Siendo un aspecto relevante del proyecto la incorporación de representatividad del colectivo de los trabajadores independientes en la Junta Directiva de la Caja, debemos indicar que, como bien lo acusó la Sala Constitucional: “la Constitución no definió la forma en que debiera integrarse la Junta Directiva de la CCSS, sino que esa materia quedó librada a la discrecionalidad del legislador. De manera que, en tesis de principio, el diseño de la junta directiva de la CCSS corresponde a un asunto de política legislativa, siempre y cuando, claro está, se respeten los márgenes de autonomía impuestos por el art. 73 de nuestra Constitución Política ‒autonomía de segundo grado: administrativa y política o de gobierno‒ y demás principios de orden constitucional, tales como los principios de representación y participación como integrantes del principio democrático, y los principios de igualdad y no discriminación.” (Voto facultativo No. 2024-033859 de las 13:00 hrs del 13 de noviembre de 2024, expediente No. 24-0029511-0007-CO).

 

Es evidente entonces que la Junta Directiva de la Caja está diseñada por mandato legal, pero también por imperio constitucional, como un colegio representativo de particulares sectores; es decir, “que se trata de un órgano colegiado  diseñado por la Ley de tal forma que, en su seno, deba existir la más amplia representación de sectores e intereses (Estado, patronos y trabajadores) y en el cual, por consiguiente, sus integrantes deben ser, a su vez, representantes de intereses y sectores específicos, sea los intereses del sector estatal, patronal y de los distintos movimientos que integran el sector laboral, a saber, sindical, solidarista y cooperativo (…)”. (Dictamen C-13-2002 de 14 de enero de 2002).

 

De modo que la composición de sus miembros es un aspecto librado a la configuración legislativa, por lo que le compete al legislador definir si mantiene o no su estructura orgánica o si la modifica, respetando siempre la autonomía de segundo grado que ostenta la institución y demás principios de orden constitucional, tales como los principios de representación y participación como integrantes del principio democrático, y los principios de igualdad y no discriminación, según se dijo.

 

En suma, existe una competencia encomendada a la Asamblea Legislativa, atribuida por la propia Constitución Política, que es la de emitir leyes de acatamiento obligatorio y general, competencia que deriva de lo dispuesto en los artículos 9, 105 y 121.1 constitucionales.  En el ejercicio de esa potestad, la Asamblea Legislativa está facultada para regular toda clase de materias, salvo las que le estén expresa o inequívocamente vedadas por la propia Constitución Política. Y fue precisamente en ejercicio de esa potestad que el legislador decidió conformar la Junta Directiva de la CCSS, por lo que, siguiendo el principio del paralelismo de las formas, consideramos que el legislador está facultado para volver sobre esa materia y regularla de manera distinta, en aras de la representatividad aludida. 

C)    Consulta obligada del proyecto a la CCSS.

 

Por último, es imperativo recordar que con base en lo dispuesto por el ordinal 190 de la Constitución Política: “Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla”. Así que, en el tanto el presente proyecto tiene una innegable incidencia tanto en sus competencias legales y constitucionales, como en las contribuciones de carácter parafiscal creadas a su favor para cumplir sus cometidos sociales propios, deberá concederse consulta preceptiva del presente proyecto de ley a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social –art. 73 constitucional y art. 1 de la Ley 17 de 22 de octubre de 1943-

Conclusión:

El proyecto de ley consultado presenta inconvenientes a nivel jurídico, por eventuales roces de constitucionalidad, esto en la medida en que su contenido podría estar propiciando un desapoderamiento ilegítimo de las competencias constitucionalmente atribuidas a la Caja Costarricense de Seguro Social, en materia de administración y gobierno de los seguros sociales a su cargo, como parte inherente y propia de su autonomía -art. 73 constitucional-.

En todo caso, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

 

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

 

                                                           

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/pes