08 de agosto del 2025

PGR-C-174-2025

 

Señor

Roberto Thompson Chacón

Alcalde

Municipalidad de Alajuela

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio n°. MA-A-691-2025 del 25 de febrero del 2025, código interno 2534-2025, por medio del cual solicita el criterio jurídico de la Procuraduría General, en relación con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo nº 42121-MTSS-H­MIDEPLAN. Puntualmente, en orden al artículo 1° de dicho decreto, que establecía un único aumento salarial por costo de vida para el sector público durante el año 2020, equivalente a ¢7.500, con fecha de rige a partir del 01 de enero de ese año[1].

 

Específicamente, la consulta que se nos formula es la siguiente: 

 

¿Es legalmente procedente aplicar un aumento salarial en el segundo semestre del año 2020 en la Municipalidad, pese a que se aplicó un aumento del 2% a partir de enero del 2020 en todas las clases de puestos, superando lo estimado en dicho decreto y utilizando el total del monto presupuestado para dicho año?

 

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES Y EL CRITERIO LEGAL

 

A la presente consulta se adjunta el criterio jurídico n°. MA­PSJ-2040-2024 del 17 de diciembre del 2024, suscrito por la Licda. Johanna Barrantes León, coordinadora del proceso de servicios jurídicos de la Municipalidad de la Alajuela.

 

En dicho estudio se indica, a modo de antecedentes del caso, que el tema objeto de consulta ya había sido analizado, tanto por el proceso de servicios jurídicos como por el proceso de recursos humanos, mediante los oficios n°s. MA-PSJ-0357-2024, MA-PSJ-0556-2024, MA-PRH-072-2024 y MA-PRH-0219-2024.

 

En esa inteligencia, se aclara que con la emisión del oficio MA-PSJ-0357-2024 se dio “respuesta a la nota presentada por el SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA, SINTRAMAS, dirigida además a la Alcaldía Municipal y al Proceso de Recursos Humanos, consultando sobre la procedencia del pago de manera retroactiva de un reajuste por costo de vida del año 2020 a 2023, por concepto de cuarenta y ocho meses incluidos dos aguinaldos y dos bonos escolares, que fue incluido por el Gobierno Central para el presupuesto del año 2024, y para lo cual citaron el oficio S.G. 21-25-2354-23 de fecha 27 de noviembre de 2023, que es un consulta realizada por el Sr. Albino Vargas Barrantes y Walter Quesada Fernández, en sus condiciones de Secretario General y Sub secretario General de la Asociación Nacional de Empleados Públicos (ANEP)”.

 

Sumando a lo anterior, se transcribe parcialmente lo indicado en el oficio MH-DM-OF-1944-2023 del 30 de noviembre de 2023, del Ministerio de Hacienda y la posición del proceso de recursos humanos, plasmada en el oficio MA-PRH-072-2024, mediante el cual se precisa que el Concejo Municipal en la sesión ordinaria n° 41-2019, del 08 de octubre del 2019, conoció el oficio MA-A-4023-2019 y aprobó los convenios laborales entre los tres sindicatos y la Administración.

 

En efecto, se extrae del contenido de dicho oficio que, para el presupuesto ordinario del 2020, esa municipalidad realizó una reserva del 2% predestinados para un aumento salarial para el año 2020, y que en la planilla del 10 de enero de ese mismo año se aplicó un aumento salarial del 2% a los salarios base de cada una de las clases de puestos, siendo que para una mejor apreciación se adjuntó inclusive una tabla con el detalle del referido aumento.

 

Concretamente, en el criterio legal que se presenta junto con la consulta se concluye:

 

“ (…) que existe una imprecisión en lo afirmado por el Proceso de Recursos Humanos en el oficio MA-PRH-072-2024, pues los funcionarios municipales, si bien tuvieron la oportunidad de un aumento salarial en el año 2020, fue únicamente para el primer semestre, siendo que para el segundo semestre, no fue posible un aumento salarial debido a las razones legales conocidas.

 

De ahí que, a criterio de este Proceso, y en aplicación de la Circular MH-CCAF-CIR-0003-2024 del Ministerio de Hacienda sí resulta posible un aumento salarial para los funcionarlos municipales para el segundo semestre del año 2020, respondiendo así la primera de las interrogantes.

 

Con relación a la segunda interrogante, debe recordarse -como lo advierte la propia Circular MH-CCAF-CIR-0003-2024 del Ministerio de Hacienda, que con el Decreto Ejecutivo N° 43732-H-MTSS-MIDEPLAN de fecha 12 de octubre de 2022, se derogaron los Decretos Ejecutivos N° 42121-MTSS-H-MIDEPLAN y N° 42286-MTSS-HMIDEPLAN de manera que el sustento del Proceso de Recursos Humanos para indicar que el aumento para el segundo semestre del año 2020 no posible (SIC), es improcedente, por cuanto el Decreto por ello referido (sea el 42121-MTSS-H-MIDEPLAN) fue derogado tal y como lo acabamos de indicar.

 

Pero se suma a nuestro criterio, el hecho de que el mismo Proceso de Recursos Humanos, manifestó claramente cuál es el procedimiento utilizado por la Municipalidad para la aprobación de aumentos, que es el establecido por el artículo 60 de la Convención Colectiva, que señala:

 

ARTICULO 60

Las partes firmantes de esta Convención, negociarán semestralmente de salarios, el cual en ningún caso será inferior a lo que decrete Ejecutivo.

a) El ajuste correspondiente al primer semestre de cada año, se negociará en el mes de agosto de cada año, a efecto de que incluya en el presupuesto que se elabora en el mes de setiembre.

b) El ajuste del segundo semestre, se negociará en el mes de mayo de cada año.

 

De ahí que considera este Proceso:

 

1- Que sí resulta aplicable a los funcionarios municipales, lo establecido en el Decreto N° 43732-H-MTSS-MIDEPLAN para el segundo semestre del año 2020, siendo que solamente se recibió un aumento para el primer semestre y no anual.

2- Que no es posible aplicar la regla dispuesta en el Decreto N° 42121-MTSS-H-MIDEPLAN debido a que fue expresamente derogado por el 43732-H-MTSS-MIDEPLAN.

3- Debe la Municipalidad de Alajuela realizar el procedimiento establecido en el numeral 60 de la Convención Colectiva para disponer del aumento que se aplicará de manera retroactiva, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 3 del Decreto N° 43732-H-MTSS-MIDEPLAN”.

 

Por otra parte, también se nos remite como documentación anexa, el oficio sin número, de fecha 30 de enero del 2025, elaborado por el Lic. Luis Abarca Moraga, presidente del Sindicato de Unión de Trabajadores y Empleados de la Municipalidad de Alajuela (SINDICATO UTEMA) y el Lic. Víctor Armando Rodríguez Vado, en su condición de abogado de dicho sindicato, en el que queda en evidencia el conflicto interno que se ha generado en la municipalidad en relación con el tema consultado. En esa ocasión, UTEMA solicita que se le brinde una respuesta definitiva a su gestión, referente al “pago del retroactivo del aumento de Costo de Vida en el segundo semestre del año 2020, todo el año 2021 y hasta octubre del año 2022. Siendo que en este periodo de tiempo los funcionarios NO RECIBIERON AUMENTO ALGUNO por Costo de Vida, por lo que consideramos legalmente procedente la aplicación del Decreto Ejecutivo Número 42121-MTSS-H-MIDEPLAN, tal y como quedó indicado en el oficio MA-PSJ-0357-2024, de Servicios Jurídicos”.

 

Además, se aporta el oficio n°. MA-PSJ-0357-2024 del 15 de febrero del 2024, suscrito por la Licda. Johanna Barrantes León, dirigido al alcalde municipal de ese momento, señor Humberto Soto Herrera, al coordinador del proceso de recursos humanos, señor Arturo Salas Carballo, y al Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de Alajuela (SINTRAMAS). En dicha misiva se dispuso, en lo conducente:

 

“Señala dicho artículo[2], una serie de elementos que son necesarios para que proceda el pago, sea 1- que no se hubiera realizado el pago del aumento salarial autorizado mediante el Decreto 42121-MTSS-H-MIDEPLAN; 2- se realicen las gestiones necesarias para incluir los rubros en el presupuesto institucional; 3- aplica para las personas a quienes se les haya constituido derechos adquiridos u situaciones jurídicas consolidadas durante el plazo de vigencia de los decretos derogados; 4- se cumplan las condiciones de la regla fiscal dispuesta en el Título IV de la Ley N° 9635; valoración que es del Proceso de Recursos Humanos según las condiciones propias de este municipio, considerando que existe un procedimiento interno para la aplicación de los aumentos diferente al aplicado por el Gobierno Central, ajustado al Código Municipal y la Convención Colectiva vigente, como es de su conocimiento.

 

Bajo lo anterior, queda claro que dicha directriz es aplicable a los municipios, quienes deberán de ajustarse a los procedimientos propios y cumplimiento de la normativa, siendo el nuevo decreto claro en sus estipulaciones, sin dar margen a interpretaciones”.

 

Finalmente, el consultante acompaña su gestión con una serie de documentos, entre los que destacan:

 

1.- Oficio n°. MA-A-3904-2024 del 06 de agosto del 2024, en el que se solicita a la Licda. Barrantes León la remisión de esta gestión a la Procuraduría General, por parte del alcalde.

 

2.- Oficio n°. MA-PHM-092-2020 del 13 de agosto del 2020, mediante el cual el director de hacienda municipal, señor Fernando Zamora Bolaños, le comunica al alcalde su posición con respecto a los aumentos salariales y el tema de la inflación, para concluir que no debe realizarse un incremento salarial en el segundo semestre del año 2020, pues el aumento aplicado supera el 1.99% la inflación acumulada al mes de junio de ese año y adjunta el cuadro del índice de precios al consumidor del INEC.

 

3.- Oficio n°. MA-PRH-072-2024 del 16 de febrero del 2024, a través del cual el director del proceso de recursos humanos, señor Arturo Salas Carballo, le informa al alcalde que el pago del aumento salarial del año 2020 para los funcionarios de la Municipalidad de Alajuela ya fue realizado, bajo la política salarial existente establecida por convención colectiva, que es la negociación salarial, y que lo ordenado por el Decreto Ejecutivo N° 42121-MTSS-H-MIDEPLAN es aplicable para las instituciones públicas que no tuvieron ningún tipo de aumento para todo el año 2020.

 

4.- Oficio n°. MA-PRH-0219-2024 del 13 de marzo del 2024, elaborado por el señor Salas Carballo y dirigido al alcalde, en el que se mantiene el criterio externado en el oficio n°. MA-PRH-072-2024 señalado en el punto 3.

 

5.- Gestión realizada por un trabajador municipal en fecha 09 de abril del 2024, referente al aumento del segundo semestre del año 2020.

 

6.- Oficio n°. MA-A-2147-2024 del 19 de abril del 2024, suscrito por el alcalde y dirigido a los presidentes de los sindicatos UTEMA, SINTRAMAS y a la seccional ANEP-Municipalidad de Alajuela, en el que remite los oficios n°. MA-PRH-072-2024 y MA-PRH-0219-2024 citados, e informa sobre la imposibilidad de realizar un aumento específico en el segundo semestre del año 2020.

 

7.- Oficio del 12 de marzo del 2024, suscrito por el presidente de UTEMA y su asesor legal, mediante el cual se le solicita al alcalde lo siguiente:

 

“1) En virtud de no haberse realizado el pago del aumento salarial autorizado mediante Decreto Ejecutivo N 42121-MTSS-HMIDEPLAN, solicito se realicen las gestiones correspondientes para incluir los respectivos rubros dentro del presupuesto institucional con el fin de que se proceda con el pago retroactivo del aumento salarial para las personas a las que se les haya constituido derecho adquiridos durante el plazo de vigencia de los decretos derogados.

 

2) Se incluya en el presupuesto del año 2024 el pago del retroactivo para todos aquellos funcionarios que tuvieron un nombramiento vigente en el período comprendido entre el 1 de enero de 2020 al 11 de octubre de 2022.

 

3) Se inicien las gestiones pertinentes para que se realice el reajuste salarial por aumento de costo de vida, con base en los decretos relacionados y ajustándolos a la normativa del Código Municipal y Convención Colectiva, para que se incluya en el presupuesto del año 2024 el correspondiente pago de este reajuste salarial, así como su retroactivo”.

 

            A partir de lo expuesto, se procede con el análisis de la consulta formulada.

 

 

II.- SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE pronunciarnos sobre asuntos concretos pedientes de resolución por parte de la municipalidad consultante

 

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982 y sus respectivas reformas), en sus numerales 1, 3 inciso b) y 4, establece con plena contundencia una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, a saber:

 

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

 

“Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…)

 

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

 

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

 

No obstante, de la existencia de los numerales citados (y los requisitos en ellos contenidos); ha sido la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica), la que se ha encargado de definir y desarrollar dichos requerimientos de admisibilidad, mismos que deben verificarse a la hora de que se nos solicita el ejercicio de nuestra función consultiva.

 

Entre esos requisitos se encuentran los siguientes: 1) que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. 2) que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y 3) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver los pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-011-2023 de 30 de enero de 2023, PGR-C-142-2025 del 02 de julio del 2025, entre muchos otros).

 

Dicho lo anterior, y luego de un análisis de la presente gestión, se observa innegablemente que el tema apunta directamente a un asunto concreto pendiente de resolver en sede administrativa, con respecto a la procedencia legal de aplicar un aumento salarial en el segundo semestre del año 2020, en ese gobierno municipal, a pesar de que se autorizó un aumento del 2% a partir de enero de ese mismo año, en todas las clases de puestos, superando lo estimado en el Decreto Ejecutivo n°. 42121-MTSS-H-MIDEPLAN del 17 de diciembre del 2019, que fue derogado por el Decreto Ejecutivo n°. 43732-H-MTSS-MIDEPLAN del 07 de octubre del 2022.

 

Inclusive, de la documentación aportada junto con la consulta, queda evidenciadas las posiciones contradictorias que se han generado entre el proceso de recursos humanos y el proceso de servicios jurídicos de esa municipalidad[3], así como los requerimientos de los sindicatos UTEMA, SINTRAMAS y a la seccional ANEP-Municipalidad de Alajuela, que han propiciado un conflicto interno entre estos y la Administración activa. 

 

De esta manera, de los antecedentes expuestos en el apartado II de este dictamen, se extrae con total claridad que previo a la emisión de cualquier decisión administrativa sobre el tema consultado, el alcalde municipal pretende trasladar el conflicto existente en el gobierno municipal a esta Procuraduría, para que a través de un dictamen vinculante se pronuncie sobre la procedencia legal o no de aplicar un aumento salarial para el segundo semestre del año 2020, en el tanto se identifica la situación específica que acontece a nivel interno y que quedó acreditada en los oficios n°s. MA-PHM-092-2020, MA-PSJ-0357-2024, MA-PRH-072-2024, MA-PRH-0219-2024 y MA-A-2147-2024.

 

Especial mención merece, lo manifestado por el Sindicato UTEMA en el oficio fechado el 30 de enero del presente año, en el que se solicita que se le brinde una respuesta definitiva a su gestión, referente al “pago del retroactivo del aumento de Costo de Vida en el segundo semestre del año 2020, todo el año 2021 y hasta octubre del año 2022. Siendo que en este periodo de tiempo los funcionarios NO RECIBIERON AUMENTO ALGUNO por Costo de Vida, por lo que consideramos legalmente procedente la aplicación del Decreto Ejecutivo Número 42121-MTSS-H-MIDEPLAN, tal y como quedó indicado en el oficio MA-PSJ-0357-2024, de Servicios Jurídicos”.

 

Además, del estudio del criterio legal n°. MA­PSJ-2040-2024 se observa con meridiana claridad que el alcance de lo consultado se circunscribe a una situación concreta que se está presentado en esa Municipalidad. Puntualmente se resalta, en lo de interés:

 

1- Que sí resulta aplicable a los funcionarios municipales, lo establecido en el Decreto N° 43732-H-MTSS-MIDEPLAN para el segundo semestre del año 2020, siendo que solamente se recibió un aumento para el primer semestre y no anual.

 

2- Que no es posible aplicar la regla dispuesta en el Decreto N° 42121-MTSS-H-MIDEPLAN debido a que fue expresamente derogado por el 43732-H-MTSS-MIDEPLAN.

 

3- Debe la Municipalidad de Alajuela realizar el procedimiento establecido en el numeral 60 de la Convención Colectiva para disponer del aumento que se aplicará de manera retroactiva, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 3 del Decreto N° 43732-H-MTSS-MIDEPLAN”.

 

Por lo tanto, no nos compete la valoración de conductas administrativas o actos concretos, sean estos actuales o potenciales, pues salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022, PGR-C-145-2022 del 06 de julio del 2022, entre otros).

 

En este contexto, resulta pertinente citar lo dispuesto en el dictamen C-160-2019 del 10 de junio del 2019, mediante el cual se reiteró que: “no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011, C-256-2017 y C-308-2018), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida (…) (El resaltado no pertenece al original)

 

En atención a lo expuesto, desde luego lo que se pretende dilucidar con la presente gestión, es una situación concreta que guarda relación con un aumento salarial, que debe ser resuelto por la Municipalidad consultante y no por este órgano consultivo.

 

No obstante lo anterior, y con el único fin de colaborar con esa corporación municipal, se le remite al estudio efectuado en el reciente dictamen PGR-C-044-2025 del 17 de marzo del año en curso, mediante el cual se atendió una consulta formulada por el auditor interno de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur), y se analizó lo regulado en el decreto ejecutivo de interés del consultante.

 

Ante ello, valga citar lo explicado en dicho criterio, aunque resulte extenso, es necesario para entender la posición que ha asumido este órgano consultivo, la cual reafirmamos en esta oportunidad:

 

“(…) Conforme se adelantó, la primera pregunta que se nos formula se relacionada con el decreto ejecutivo n° 42121-MTSS-H-MIDEPLAN del 17 de diciembre del 2019, el cual establece en su artículo 8 que el aumento salarial definido en el artículo 1 de dicho decreto es anual, el cual rige a partir del 01 de enero del año 2020. A partir de ello, específicamente se consulta si ¿al definirse que el decreto es anual; podríamos interpretar que el alcance del decreto, aplica como aumento salarial para el año 2020 y los años siguientes?

 

Al respecto, debe advertirse como punto de partida que el contenido de dicho decreto ya ha sido objeto de análisis por parte de este órgano consultivo. Concretamente, en el dictamen C-202-2020 del 29 de mayo del 2020, citado por el propio consultante, indicamos lo siguiente:

 

“II.- SOBRE LAS CARACTERÍSTICAS DEL DECRETO 42121-MTSS-H-MIDEPLAN

 

De conformidad con el Considerando 4° del decreto n.° 42121 citado, dicho decreto se emitió con la finalidad de mantener un esfuerzo por reducir las brechas sociales en procura de proteger a los grupos de menores ingresos del Gobierno Central, brindando protección social sin afectar su poder adquisitivo, en los términos de la inflación acumulada.

 

Por su parte, el considerando 5° de la disposición en estudio indica que el incremento salarial contemplado en el decreto se emitió con base en lo acordado por la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, en su sesión n.° 03-2019 del 17 de diciembre 2019, con la participación del Poder Ejecutivo, la Central General de Trabajadores (CGT), Central de Movimientos de Trabajadores Costarricenses (CMTC) y Confederación de Trabajadores Rerun Novarum (CTRN).  Agrega que esa comisión fijó y aprobó un incremento salarial anual, para el sector público, con un rige a partir del 1° de enero 2020, aplicable gradualmente desde siete mil quinientos colones y hasta ocho mil setecientos cincuenta colones.

 

En el decreto se consignó la tabla que contiene el aumento progresivo de salario (artículo 1°); se dispuso que dicho aumento aplicaría también para los pensionados de los diferentes regímenes de pensiones con cargo al presupuesto nacional (artículo 2); se facultó a la Autoridad Presupuestaria para hacer extensivo el incremento a las entidades y órganos cubiertos por su ámbito (artículo 3); se dispuso la improcedencia de exceder en monto, porcentaje o vigencia, el límite de ajuste salarial definido en ese decreto (artículo 4); se ratificó el derecho de los servidores públicos a seguir percibiendo el salario escolar (artículo 5); se excluyó de ese aumento ₋entre otros funcionarios₋ al Presidente de la República, a los Vicepresidentes,  a los Ministros, a los Viceministros, y a los funcionarios públicos cuyas remuneraciones superen los cuatro millones de colones (artículo 6); se instó a todos los jerarcas del sector público, a aplicar las medidas dispuestas en el decreto (artículo 7); se estableció como fecha de rige del aumento el 1° de enero del 2020 (artículo 8); y se dispuso que dicho aumento se haría efectivo, de ser posible, en la segunda quincena de febrero del 2020, con reconocimiento retroactivo a partir del 1° de enero del 2020 (artículo 9).

 

De las características del decreto n.° 42121 en estudio se desprende claramente que no se trata de un acto concreto, sino de un acto de alcance general. En ese sentido, es necesario tener presente que de conformidad con el artículo 120 de la Ley General de la Administración Pública, los actos administrativos se clasifican en concretos o generales, según vayan dirigidos o no a un sujeto identificado; y que los actos administrativos generales se denominan decretos, según lo dispuesto en el artículo 121 de la misma ley.

 

(…)

 

Así las cosas, debemos reiterar que el mecanismo para suprimir, por razones de oportunidad y conveniencia, un acto administrativo de alcance general como lo es un decreto, es el de la derogación, siendo improcedente acudir para ello a otras figuras previstas para dejar sin efecto actos concretos, como es el caso de la revocación a la que se refieren los artículos 152 y siguientes de la LGAP.

 

Cabe señalar, finalmente, que la derogación de un decreto (al igual que ocurriría con cualquier otra disposición general, como un reglamento o una ley) lo es sin perjuicio de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas que se hayan consolidado durante la vigencia de la disposición derogada. De manera tal que aun cuando el acto derogatorio no lo indique así expresamente, la derogación debe entenderse sujeta al principio de irretroactividad derivado del artículo 34 de la Constitución Política”. (El resaltado es suplido)

 

Bajo ese entendido, es dable destacar que lo dispuesto en el anterior criterio fue aclarado a través del pronunciamiento C-219-2020 del 12 de junio del 2020, a raíz de una solicitud de reconsideración y/o aclaración formulada por el Ministerio de Hacienda. En esa ocasión se concluyó que:

 

a) La presente solicitud no debe ser tramitada como una gestión de reconsideración, pues en realidad lo que pretende es una aclaración de los alcances del dictamen C-202-2020;

 

b) En el dictamen C-202-2020 únicamente se señaló que la figura de la revocatoria regulada en los numerales 152 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública está prevista para dejar sin efecto, por motivos de oportunidad y conveniencia, actos concretos declaratorios de derechos, mientras que los actos de alcance general como los Decretos, deben dejarse sin efecto mediante el mecanismo de derogación;

 

c) Consecuentemente, el dictamen C-202-2020 no constituye un obstáculo para la derogatoria del Decreto 42121-MTSS-H-MIDEPLAN ni del aumento salarial ahí contemplado como se está interpretando erróneamente por las autoridades de Hacienda;

 

d) Si bien la Procuraduría reconoció en el dictamen base que la derogatoria de una norma de alcance general lo es sin perjuicio de los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, corresponde a la Administración activa y no a esta Procuraduría revisar si existen o no casos donde el pago del aumento salarial se consolidó como un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada a favor de algún o algunos funcionarios públicos durante la vigencia del Decreto Ejecutivo que lo reconoció;

 

e) La competencia consultiva reconocida a esta Procuraduría únicamente incluye la posibilidad de referirnos a cuestiones jurídicas en genérico, pero no sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones, siendo además que la correcta disposición de los fondos públicos, es una materia cuya competencia ha sido asignada constitucionalmente a la Contraloría General de la República;

 

f) Tampoco corresponde a esta Procuraduría resolver la divergencia de criterio existente entre el Ministerio de Hacienda y los Ministerios de Trabajo y Planificación en cuanto al pago del aumento salarial estipulado para el año 2020 en el Decreto Ejecutivo 42121-MTSS-H-MIDEPLAN;

 

g) Por lo anterior, se mantiene incólume lo dispuesto en el dictamen C-202-2020 del 29 de mayo de 2020, sin perjuicio de las aclaraciones aquí señaladas”. (El destacado es nuestro)

 

En efecto, del contenido del decreto ejecutivo nº 42121-MTSS-H-MIDEPLAN, se desprende que para el año 2020 se concretó un ajuste que tendría una cobertura anual, tal y como se especificó en su considerando 5º, pues así lo dispuso la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, en sesión nº 03-2019 del día 17 de diciembre 2019. Obsérvese que, en esa sesión, se fijó y aprobó un incremento salarial anual, para el sector público, que regiría a partir del 01 de enero del 2020, y se aplicaría gradualmente desde siete mil quinientos colones exactos y hasta ocho mil setecientos cincuenta colones.

 

Adicional a lo anterior, en el artículo 1° del decreto ejecutivo nº 42121-MTSS-H-MIDEPLAN, se reguló textualmente: “Mismos que corresponden a la fijación salarial para todo el año 2020”.

 

Ante ello, se puede observar que con la emisión del citado decreto se configuró un cambio en la periodicidad de estudio y concreción de ajustes salariales, de manera que ya no se considerarían ajustes periódicos semestrales, sino que evidentemente serían anuales, lo cual implicaría que el próximo ajuste se hubiese dado hipotéticamente hasta enero del 2021, considerando en tesis de principio, la variación inflacionaria interanual entre enero y diciembre del 2020, aunque eso no se concretó por la aplicación de la conocida “regla fiscal” que involucra la concordancia de lo dispuesto en el inciso d) del artículo 13 del Capítulo II, Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, con lo indicado en el inciso d) del artículo 11 de ese mismo capítulo[4](cita omitida).

 

Lo anterior, se dejó en evidencia en el decreto ejecutivo n° 43732-MTSS-H-MIDEPLAN del 07 de octubre de 2022, denominado “Deroga Autoriza un aumento general al salario base de todas las categorías del sector público para el año 2020 (Aumento sector público año 2020)" y Suspensión del aumento general al salario base 2020 de los servidores de gobierno central”[5]. Concretamente, en el considerando XI:

 

” Que en el año 2021, el país superó una relación deuda/Producto Interno Bruto (PIB) superior al 60%, activando las medidas extraordinarias de contención de gasto más fuertes de la regla fiscal, que incluyen el congelar ajustes salariales por costo de vida, tal como lo señala el artículo 13 del título IV de la Ley 9635:

 

c) No se realizarán incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario”.

 

Por otra parte, en el numeral 4º del decreto ejecutivo nº 42121-MTSS-H-MIDEPLAN se reguló claramente que ninguna entidad u órgano público del Estado podía exceder en monto, porcentaje, ni vigencia, el límite de ajuste salarial definido en el mencionado decreto. Además, en el artículo 8° se dispuso que “el aumento salarial definido en el artículo 1° de este Decreto es anual y rige a partir del 01 de enero 2020”.

 

Igualmente, importa resaltar que los artículos 1, 2, 3 y 4 del decreto n°. 43732-MTSS-H-MIDEPLAN, señalan expresamente:

 

“Artículo 1 °. -Derogar los Decretos Ejecutivos N º 42121-MTSS-H-MIDEPLAN del diecisiete de diciembre de dos mil diecinueve y Nº 42286-MTSS-H-MIDEPLAN del cuatro de abril de dos mil veinte, sin perjuicio de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas que se hayan consolidado durante la vigencia de las disposiciones derogadas”. (Énfasis agregado)

 

“Artículo 2 ° .- Que, como lineamiento general en materia de empleo público por parte del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, en el marco del artículo 46 del Título III de la Ley No. 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018, se establece lo siguiente:

 

a) Las instituciones incluidas en el ámbito de aplicación del Título III de la Ley No. 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018, deberán apegarse en materia salarial y de empleo a las disposiciones sobre el gasto para remuneraciones contenidas en el inciso c) del artículo 13 del título IV de dicha Ley.

 

b) Se requerirá la aprobación previa de la Autoridad Presupuestaria para cualquier ajuste o revaloración salarial que se realice por parte de las instituciones incluidas en el ámbito de aplicación del Título III de la Ley No. 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018 y que estén bajo la sujeción de las directrices, lineamientos y aprobaciones de la Autoridad Presupuestaría, de acuerdo con la Ley No. 8131, Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001”.

 

“Artículo 3º Instruir a las instituciones públicas que no han realizado el pago del aumento salarial autorizado mediante el Decreto Ejecutivo N º 42121-MTSS-HMIDEPLAN a realizar las gestiones necesarias para incluir en el ejercicio presupuestario del año 2024 los recursos presupuestarios necesarios para realizar el pago retroactivo del aumento salarial, para hacer efectivo dicho pago a partir del 2024, a las personas a quienes se les hayan constituido derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas durante el plazo de vigencia de los decretos derogados en el artículo 1 del presente Decreto Ejecutivo, siempre y cuando se cumplan las condiciones de la regla fiscal dispuesta en el Título IV de la Ley No. 9635”. (Lo subrayado es suplido)

 

“Artículo 4 º .- Instruir a todas las instituciones públicas para que establezcan controles internos tendientes a evitar el pago de sumas giradas de más o acreditaciones que no corresponden”. (El subrayado no es del original)

 

Ahora bien, y a modo de referencia es conveniente citar las aclaraciones realizadas por el Área de organización del trabajo y compensaciones de la Dirección General de Servicio Civil, mediante la circular n°. AOTC-CIR-3-2023 del 15 de mayo del 2023, las cuales en buena medida abordan las inquietudes del consultante sobre el aumento salarial del año 2020. Veamos, en lo de interés, señaló:

 

“2. Procede el pago del aumento decretado en el año 2020 a las personas funcionarias que laboraron durante la vigencia del mismo?

 

La respuesta a esta interrogante es Sí. El criterio de nuestra Asesoría Jurídica, se sustenta, entre otras normas, en el artículo 34 de nuestra Carta Magna que señala:

 

“ARTÍCULO 34.- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas.

 

Aunado a ello, el Decreto Ejecutivo No. 43732 citado, fue claro al señalar que la derogatoria del aumento salarial decretado, lo es sin perjuicio de los derechos adquiridos ni de las situaciones jurídicas consolidadas.

 

Existe un derecho adquirido a favor de las personas funcionarias a las que ya se les pagó ese incremento salarial, al encontrarse prestando servicios en la Administración Pública, previo al 12 de octubre de 2022, fecha de rige del Decreto Ejecutivo N° 43732-H-MTSS-MIDEPLAN; por ende, legalmente no procede la cesación del pago de dicho aumento a los servidores.

 

Y en el caso de las personas que no se les pagó el aumento en su oportunidad, pero estuvieron nombradas durante la vigencia del mismo, tienen una situación jurídica consolidada, ya que se encontraban prestando servicios en la Administración Pública, es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Ejecutivo citado.

 

En conclusión, las personas funcionarias que estuvieron nombradas durante la vigencia de los decretos derogados, sea entre el 1 de enero del año 2020 y el 11 de octubre del 2022 deben recibir el aumento salarial correspondiente a su clase de puesto y procede también el pago retroactivo, en los términos indicados en el artículo 3 del citado Decreto Ejecutivo N° 43732-H-MTSS-MIDEPLAN. (…)”.

 

Ergo, en atención a la primera interrogante (punto a) es nuestro criterio que la respuesta debe ser afirmativa, pero con las siguientes precisiones. La primera y quizás la más importante, es que el pago del aumento anual decretado en el año 2020, a través del decreto ejecutivo nº 42121-MTSS-H-MIDEPLAN, cuyo rige se dispuso a partir del 01 de enero de ese año, procede para aquellas personas funcionarias que laboraron durante la vigencia de dicho decreto -art. 34 de la Constitución Política-.

 

La segunda, es que el decreto ejecutivo n°. 43732-MTSS-H-MIDEPLAN, fue claro al señalar que la derogatoria del aumento salarial decretado, lo es sin perjuicio de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas que se hayan consolidado durante la vigencia de las disposiciones derogadas -art. 1-.

 

La tercera, es que conforme apuntó la circular citada, para el caso de las personas funcionarias a las que ya se les pagó ese incremento salarial, al encontrarse prestando servicios en la Administración Pública, previo al 12 de octubre de 2022, fecha de rige del decreto ejecutivo n° 43732-H-MTSS-MIDEPLAN, existe un derecho a su favor, pues claramente su salario se vio revalorado con el aumento decretado en el año 2020 y por ende no podría ser disminuido, sin que con ello se le cause un perjuicio grave a su situación económica-patrimonial.

 

La cuarta, es que en el caso de las personas servidoras que no se les pagó el aumento en su oportunidad por la suspensión establecida, a través del decreto ejecutivo n° 42286-MTSS-H-MIDEPLAN del 04 de abril del 2020, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n°. 72 del 06 de abril del 2020, Alcance n° 76, pero estuvieron nombradas durante la vigencia de la normativa derogada, tienen igualmente derecho a recibir su pago, ya que se encontraban prestando servicios en la Administración Pública -en este caso en Judesur-; es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia del decreto ejecutivo citado en el párrafo anterior. (Cita omitida).

 

En conclusión, como antes apuntó el Área de organización del trabajo y compensaciones de la Dirección General de Servicio Civil, en la circular citada parcialmente, los servidores que estuvieron nombrados durante la vigencia de los decretos derogados, a saber, entre el 1 de enero del 2020 y el 11 de octubre del 2022 -en principio y con las salvedades que dispuso el propio decreto ejecutivo n°. 42121-MTSS-H-MIDEPLAN y las particularidades que podría presentar cada funcionario- deben recibir el aumento salarial correspondiente a su clase de puesto y procede también el pago retroactivo, en los términos indicados en el artículo 3 del decreto ejecutivo n°. 43732-H-MTSS-MIDEPLAN. (…)”.

 

Como aspecto final, importa insistir en que corresponde eventualmente a la Municipalidad de Alajuela, como Administración activa y no a esta Procuraduría, definir la procedencia legal de aplicar un aumento salarial en el segundo semestre del año 2020, todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad, así como, en atención a la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida.

 

 

III.- CONCLUSIONES

 

1.- Luego de un exhaustivo análisis, este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

 

2.- No obstante lo anterior, se recomienda respetuosamente tomar en consideración el análisis efectuado en el dictamen PGR-C-044-2025 citado.

 

3.- En todo caso, corresponde eventualmente a la Municipalidad de Alajuela, como Administración activa y no a esta Procuraduría, definir la procedencia legal de aplicar un aumento salarial en el segundo semestre del año 2020, todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad, así como, en atención a la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida.

 

En la forma expuesta, dejo rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

Cordialmente.

 

 

 

 

 

 

                                                                  Yansi Arias Valverde

                                                                  Procuradora adjunta

                                                                  Dirección de la Función Pública

YAV/pes