23 de julio de 2025

PGR-C-158-2025

Señora

Vivian María Retana Zúñiga

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de la Unión

Estimado señor:

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende el oficio MLU-SM-430-25-2024/2028 del 16 de mayo de 2025, que fue ampliado por el oficio MLU-SM-492-25-2024/2028 del 06 de junio de los corrientes.

En el oficio MLU-SM-430-25-2024/2028, se cita y remite la notificación del acuerdo n.° 2278, tomado en la sesión ordinaria n.° 081 realizada el jueves 15 de mayo de 2025, donde indican que se trató el punto n.°13 que literalmente señala: “Se recibe el oficio MLU DAM 636-2025, con remisión del oficio MLU-DJUR-262-2025 en atención a la moción n.° 047-2025, referente a la aclaración del criterio jurídico artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública en relación con la modificación de salarios globales previamente aprobados”.

Por su parte el acuerdo n.° 2278, indica:

“Esta comisión de Asuntos Jurídicos recomienda al Honorable Concejo Municipal, anexar este criterio a los Acuerdos 1941, 2136 y 2137 con intención de consulta a la Dirección General de Servicio Civil, Procuraduría General de la República, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Unión Nacional de Gobiernos Locales el oficio MLU-DJUR-262-2025 suscrito por la Mag. Eida Barrantes Román, Directora Jurídica, quien presenta el criterio sobre los vicios de la escala salarial; en atención a la moción NO. 047-25, referente a aclaración del criterio jurídico artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública en relación con la modificación de salarios globales previamente aprobados”.

En el oficio MLU-SM-492-25-2024/2028, se cita y remite la notificación del acuerdo n.° 2363, tomado en la sesión ordinaria n.° 086 realizada el jueves 05 de junio de 2025, donde indican que se trató el punto n.° 3 que señala: “Se recibe correo electrónico con fecha 21 de mayo, de la Procuraduría General de la República quien se refiere al REMISIÓN DEL OFICIO MLU-SM-430-25-2024/2028 sobre consultas realizadas por la Escala Salarial”.

El acuerdo n.° 2363, indica textualmente:

“Esta comisión solicita a la Secretaría del Concejo Municipal, le comunique a la Procuraduría General de la República, que la remisión del oficio MLU-SM-430-25-2024/2028 es una consulta adicional sobre la propuesta de la Escala Salarial”.

Adjunto a los oficios mencionados, se remitió el oficio MLU-DAM-636-2025 del 08 de mayo de 2025 suscrito por el Alcalde de la Municipalidad de la Unión dirigido al Concejo Municipal, este oficio incluye el oficio MLU-DJUR-262-2025 del 08 de mayo de 2025 suscrito por Mag. Eida Barrantes Román de la Dirección Jurídica de la Unión, y aparentemente es una aclaración de un criterio jurídico emitido previamente.

Una vez analizado el oficio MLU-SM-430-25-2024/2028, que fue ampliado por el oficio MLU-SM-492-25-2024/2028 se concluye que la consulta resulta inadmisible, por las siguientes razones:

I.                   SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La función consultiva atribuida a la Procuraduría General de la República, conforme lo establece en el artículo 1 de su Ley Orgánica, n.°6815 del 27 de setiembre de 1982, está sujeta al cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 del citado cuerpo normativo.

De conformidad con esos artículos, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, a saber:

a)      Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. 

b)     Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y;

c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.

(Al respecto pueden verse los pronunciamientos n.°C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-277-2020 del 10 de julio del 2020 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, PGR-C-055-2025 del 17 de marzo de 2025 entre muchos otros).

II.                INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.

Con respecto al primero de los requisitos, en el caso que nos ocupa, el objeto de la consulta es impreciso, lo cual impide conocer la duda jurídica del consultante y en consecuencia rendir de manera adecuada y precisa un criterio vinculante.

Obsérvese que el primer oficio remitido por el Concejo Municipal (MLU-SM-430-25-2024/2028) señala expresamente que se debe anexar el criterio jurídico MLU-DJUR-262-2025 a unos acuerdos con la intención de consultar a la Procuraduría General de la República; señalan de manera general que el criterio es referente a una aclaración del criterio jurídico del artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública en relación con la modificación de salarios globales previamente aprobados.

Por su parte, en el oficio MLU-SM-492-25-2024/2028, se acuerda que se comunique a este órgano asesor que la remisión del oficio MLU-SM-430-25-2024/2028, es una consulta adicional sobre la propuesta de la Escala Salarial.

En ambos casos se advierte que no se plantea una duda jurídica que haya surgido después de haberse estudiado y discutido el asunto legal a nivel interno de la Municipalidad de la Unión; lo que nos permite inferir que la gestión se plantea con el objetivo de revisar o valorar el criterio legal que fue emitido por la institución consultante.

En los oficios que se remiten no se delimita de manera puntual, clara y precisa el objeto de la consulta. Al respecto, en el Dictamen PGR-C-035-2025 del 03 de marzo de 2025, señalamos lo siguiente:

“Específicamente, sobre el segundo de los requisitos mencionados, nuestra jurisprudencia administrativa ha determinado que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio vinculante  (Entre otros muchos, los dictámenes C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-089-2020 de 17 de marzo de 2020, C-145-2021 de 26 de mayo de 2021, PGR-C-015-2022 de 19 de enero de 2022 y PGR-C-025-2023 de 15 de febrero de 2023). 

En esta ocasión, como puede constatarse del contenido específico del oficio PE-629-2024, op. cit., no se delimita de manera clara, puntual y precisa el objeto de la consulta.  Únicamente se requiere nuestro criterio técnico jurídico genérico con respecto del pago del salario escolar a las personas trabajadoras esa empresa pública. Si bien se cita -no se aporta- el acuerdo del Consejo Ejecutivo, lo cierto es que no se nos formula algún cuestionamiento específico o una duda jurídica concreta, lo cual hace que, de entrada, la consulta sea inadmisible.

No obstante, aun cuando la consulta se formula en los términos generales e inconcretos aludidos, sin pretender relevar o sustituir la voluntad del consultante con respecto al cuestionamiento específico planteado, fundamentados especialmente en el contenido del criterio legal que se acompaña (oficio No. PE-DAJ-102-2024, op. cit.), no hay dificultad en inferir que esta gestión se plantea con el objetivo incuestionable de que, por dictamen vinculante, enjuiciemos y determinemos la legalidad o conformidad con el ordenamiento jurídico o no, de la decisión ya adoptada por la Administración activa, relativa a la suspensión del pago del salario escolar en el SINART, S.A., sustentada en el presunto fenecimiento de la convención colectiva que le daba sustento; gestión que en esos términos resulta igualmente improcedente”. (El resaltado es propio).(En el mismo sentido puede verse entre otros el dictamen PGR-C-072-2025 del 03 de abril de 2025).

          Sobre la improcedencia de analizar y/o revisar criterios legales emitidos por las asesorías jurídicas de las instituciones consultantes, en nuestra jurisprudencia administrativa, específicamente en el dictamen PGR-C-256-2024 del 11 de noviembre de 2024, señalamos lo siguiente:

“La función asesora de la Procuraduría General de la República encuentra su fundamento en lo dispuesto en el artículo 3, inciso b), de su Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), según el cual, corresponde a este órgano asesor dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

La norma aludida parte del hecho de que existe una duda jurídica del consultante en relación con el tema que somete a nuestro conocimiento, duda que persiste a pesar de haber recabado el criterio de su propia asesoría interna. Es por ello que cuando el consultante ha recibido la asesoría jurídica respectiva y está de acuerdo con ella, no es procedente requerir nuestro criterio; en primer lugar, porque dentro de nuestras competencias no está la de fiscalizar el trabajo de las asesorías jurídicas de la Administración activa; y, en segundo lugar, porque admitir una gestión de ese tipo va en contra del uso racional de los escasos recursos con los que cuesta esta Procuraduría.

Sobre ese tema hemos indicado lo siguiente:

“… el Órgano Asesor no es una especie de ‘segunda instancia’ de las asesorías legales de las Administraciones Públicas. Así las cosas, cuando un órgano de la Administración activa conoce de un criterio de su Asesoría Legal, es a él a quien le competente determinar si lo aplica o no al caso concreto. Ahora bien, si después de su análisis le asalta una duda, lo lógico y lo conveniente es que pida la respectiva aclaración o ampliación al órgano consultivo que lo emitió”. (OJ.-041-2003 del 10 de marzo de 2003, reiterada en el dictamen C-389-2008 del 28 de octubre del 2008).

“…nuestra función asesora no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los asesores jurídicos de la Administración, como pareciera pretenderse en este caso, sino que el sentido de acompañar el criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración ha agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aun así persiste la necesidad de contar con un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo…”. (Dictamen C-369-2007 del 16 de octubre de 2007).

“… la función consultiva y asesora de la Procuraduría no tiene por finalidad revisar o valorar los criterios que viertan los asesores legales de la Administración, pues esta Procuraduría no constituye un “fiscalizador” de las labores ejercidas por las asesorías jurídicas internas. Por esa razón, tampoco cabe que entremos a revisar o calificar el criterio legal que se adjunte.”(C-231-2015 del 28 de agosto del 2015, reiterado en el PGR-C-144-2023 del 14 de julio del 2023).

En este caso, se nos solicita expresamente confirmar el criterio institucional sobre el punto en consulta, criterio en el que coincide tanto la asesoría legal, como el propio consultante, por lo que la gestión ‒en virtud delo ya expuesto‒ resulta inadmisible”. (El resaltado es propio).

En el mismo sentido, pueden consultarse entre muchos otros los dictámenes: C-231-2015 del 28 de agosto de 2015, PGR-C-110-2023 del 24 de mayo de 2023, PGR-C-041-2025 del 06 de marzo de 2025.

Para acceder a los dictámenes citados o cualquier otro que resulte de interés, pueden ingresar a nuestra página oficinal Sistema Costarricense de Información Jurídica, en la pestaña “PGR SINALEVI” al costado izquierdo dirigirse a “Pronunciamientos,” posteriormente seleccionar el punto II “Búsqueda selectiva” y finalmente completar los datos del documento que se requiere. 

III.             CONCLUSIONES:

Por las razones indicadas, la consulta que se nos plantea se declara inadmisible porque no cumple con los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica.

                                                             Cordialmente,

                                      María Fernanda Barquero Moya

                                                  Abogada, Despacho Procurador General

MFBM/pes