04 de agosto del 2025

PGR-C-165-2025

 

Señora

Vivian María Retana Zúñiga

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de La Unión

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio n°. MLU-SM-186-25-2024/2028 del 07 de marzo del 2025, código interno 2597-2025, mediante el cual nos transcribe y notifica el Acuerdo n°. 1941, tomado por el Concejo Municipal de La Unión, en su sesión ordinaria 067, realizada el jueves 06 marzo del 2025, artículo quinto, punto 1, en el que luego de transcribir la recomendación de la Comisión de Asuntos Jurídicos, se formulan las siguientes consultas:

 

“1. Modificación de salarios globales mediante conversión:

 

¿Es jurídicamente posible modificar los salarios globales previamente aprobados bajo la figura de conversión establecida en el artículo 189 de la LGAP?

 

¿Cuáles son los límites y requisitos para que dicha conversión sea jurídicamente válida en el ámbito de la administración pública?

 

¿Qué efectos podría generar sobre los derechos adquiridos de los trabajadores que ya fueron contratados bajo el esquema salarial aprobado en 2023?

 

2. Coexistencia de salarios globales:

 

En caso de aplicarse la conversión, ¿se estaría ante la coexistencia de dos esquemas salariales globales distintos (el propuesto en 2023 y el actual)?

 

¿Cómo impactaría este escenario en la seguridad jurídica y en los derechos subjetivos de los funcionarios ya contratados?

 

¿La existencia de dos esquemas salariales aplicados simultáneamente podría derivar en conflictos de legalidad o de aplicación normativa?

 

3. Vicios en los elementos del acto administrativo y nulidad:

 

Considerando que la Administración no tomó en cuenta la dedicación exclusiva en los salarios compuestos al momento de aprobar la estructura salarial inicial, ¿se configura un vicio en los elementos esenciales del acto administrativo que dio origen a la escala salarial vigente?

 

En caso de que dicho vicio sea confirmado, ¿podría constituir una causal de nulidad del acto que se emita bajo la figura de conversión?

 

¿Cuáles elementos del acto administrativo emitido para aplicar la conversión podrían generar nulidad de acuerdo con los principios generales del Derecho Administrativo?” (La negrita es nuestra)

 

De un análisis de la presente consulta, se debe advertir desde ya que lamentablemente no podremos atenderla, ya que existen tres razones de peso que nos impiden verter pronunciamiento en cuanto al fondo, conforme se explicará en el apartado II de este dictamen.

 

 

I.- ANTECEDENTES de la consulta Y CRITERIO LEGAL

 

Tal y como se desprende del contenido del oficio de la presente consulta, la intención del Concejo Municipal de La Unión es que se le aclare, aspectos jurídicos fundamentales respecto a la aplicación de la figura de conversión, establecida en el artículo 189 de la Ley General de Administración Pública (LGAP).

 

En consecuencia, solicita nuestro criterio en orden a la posibilidad de modificar los salarios globales -previamente aprobados- y las eventuales implicaciones jurídicas que ello podría conllevar.

 

Asegura que, en el año 2023 se aprobaron salarios globales bajo un esquema determinado. Sin embargo, actualmente se plantea la posibilidad de aplicar la figura de la conversión, prevista en el artículo 189 de la LGAP, para modificar dichos salarios, lo que genera incertidumbre sobre su viabilidad jurídica y los efectos que ello podría conllevar.

 

Afirma que, según el criterio jurídico de la Administración, no se tomó en cuenta la figura de la dedicación exclusiva en la determinación de los salarios “compuestos”[1], lo que podría representar un vicio en los elementos esenciales del acto administrativo que dio origen a la estructura salarial vigente. En este sentido, aduce que surge la inquietud de si este hecho podría configurar una causal de nulidad al momento de aplicar la conversión.

 

Por otra parte, para tratar de cumplir con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en el oficio de consulta se transcribe -no se aporta- el criterio jurídico n° MLU-DJUR-095-2025, cuya fecha se desconoce, elaborado por la Mag. Eida Barrantes Román, en cumplimiento de la instrucción girada por la Alcaldía Municipal, en relación con la aplicación de la figura de la conversión como metodología para corregir la escala de salario global aprobada mediante el Acuerdo n°. 5328 del viernes 08 de setiembre del 2023.

 

Criterio que como se adelantó no fue elaborado para presentar esta consulta, lo cual salta a la vista ya que no se abordó de manera específica ninguna de las 9 interrogantes que finalmente formuló el Concejo Municipal ante este órgano asesor.

 

En efecto, del estudio del informe legal, básicamente, se hizo un abordaje sumamente general sobre el tema de interés de la Alcaldía, iniciando con la mención de los siguientes antecedentes de interés, los cuales dejan en evidencia la situación concreta que está aconteciendo a lo interno del municipio:

 

“1. Mediante Acuerdo N°. 5328 del Concejo Municipal comunicado mediante oficio N°. MLU-SM-971-23-2020/2024, se APROBÓ la metodología que fija la columna salarial global de las familias establecidas en los oficios MLU-DAM-1551-2023 y MLU-RRHH-464-2023, el cual, se detalla:

 

2. Ahora bien, de la revisión de la metodología de la forma de elaboración de la Escala de Salario Global aprobada para la Municipalidad de la Unión, se ha realizado un Estudio técnico emitido mediante Oficio Nº. MLU-DAM-AAM-001-2025 emitido por el Ing. Jefry Beltrán Montoya, en la cual adjunta la propuesta de Escala de Salario Global y el Manual de Valoración de Puestos el estudio técnico, en el cual, se determinaron las siguientes irregularidades:

 

·                En la Escala de Salario Global, no se tomó en cuenta el factor de la Dedicación Exclusiva, siendo este, un factor necesario a establecer para aquellos funcionarios que aún están bajo la modalidad de pago de salario compuesto.

 

(…)

 

·                Se modificaron clases de puestos, cuando la elaboración de la escala de salario global no es la herramienta para esos efectos, porque, de previo, se tenía que incorporar en el Manual de Puesto y aprobarse por el Concejo Municipal, por cuanto, las clases fueron variadas sin ningún sustento técnico.

 

·                Se crearon nuevas plazas que no existían en el Manual General de Puestos.

 

·                Existen asignaciones salariales erróneos, como consecuencia de la creación de clases que no están en el Manual de Puestos o reclasificaciones sin aprobar por el Concejo Municipal.

 

·                El factor de Prohibición está establecido, pero no se reconoció a funcionarios que, por la naturaleza jurídica del puesto, le corresponde el reconocimiento de pago de dicho rubro como factor”.

 

También, en el criterio se realiza una recomendación legal, tal cual se detalla de seguido:

 

“Así las cosas, con base en los antecedentes fácticos desglosados en el presente criterio, en los cuales, se evidencian las irregularidades detectadas en la Escala de Salario Global aprobada por el anterior Concejo Municipal en fecha 08 de Setiembre del 2023, y el fundamento jurídico expuesto, la suscrita recomienda la aplicación de la CONVERSIÓN establecida en el artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública, para proceder a CORREGIR las irregularidades desglosadas en los Antecedentes del presente criterio, en virtud de que, en los casos en los cuales no sea posible subsanar o convalidar los vicios de los Acuerdos tomados en las sesiones de un órgano colegiado, únicamente procede la conversión de los acuerdos, al tenor del artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Lo anterior, con el fin de, respetar a los derechos adquiridos de los funcionarios con respecto a las clases que cada uno ostenta en la actualidad de conformidad con el Manual de Puestos de la Municipalidad vigente, y de esta forma, se garantiza un proceso técnico y objetivo para los funcionarios, al retrotraer y establecer la Escala de Salario Global a las clases creadas y establecidas en el Manual General de Puestos vigente”. (El subrayado es suplido)

 

Inclusive, se propone al Concejo Municipal un borrador de un eventual acuerdo, por parte de la asesoría legal del municipio, que expresamente establece:

 

“1 SE ACUERDA Aplicar la Conversión para que se modifique la columna salarial global aprobada en el Acuerdo N°. 5328 del Concejo Municipal comunicado mediante oficio N°. MLUSM- 971-23-2020/2024. Lo anterior, con fundamento en el criterio técnico y legal remitidos por la Administración Municipal, de conformidad con el artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, se acuerda APROBAR la nueva Columna salarial global propuesta por la Administración Municipal”.

 

Finalmente, valga hacer la acotación que, el órgano colegiado acordó enviar esta misma consulta, al Instituto de Asesoría Municipal (IFAM), a la Unión de Gobiernos Locales y al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN).

 

A partir de lo expuesto, se procede con el análisis de la solicitud de criterio planteada por el Concejo Municipal de La Unión.

 

 

II.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

 

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982 y sus respectivas reformas), en sus numerales 1, 3 inciso b) y 4, establece con plena contundencia una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, a saber:

 

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

 

“Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…)

 

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

 

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

 

No obstante, de la existencia de los numerales citados (y los requisitos en ellos contenidos); ha sido la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica), la que se ha encargado de definir y desarrollar dichos requerimientos de admisibilidad, mismos que deben verificarse a la hora de que se nos solicita el ejercicio de nuestra función consultiva.

 

Entre esos requisitos se encuentran los siguientes: i) que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano; ii) que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y iii) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución (al respecto, se pueden ver los pronunciamientos números C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-016-2022, del 20 de enero de 2022, PGR-C-26-2022 y PGR-C-28-2022, ambos del 10 de febrero de 2022, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, PGR-C-142-2025 del 02 de julio del 2025, entre muchos otros).

 

Dicho esto, luego de un exhaustivo análisis y conforme se adelantó, tres situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante.

 

En primer lugar, de una revisión del contenido del criterio legal que se transcribió y que no se aportó de manera independiente al acuerdo remitido - oficio n° MLU-DJUR-095-2025-, pudimos constatar que se realizó un abordaje sumamente general, sin que se diera respuesta a cada una de las 9 interrogantes que finalmente se formularon con la presente consulta, lo cual nos lleva a concluir que no se cumple con el requisito normativo de haber adjuntado el criterio legal pertinente. Además, estamos en presencia de un criterio insuficiente, que dista mucho de ser un estudio jurídico detallado sobre todos los temas que se someten a nuestra consideración.

 

En ese marco, hemos señalado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que este tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

 

Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública (véanse, entre muchos otros, los dictámenes números C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, PGR-C-016-2022, PGR-C-26-2022 y PGR-C-28-2022 citados).

 

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean.

 

No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría. Tampoco podría tratarse de un criterio legal que, aunque referido al tema de la consulta, no responda puntual y directamente la pregunta o preguntas formuladas, como sucede en esta oportunidad.

 

En segundo lugar, estamos -desde luego- ante una situación concreta que, a nivel interno del municipio, ha generado una gran controversia, tal y como se acredita con los antecedentes narrados en el criterio legal, situación que nos impide que desarrollemos nuestra labor consultiva.

 

Así, tal y como lo hemos razonado en nuestra jurisprudencia administrativa, como parte de los requisitos de admisibilidad derivados de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, se exige que las consultas sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos genéricos o abstractos, pues nuestra función consultiva está contemplada como una atribución para abordar inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico, que luego la Administración activa puede utilizar como insumo para tomar las decisiones que le competen (Entre otros muchos, los dictámenes C-162-2012, C-015-2021 y C-147-2021).

 

Debe tomarse en cuenta que, de pronunciarnos en los términos planteados en esta consulta, en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo y una violación de la autonomía municipal constitucionalmente reconocida, pues la Municipalidad consultante quedaría vinculada por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en el municipio, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

 

En este contexto, del estudio minucioso del objeto de la consulta, podemos concluir que, si bien en apariencia la misma ha sido presentada en términos generales y abstractos, no podemos desconocer la innegable existencia de un asunto concreto y específico relacionado con la escala de salarios globales, aprobada mediante el Acuerdo n°. 5328 del Concejo Municipal, comunicado mediante oficio n°. MLU-SM-971-23-2020/2024, en el que se aprobó la metodología que fija la columna salarial global de las familias establecidas en los oficios MLU-DAM-1551-2023 y MLU-RRHH-464-2023. Igualmente, se hace referencia expresa a la revisión de la metodología de la forma de elaboración de la escala de salario global aprobada para la Municipalidad de la Unión, que generó el estudio técnico nº. MLU-DAM-AAM-001-2025, emitido por el Ing. Jefry Beltrán Montoya, en el que adjunta la propuesta de “Escala de Salario Global” y el “Manual de Valoración de Puestos”, así como señala las irregularidades detectadas. (Ver el oficio n° MLU-DJUR-095-2025) 

 

Conforme se les hizo ver en el dictamen PGR-C-128-2024 del 17 de junio del 2024, dirigido precisamente a esa municipalidad y que guarda relación con el mismo tema que en esta ocasión se presenta, corresponde a las autoridades competentes del gobierno local, en atención a su autonomía, resolver los conflictos concretos que se exponen en esta ocasión, con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico, bajo su entera responsabilidad. Ergo, el conflicto interno que se expone en el oficio n°. MLU-SM-186-25-2024/2028, no debe ser trasladado a esta Procuraduría pues es ajeno a nuestra competencia consultiva.

 

Y, como último punto, no escapa a este órgano asesor que en el fondo lo que se pretende indirectamente es la revisión del criterio jurídico n° MLU-DJUR-095-2025, elaborado por la Mag. Eida Barrantes Román y las recomendaciones allí dadas, el cual como adelantamos no fue confeccionado para consultarnos, sino para cumplir un requerimiento de la Alcaldía Municipal.

 

En esa inteligencia, valga traer a colación lo señalado en el dictamen PGR-C-256-2024 del 11 de noviembre del 2024, que fue retomado en el criterio PGR-C-023-2025 del 04 de febrero del año en curso:

 

“… el Órgano Asesor no es una especie de ‘segunda instancia’ de las asesorías legales de las Administraciones Públicas. Así las cosas, cuando un órgano de la Administración activa conoce de un criterio de su Asesoría Legal, es a él a quien le competente determinar si lo aplica o no al caso concreto.  Ahora bien, si después de su análisis le asalta una duda, lo lógico y lo conveniente es que pida la respectiva aclaración o ampliación al órgano consultivo que lo emitió”. (OJ.-041-2003 del 10 de marzo de 2003, reiterada en el dictamen C-389-2008 del 28 de octubre del 2008).

“…nuestra función asesora no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los asesores jurídicos de la Administración, como pareciera pretenderse en este caso, sino que el sentido de acompañar el criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración ha agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aun así persiste la necesidad de contar con un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo…”. (Dictamen C-369-2007 del 16 de octubre de 2007).

“… la función consultiva y asesora de la Procuraduría no tiene por finalidad revisar o valorar los criterios que viertan los asesores legales de la Administración, pues esta Procuraduría no constituye un “fiscalizador” de las labores ejercidas por las asesorías jurídicas internas. Por esa razón, tampoco cabe que entremos a revisar o calificar el criterio legal que se adjunte.”  (C-231-2015 del 28 de agosto del 2015, reiterado en el PGR-C-144-2023 del 14 de julio del 2023).

 

En definitiva, en este caso se informa que en el año 2023 se aprobaron salarios globales bajo un esquema determinado y por recomendación de la asesoría legal se pretende aplicar la figura de la conversión, prevista en el artículo 189 de la LGAP, para modificar dichos salarios, lo que genera incertidumbre al Concejo consultante, en relación a su viabilidad jurídica y los efectos que ello podría conllevar.

 

Por todo lo manifestado anteriormente, esta consulta resulta inadmisible y lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido. En consecuencia, se deniega su trámite y se archiva.

 

 

III.- Doctrina administrativa sobre el tema de interés del Concejo Municipal

 

Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, se debe precisar que los artículos 187, 188 y 189 de la Ley General de la Administración Pública regulan los mecanismos que permiten ajustar a derecho los actos administrativos que estén viciados de nulidad relativa o de nulidad absoluta. En efecto, se trata de las figuras de la convalidación, el saneamiento y la conversión.

 

Dichas normas establecen lo siguiente:

 

“Artículo 187.-

1. El acto relativamente nulo por vicio y en la forma, en el contenido o en la competencia podrá ser convalidado mediante uno nuevo que contenga la mención del vicio y la de su corrección.

 

2. La convalidación tiene efecto retroactivo a la fecha del acto convalidado.”

 

“Artículo 188.-

1. Cuando el vicio del acto relativamente nulo consista en la ausencia de una formalidad sustancial, como una autorización obligatoria, una propuesta o requerimiento de otro órgano, o una petición o demanda del administrado, éstos podrán darse después del acto, acompañados por una manifestación de conformidad con todos sus términos.

 

2. Lo anterior no podrá aplicarse a la omisión de dictámenes ni a los casos en que las omisiones arriba indicadas produzcan nulidad absoluta, por impedir la realización del fin del acto final.

 

3. El saneamiento producirá efecto retroactivo a la fecha del acto saneado.”

 

“Artículo 189.-

1. El acto inválido, absoluta o relativamente nulo, podrá ser convertido en otro válido distinto por declaración expresa de la Administración a condición de que el primero presente todos los requisitos formales y materiales del último.

 

2. La conversión tiene efecto desde su fecha.”

 

Sobre este tema, en el criterio PGR-C-014-2025 del 27 de enero del 2025, explicamos que de la sola lectura de las disposiciones transcritas queda claro que las figuras de la convalidación y del saneamiento son útiles para ajustar a derecho los actos que presenten nulidades relativas, por lo que no podrían utilizarse para subsanar nulidades absolutas. Esa situación la refuerza el artículo 172 de la Ley General de la Administración Pública, el cual dispone que “El acto absolutamente nulo no se podrá arreglar a derecho ni por saneamiento, ni por convalidación.” La conversión, por el contrario, es útil para rectificar tanto las nulidades absolutas como las relativas.

 

Específicamente, la conversión, según lo apunta el Dr. Ernesto Jinesta Lobo, en su Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I -parte general-: “Opera respecto del acto administrativo absolutamente nulo o relativamente nulo, cuando reúne los elementos constitutivos para dictar otro acto administrativo válido. Se requiere de declaración expresa de la respectiva administración y que el acto viciado o convertido contenga todos los requisitos formales y materiales del acto válido. La conversión no tiene efectos retroactivos (artículo 189 LGAP)”.

 

A mayor abundamiento, en el dictamen n°. C-321-2020 del 20 de agosto del 2020, analizamos los temas referentes al principio de conservación del acto (art. 168 de la LGAP) y la conversión del acto inválido (art. 189 de la LGAP), en los siguientes términos:

 

“Tal y como lo advertimos en un precedente en el que era improcedente declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto de nombramiento en propiedad, en el derecho administrativo toda irregularidad que presente un acto o negocio, y que no sea causa de nulidad de pleno derecho, debe ser contemplada desde la perspectiva del principio de conservación (Dictamen C-249-2011, de 11 de octubre de 2011).

 

Y en lo que interesa, queremos reafirmar lo siguiente:

 

“(…) La necesidad de preservar la presunción de validez del acto, que está vinculada con la eficacia de la actividad administrativa, así como la seguridad jurídica que sería perturbada por la perpetua amenaza de sanciones radicales –que la nulidad absoluta y de pleno derecho comporta– conduce al mantenimiento de aquellos actos administrativos que aun presentando una determinada irregularidad pueden alcanzar el fin propuesto, sin perjuicio de las garantías que el ordenamiento brinda a las libertades y derechos de los particulares.

 

Es oportuno recordar que no sólo por principio doctrinario, sino por disposición expresa de nuestro derecho positivo. (arts. 128, 171 y 176 LGAP), el acto administrativo goza de una presunción de validez, aun en el supuesto de que padezca algún vicio o defecto de forma o de fondo – salvo el caso del acto absolutamente nulo (arts. 169 y 146.3 Ibídem)-; ello con el fin de garantizar la continuidad y la agilidad de la función pública, así como resguardar en algunos casos los derechos e intereses de los particulares. Así, la presunción de validez de los actos administrativos se traduce en un principio favorable a la conservación de los mismos.

 

Efectivamente, un principio que rige en el Derecho Administrativo es el de la conservación del acto (art. 168 de la LGAP). Según ese principio, la Administración tiene el poder-deber de procurar el mantenimiento de sus actos, siempre que ello no implique una contravención grave al ordenamiento jurídico o a los derechos de terceros. Por ello, tanto la doctrina como la legislación prevén distintos grados de nulidad, así como los remedios jurídicos para solventar los vicios que las generan. Cuando el vicio pueda ser rectificado, la Administración no sólo tiene la facultad, sino el deber de procurar su corrección (Dictamen C-471-2006 de 23 de noviembre de 2006).

 

El principio aludido tiene su reflejo o manifestación en determinadas técnicas de conservación de la conducta administrativa, que buscan la subsanación o saneamiento del defecto o vicio que contenga el acto y mantener su correlativa validez. Interesa indicar que esa teoría del saneamiento posee una importancia decisiva en el Estado contemporáneo, como instrumento de solución efectiva de los constantes conflictos que se generan entre la Administración y los administrados, dadas a las tendencias actuales que se orientan hacia la estabilidad, seguridad y certeza que todas las relaciones jurídicas.

 

Entre aquellas técnicas de conservación de la conducta administrativa, en las que no puede hablarse propiamente de un saneamiento pero sí de una modificación o transformación del acto viciado en un acto nuevo y distinto que aprovecha elementos o partes válidas del primer acto y las incorpora en el nuevo, eliminando así las inválidas, reviste importancia para el asunto de marras la denominada “conversión” de pleno derecho de actos nulos (nulidad absoluta) y anulables (nulidad relativa) –art. 189 LGAP^[3]- (cita omitida), siempre que aquellos contengan elementos válidos constitutivos (formales y materiales) de otros distintos, podrían producir los efectos de éstos últimos, si esa es la voluntad administrativa al respecto. Esto es así, porque la conversión aparece mediante el cambio de una figura o calificación jurídica por otra, conservando los mismos elementos de hecho.

 

Así entendida la conversión se presenta entonces como una transformación o sustitución parcial, en la cual se toman los elementos o aspectos del primer acto que en su forma original resultaban inválidos y los incorpora a un acto distinto (calificación nueva), en cuyo contexto adquieren validez. El ejemplo por antonomasia que utiliza la doctrina generalizada es el de un acto ilegítimo de designación o nombramiento de un funcionario regular o en propiedad (con estabilidad) sin concurso de oposición, el cual puede convertirse en una designación o nombramiento interino válido; esto como un modo de ofrecerle al administrado obtener parte de los beneficios que el acto viciado le otorgaba, en aquello que no estaba en contra del ordenamiento.

 

A efecto de ilustrar mejor la figura de la conversión, a como fue ideada en nuestro medio, cabe citar el Acta 103 del expediente legislativo A23E5452 en cuanto a la discusión del artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública; al respecto, mencionó el licenciado Ortiz Ortiz:

 

“(…) supóngase que se nombre indebidamente a un funcionario en el Servicio Civil sin observar los trámites que el servicio contempla, la doctrina llama “conversión” el fenómeno consistente en que la Administración que realizó ese acto, incluso absolutamente nulo, por total prescindencia del trámite de selección del Servicio Civil, pueda convertir el nombramiento de un titular absolutamente nulo, en el nombramiento de un interino, porque para un interinato no hay necesidad de hacer concurso ni selección, entonces siempre que el acto absolutamente nulo presente todos los elementos formales y materiales de otro que no requiere los elementos del acto que se quería realizar, se puede convertir este último en el primero, en el caso del titular con el procedimiento de selección, en el nombramiento de un interino que no requiere procedimiento de selección, siempre y cuando se declare que el nombramiento absolutamente nulo de un titular se convierte en el nombramiento de ese mismo señor como empleado interino, ¿por qué?, porque no hay ninguna relación de ley en que se haga.” (Citada por QUIRÓS CORONADO, Roberto. “Ley General de la Administración Pública, concordada y anotada con el debate legislativo y la jurisprudencia constitucional”. Editorial Aselex S.A., San José, Costa Rica, 1996, pág. 286 y 287).

 

Dicha conversión puede realizarla el mismo órgano que dictó el acto originario afectado por algún grado de invalidez o bien sus autoridades superiores jerárquicas y nada impide que, bajo el amplio esquema de pretensiones del Código Procesal Administrativo, pueda disponerla incluso la autoridad judicial a petición del propio interesado (modificación o sustitución judicial del acto administrativo –art. 42.2 inciso c-).

 

Interesa advertir que los efectos de la conversión son constitutivos, es decir, a futuro (ex nunc). Esto es así, porque a través de la conversión lo que aparece es un nuevo acto regular, distinto y diferente del acto anterior inválido que en sí mismo desaparece. Justamente, por tener lugar la aparición de un nuevo acto, que no es continuación ni reflejo del precedente, sus efectos no pueden ser sino para el futuro, ex-nunc (Dictamen C-038-99 de 15 de febrero de 1999).

 

Al respecto la doctrina afirma que "Es natural que, dando lugar la conversión a un nuevo acto, distinto del originario, sus efectos sólo serán constitutivos, es decir, que comenzarán a producirse desde la fecha en que se ha perfeccionado el acto de conversión. Éste sólo rige para el futuro, ex nunc." (ESCOLA, Héctor J. "Tratado General de Procedimiento Administrativo", Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1973, pag. 120. El destacado no es del original).

 

Queda claro de lo dicho hasta aquí, que el principio de la conversión no tiene por objeto anular o extinguir un acto, sino modificarlo para evitar que se lo declare nulo o anulable, pues en definitiva el “principio de economía procesal” -según el cual la actuación de la Administración debe desarrollarse con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia- es uno de los fundamentos de la conversión.” (Dictamen C-249-2011, op. cit.)”. (La negrita no corresponde al original) (En el mismo sentido se puede consultar el dictamen PGR-C-059-2025 del 20 de marzo del 2025)

 

Finalmente, resulta importante advertir que debe también analizar el Concejo las características del acto de su interés, si se trata de un acto administrativo concreto o por el contrario una disposición de alcance general -art. 120 y siguientes de la LGAP-, pues el régimen jurídico de los primeros no es aplicable a los segundos. Los actos de alcance general tienen su régimen jurídico específico. (Ver sobre este tema los dictámenes C-202-2020 del 29 de mayo del 2020 y C-219-2020 del 12 de junio del 2020, entre otros)

 

 

IV.- CONSIDERACIÓN FINAL

 

En otra inteligencia, no está de más precisar que el Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, Decreto Ejecutivo 43952-PLAN del 28 de febrero del 2023, luego de la reforma introducida a través del Decreto Ejecutivo 44755-PLAN del 12 de noviembre del 2024, permite a efectos de implementar la Ley Marco de Empleo Público -10159- que “En forma análoga y supletoria las instituciones cubiertas por la Ley Marco de Empleo Público, podrán aplicar el Estatuto de Servicio Civil, Ley No. 1581 y sus reformas, y sus Reglamentos, Decretos Ejecutivos No. 21 y No. 34971-MP; así como la normativa emitida por la Dirección General de Servicio Civil como Rector Técnico del Empleo Público costarricense, cuando existan vacíos normativos o situaciones no normadas en sus regulaciones en materia de las relaciones de empleo público o mixto.” -artículo 2-. (El resaltado es suplido)

 

Igualmente, en el artículo 3 de la citada norma reglamentaria se establece que “La Dirección General de Servicio Civil, como órgano desconcentrado máximo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), especializado en materia de empleo público, brindará asesoría técnica y emitirá criterios técnicos y jurídicos tendientes a integrar y estandarizar la normativa, instrumentos, procesos y los principios que rigen la materia de empleo público en el marco del Sistema General de Empleo Público …”.

 

Por lo tanto, siendo que la presente consulta versa sobre la posibilidad de modificar los salarios globales -previamente aprobados por la Municipalidad de La Unión en el año 2023- y las eventuales implicaciones jurídicas que ello podría acarrear, a raíz de las situaciones concretas narradas en el primer apartado, se recomienda respetuosamente valorar la posibilidad de solicitar la asesoría de la Dirección General de Servicio Civil, como rector técnico del empleo público costarricense, si a la fecha no se ha realizado.

 

Lo anterior, tomando en consideración que el órgano colegiado acordó enviar esta misma consulta, al Instituto de Asesoría Municipal (IFAM), a la Unión de Gobiernos Locales y al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN).

 

 

V.- Conclusión

 

Por todo lo expuesto en el apartado II, esta consulta resulta inadmisible y lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido. En consecuencia, se deniega su trámite y se archiva.

 

No obstante, con el propósito de colaborar con el municipio se recomienda valorar los dictámenes citados y las consideraciones generales efectuadas en esta oportunidad.

 

 

                                                                  Cordialmente,

 

 

 

 

                                                                  Yansi Arias Valverde

                                                                  Procuradora adjunta

                                                                  Dirección de la Función Pública

 

YAV/pes