14 de julio de 2025

PGR-C-153-2025

 

Señor

José Luis Araya Alpízar

Director General de Presupuesto Nacional

Ministerio de Hacienda

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° MH-DGPN-DG-OF-0214-2025 de fecha 26 de mayo de 2025, mediante el cual nos plantea las siguientes interrogantes:

 

“1) ¿Existe una antinomia entre lo dispuesto en los artículos 16 y 17 de la Ley nro. 10657 del 10 de marzo del 2025, Ley de Cinematografía y Audiovisual y el artículo 1° de la Ley nro. 9524 del 7 de marzo del 2018, Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central?

 

2) De ser así ¿Operó una derogatoria tácita dde lo dispuesto en el artículo 1 de la citada Ley nro. 9524?”

 

A la consulta planteada se adjuntó el oficio N° MH-STAP-DE-AJ-0264-2025 de 26 de mayo del 2025, emitido por la Unidad de Asuntos Jurídicos de esa Dirección General, en el que se rinde criterio sobre lo consultado.

 

 

I.-        La aprobación del presupuesto de los órganos desconcentrados del Gobierno Central se rige por la Ley N° 9524

 

            Vistas las interrogantes planteadas, tenemos en primer término que la Ley de Cinematografía y Audiovisual (Ley N° 10657 de fecha 10 de marzo de 2025) –en lo que aquí nos interesa– establece lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 3- Centro Costarricense de Cine y Audiovisual. Se crea el Centro Costarricense de Cine y Audiovisual, en adelante CCCA por sus siglas, como órgano con desconcentración mínima, adscrito al Ministerio de Cultura y Juventud, su objetivo principal es el fomento y desarrollo de la producción y cultura cinematográfica y audiovisual, así como sus servicios y actividades económicas vinculadas. Estará dotado de patrimonio propio y personalidad jurídica instrumental, la cual será única y exclusivamente para administrar los fondos, suscribir contratos, convenios de cooperación o transferencia de recursos, y recibir donaciones de entes públicos o privados, nacionales o extranjeros, necesarios para ejercer sus funciones con estricto apego a su finalidad material y de conformidad con la presente ley.

 

ARTÍCULO 7- Consejo de Cinematografía y Audiovisual. El CCCA contará con una junta directiva llamada Consejo de Cinematografía y Audiovisual, que estará integrado bajo los principios de paridad de género y conformado por los siguientes siete representantes:(…)

ARTÍCULO 16- Presupuesto. El Consejo aprobará el presupuesto del CCCA, el cual se presentará a la Contraloría General de la República para su aprobación.

ARTÍCULO 17- Fiscalización. La Contraloría General de la República será la encargada de la fiscalización y liquidación de los presupuestos del CCCA.” (énfasis suplido)

 

            En orden a la primera interrogante, tenemos que lo previsto en el artículo 16 recién transcrito efectivamente plantea una antinomia con lo dispuesto en la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central (Ley N° 9524 del 7 de marzo de 2018), puesto que este último cuerpo normativo tiene la clara finalidad de regir en forma uniforme el proceso de aprobación presupuestaria de dichos órganos, suprimiendo la competencia que anteriormente ejercía la Contraloría General en estos supuestos.  Así, el artículo 1° de dicha Ley 9524 dispone a la letra lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 1- Aprobación presupuestaria de los órganos desconcentrados del Gobierno central.

Todos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán incorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa.

 

El Ministerio de Hacienda definirá la forma y la técnica presupuestaria que se deberá aplicar para incorporar los presupuestos antes indicados y brindará, a solicitud del órgano respectivo, el apoyo técnico para facilitar el análisis y la toma de decisiones en el proceso de discusión y aprobación legislativa del presupuesto de la República.”

 

 

            Ahora bien, tal como lo menciona el criterio legal adjunto a la consulta, este es un tema que ya ha sido tratado a fondo por esta Procuraduría General en los dictámenes números C-181-2018, C-072-2019 y C-391-2020, donde hemos mantenido una línea consistente en cuanto al propósito uniformador de las regulaciones especiales que desarrolla la Ley N° 9524.

 

            De los más recientes pronunciamientos sobre el particular, nos permitimos retomar en lo conducente nuestro dictamen N° C-151-2021 de fecha 31 de mayo de 2021 (reiterado mediante dictámenes PGR-C-073-2022 de 5 de abril de 2022 y PGR-C-230-2023 del 22 de noviembre de 2023), el cual brinda una profusa interpretación y explicación sobre el tema que concierne a su consulta. Así, el citado dictamen señala lo siguiente:

 

“A.      LOS ALCANCES Y FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL (N.°9524) AL MATERIALIZAR EL PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD PRESUPUESTARIA Y DEVOLVER AL CONGRESO EL CONTROL DE LA APROBACIÓN DE LOS INGRESOS Y GASTOS DE LOS ÓRGANOS TITULARES DE PRESUPUESTOS INDEPENDIENTES

Tal como lo explicamos en el dictamen C-181-2018, mencionado en el criterio jurídico del órgano consultante, el objeto de la mal denominada Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central consiste en “incorporar los presupuestos independientes de la Administración Central del Estado al Presupuesto Nacional, con la finalidad de que se dé plena eficacia a los principios constitucionales y técnicos en materia presupuestaria y se garantice y robustezca el control político expresado en el direccionamiento de la Administración por parte del Poder Ejecutivo y en la aprobación del Presupuesto por parte de la Asamblea Legislativa” (ver en el mismo sentido, el dictamen C-072-2019, del 20 de marzo).

 

Decimos que mal llamada así, porque como también lo advertimos en el pronunciamiento C-391-2020, del 8 de octubre, la aludida norma se enfoca indebidamente –al menos de nombre– en la figura de los órganos desconcentrados, cuando su objeto realmente lo constituye los órganos titulares de un presupuesto propio dotados generalmente de personalidad jurídica instrumental, con independencia de su grado de desconcentración.

 

Las principales consecuencias jurídicas de esa “unificación presupuestaria de los Ministerios y sus órganos desconcentrados”, según lo profesaba la exposición de motivos del entonces proyecto de ley, han sido ampliamente analizadas por la Procuraduría basándose en los antecedentes legislativos del expediente n.°20.203 –que documentó el trámite de aprobación de la Ley n.°9524– siendo la primera y más relevante, como lo señaló el dictamen C-181-2018, de repetida cita, el que “todo presupuesto independiente debe ser incorporado a la Ley de Presupuesto, para ser aprobado por la Asamblea Legislativa. Y es que, como consecuencia directa de la Ley 9524, fuera de la Asamblea Legislativa no existe órgano con competencia para aprobar esos presupuestos; pero para que la Asamblea los apruebe, se requiere que sean incluidos en la Ley de Presupuesto de la República” (el subrayado no es del original).

 

Esta competencia a favor del Congreso se establece con toda claridad en el primer párrafo del artículo 1 de la de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central: “Todos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán incorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa” (el subrayado no es del original).

 

Corolario de la atribución parlamentaria anterior, es la reducción del ámbito de competencia de la Contraloría General de la República respecto de los presupuestos de esos órganos, al igual que de los correspondiente a unidades ejecutoras, fondos, programas y cuentas que administraban recursos de manera independiente de la Administración central; cuya potestad aprobatoria, en adelante, es definida exclusivamente en relación con la Administración Descentralizada, de acuerdo con la modificación que el artículo 2 de la Ley n.°9524, letras a) y b), hizo al párrafo tercero del artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (n.°7428, del 7 de setiembre de 1994), y a los artículos 24 y 34 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, respectivamente. Por ende, como también lo precisó el referido pronunciamiento C-181-2018, “si la Contraloría pierde competencia, la recobra la Asamblea Legislativa y para que esta ejerza esa competencia de aprobación, se impone la incorporación de los presupuestos de esos órganos, fondos, cuentas, programas al Presupuesto Nacional.”

 

Otra consecuencia jurídica de fuste de la Ley n.°9524 conecta con la intención del legislador por fortalecer las atribuciones que la Constitución Política le otorgó al Congreso y al Poder Ejecutivo en materia de control presupuestario y de dirección política, respectivamente (artículos 140.9, 177 y 178), concretizando así, los principios de unidad y universalidad presupuestarias (artículos 176 y 180 constitucionales).

 

Así lo recoge la exposición de motivos del entonces proyecto que dio lugar a la Ley n.°9524, cuando destaca que por la vía de someter al control de la Asamblea Legislativa todos los presupuestos independientes de titularidad de los órganos desconcentrados pertenecientes al Poder Ejecutivo se buscaba mejorar la coordinación y coherencia interna de la Administración Central, generando mayor eficiencia en la ejecución del gasto para el cumplimiento de los fines que tiene encomendados (folio 7 del expediente legislativo n.°20.203), y en ese sentido expresaba:

 

“El presente proyecto de ley se ocupa exclusivamente del control presupuestario al cual están sometidos los órganos desconcentrados de la Administración Central y pretende devolver a la Asamblea Legislativa el control pleno de la aprobación del presupuesto diseñado por el legislador constituyente. Se propone que los presupuestos de dichos órganos, unidades ejecutoras, fondos, programas y cuentas que se encuentren adscritos al Gobierno Central y que administren recursos de manera independiente, se rijan por los mismos procedimientos aplicables a los ministerios a los que pertenecen” (folio 8 del expediente n.° 20.203. El subrayado no es del original).

En esa misma línea, la Contraloría al rendir su criterio en ese mismo expediente legislativo de la propuesta en discusión, en oficio n.°DFOE-0024-2017, del 27 de febrero de 2017, expuso: “Por una parte, otorgaría al Poder Ejecutivo una mayor incidencia y participación en la formulación de los presupuestos de los adscritos a sus ministerios, lo cual permitiría una mayor coordinación y orientación de las políticas públicas y un mayor poder de incidencia en su cumplimiento. Por otra parte, la Asamblea Legislativa tendría la oportunidad de analizar y aprobar el Presupuesto de la República con la totalidad de los recursos que pertenecen a la Administración Central y al mismo tiempo, poner en ejercicio el control político de oportunidad y conveniencia sobre los resultados que se podrían alcanzar de la Hacienda Pública” (folio 412, el subrayado no es del original).

De nuevo, el aludido dictamen C-181-2018 profundiza en ese par de objetivos que están detrás de la integración financiera al presupuesto nacional de los órganos desconcentrados dotados de personalidad jurídica instrumental con la promulgación de la Ley n.°9524:

 

“1-. UNA INCORPORACIÓN QUE GARANTIZA LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS Y EL CONTROL DE LOS PODERES PÚBLICOS

 

La Ley tiende a concretizar los principios de unidad y universalidad presupuestarias pero también el control de los poderes políticos sobre los presupuestos independientes de la Administración Central.

 

De los artículos 176 y 180 de la Constitución Política se derivan los principios presupuestarios de unidad, universalidad, equilibrio, anualidad, legalidad y especialidad presupuestaria. Se trata de principios de valor constitucional, por lo que se imponen al legislador y a toda la Administración Pública. En efecto, dispone la Constitución Política en lo que interesa:

 

“ARTÍCULO 176.- El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la administración pública, durante todo el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

 

Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.

 

El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre.

 

ARTÍCULO 180.- El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.

 

Todo proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior.

 

Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento”.

 

Esos principios clásicos tienden a mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado y, particularmente, la claridad y transparencia en el manejo de los fondos públicos. Para lo cual se deben garantizar medios de control al Parlamento sobre el Gobierno y claridad y transparencia en la actividad administrativa. Al disponer el artículo 176 de la Constitución Política que el Presupuesto comprende la totalidad de los ingresos y gastos que origine la actividad financiera del Estado, consagra el principio de universalidad presupuestaria. Puesto que todos los ingresos y egresos públicos deben estar contenidos en la Ley de Presupuesto, se sigue que no pueden existir ingresos y gastos fuera de esa Ley. De conformidad con el principio de unidad presupuestaria, la autorización presupuestaria debe estar contenida en un documento único, sea la Ley de Presupuesto. 

 

Objetivos difíciles de alcanzar en vista del proceso de desconcentración administrativa, que conduce en muchos casos a un desmembramiento administrativo, que en materia presupuestaria se traduce por la existencia de un presupuesto "autónomo", independiente del Presupuesto Nacional que puede ser financiado por el Estado, a través de transferencias o bien por la afectación de los recursos fiscales; tal es el caso de las personificaciones presupuestarias y de la creación de fondos y cuentas especiales en los Ministerios, procesos que conducen a desconocer los principios de unidad y de universalidad presupuestarias. Los ingresos y egresos de estos presupuestos autónomos no son objeto de una inscripción en la Ley de Presupuesto, pueden ser administrados en forma independiente y no se someten a la aprobación de la Asamblea Legislativa, sino tradicionalmente a la aprobación de la Contraloría.

 

La obligación de incorporar los presupuestos al Presupuesto Nacional implica, entonces, que todos los recursos pero también todos los gastos de la Administración Central van a estar contenidos en la Ley de Presupuesto. Lo cual incide directamente en el control político de esos ingresos y gastos.

 

Incidencia desde dos puntos de vista. En primer término porque los proyectos de los presupuestos ahora independientes deben ser sometidos al Ministro del ramo para que este los incorpore en el anteproyecto de Presupuesto que elabora y que somete luego al Ministerio de Hacienda. Y, como se verá luego, en las etapas presupuestarias los presupuestos independientes tendrán que someterse a las normas, lineamientos y obviamente a la competencia del Ministerio de Hacienda en materia presupuestaria. Lo que va a incidir en una mejor articulación del aparato estatal, en una acción ejecutiva más planificada, coordinada y coherente, con posibilidad de incidir en la satisfacción de las necesidades públicas. Por otra parte, control de la Asamblea Legislativa como constitucionalmente corresponde según se deriva de los artículos 121, 125, inciso 11, 176 y 177 de la Constitución Política.

 

Son objetivos específicos de la Ley 9524 en este orden de ideas:

 

“a) Devolver a la Asamblea Legislativa el control de la aprobación del presupuesto de dichos sujetos (órganos desconcentrados con presupuesto propio) mediante su incorporación al Presupuesto de la República.

 

b) Reforzar el papel del Ministro respectivo a través de una participación directa en la formulación y aprobación del presupuesto de sus órganos adscritos.

 

c) Fortalecer el ejercicio del control presupuestario integrando de manera coherente con lo anterior las acciones de los diferentes participantes, como lo serían la Contraloría General de la República en su rol de fiscalización superior y de auxiliar de la Asamblea Legislativa y del Ministerio de Hacienda en su rol de Órgano Rector del Sistema de Administración Financiera”, Dictamen Afirmativo de Mayoría de la Comisión, que conoció del proyecto de ley, folio 806 del Expediente Legislativo”.

 

La concreción de estos objetivos pasa por la incorporación de todos los presupuestos independientes de la Administración Central a la Ley de Presupuesto, con lo que, además de lo indicado anteriormente, se posibilita que una parte importantísima de recursos del Gobierno Central vuelva a ser objeto del control parlamentario. Asimismo, aunque no se establece como un objetivo específico de la Ley 9524, la incorporación presupuestaria podrá repercutir directamente sobre el proceso de atomización de nuestra Administración Pública, en la falta de direccionamiento de la acción pública y de rendición de cuentas, por ende, ser un elemento efectivo de reforma estatal. Recordemos que:

 

“en el esquema de las relaciones entre los Poderes de la República, de coordinación y unidad del Estado, de los pesos y contrapesos, en un esquema de separación de funciones, donde también se evidencia el principio de irrenunciabilidad de competencias, se establece que la política financiera y de gasto del Estado sea expresada en una única Ley de presupuesto ordinario, donde están claramente definidas las competencias indeclinables de los Poderes del Estado en el ciclo presupuestario. En efecto, corresponde al Poder Ejecutivo presentar el proyecto de ley de presupuesto ordinario todos los primeros de septiembre de cada año de conformidad con el numeral 178 constitucional, y recibir su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa antes del treinta de noviembre de cada año, con lo que se convierte en una actividad estatal única e irreproductible, donde ambos Poderes están en el deber de ajustarse a lo dispuesto por el Derecho de la Constitución”. Sala Constitucional, resolución 1240-2015 de 11:30 hrs. de 28 de enero de 2015.

 

No obstante el carácter “indeclinable” de esta potestad de la Asamblea Legislativa, lo cierto es que a través de diversas leyes se fue restringiendo el ámbito de la Ley de Presupuesto y con ello, la potestad de la Asamblea Legislativa en la aprobación de los presupuestos públicos. Proceso que pretende revertir la ley que nos ocupa” (el subrayado no es del original).

 

Se comprende de lo expuesto, la significatividad de la Ley n.°9524 para el sistema de finanzas públicas, con su vocación de regular uniformemente los procesos presupuestarios de los órganos desconcentrados de la Administración central que sean titulares de un presupuesto independiente, al trasladar a la Asamblea Legislativa la competencia de su aprobación como medio para controlar la eficiencia en la asignación de los recursos dinerarios al gasto público o lo que es lo mismo, la mejor utilización de los ingresos existentes para el cumplimiento de los objetivos y fines encomendados a la Administración Pública, sin dejar de mencionar las bases de orden constitucional en que se sustenta dicha norma, en tanto busca hacer efectivo el principio presupuestario de universalidad e integridad que, de conformidad con la letra a) del artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos supone que: “El presupuesto deberá contener, de manera explícita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, que deberán incluirse por su importe íntegro; no podrán atenderse obligaciones mediante la disminución de ingresos por liquidar.” (El subrayado no es del original).

Tal como se explica por la doctrina, la observancia de este canon facilita la publicidad y la formación de una opinión pública, al igual que el debate parlamentario en torno al control y la responsabilidad por la utilización de los recursos públicos; de ahí que solo cobre sentido en los Estados democráticos: 

 

“Este principio de universalidad sirve a la necesaria publicidad del Presupuesto y a la consiguiente interdicción de la parafiscalidad, gravámenes ocultos y falta de conocimiento de procedimientos que han sido un hábito extendido en determinados casos y países no democráticos. Todo dentro del Presupuesto permite conocer la verdadera presión fiscal y la forma en que se financian todas las Administración Públicas. Permite comparar el esfuerzo financiero de los ciudadanos y los flujos de bienes y servicios que se reciben de los entes públicos (en este caso del Estado) y su desagregación.” (El subrayado no es del original).”

 

            Así, dicho pronunciamiento concluyó de manera categórica que “La Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, con su vocación de regular uniformemente los procesos presupuestarios de aquellos de esos órganos que fuesen titulares de un presupuesto independiente, al sujetarlos a los criterios, lineamientos y normas técnicas de las autoridades de Hacienda fundadas en la Ley n°8131, supuso un cambio sustantivo en el sistema de las finanzas públicas, ya que devolvió a la Asamblea Legislativa la competencia en su aprobación como medio para controlar la eficiencia en la asignación de los recursos dinerarios al gasto público, materializando de esa forma el principio constitucional de Universalidad e integridad presupuestarias”.

 

A la luz de tan contundentes consideraciones, procede entonces determinar qué sucede con los artículos 16 y 17 de la Ley 10657, cuando se prevé que el presupuesto del Centro Costarricense de Cine y Audiovisual (CCCA) lo aprobará la Contraloría General de la República, además de fiscalizarlo y liquidarlo.

 

 

II.-       Lo dispuesto en la Ley 10657 respecto de la aprobación del presupuesto del CCCA debe ceder ante el régimen presupuestario especial y uniformador de la Ley 9529

 

Ciertamente la Ley 10657 data de una fecha posterior a la Ley 9524, por lo que a primera vista podría pensarse que se produjo una derogatoria tácita –en lo que concierne al presupuesto del CCCA–, bajo el principio de que la ley posterior prevalece sobre la anterior.

 

No obstante, en este caso existen múltiples razones para concluir que no cabe entender derogado el régimen unificado que impuso la Ley 9524, tal como pasamos a explicar.

 

Recordemos que un supuesto en el que no se aplica necesariamente el criterio cronológico es cuando estamos en presencia de una norma o régimen especial, frente a otra disposición –anterior o posterior– que no presenta ese carácter, ya sea porque es básica y general, o simplemente porque resulta claramente ajena a dicho régimen especial.

 

En este caso, recordemos que la Ley 10657 tiene como objeto promover la actividad cinematográfica y audiovisual de forma sistémica, así como promover y articular la educación cinematográfica y audiovisual en todos sus medios y formatos de exhibición y distribución, la formación de públicos, la investigación, así como la promoción y el fomento de emprendimientos culturales. (artículo 1°)

 

Asimismo, dispuso la creación del Centro Costarricense de Cine y Audiovisual (artículo 3), regulando sus competencias (artículo 4) y sus funciones (artículo 5). Se establece el Consejo de Cinematografía y Audiovisual como órgano directivo (artículo 7), regulando su estructura y funcionamiento (artículos 8-10). Además, se crea la Dirección General (artículo 11), regulando los requisitos para el cargo de Director General (artículo 12), sus atribuciones y obligaciones (artículos 13-14).

 

En su artículo 15 se prevé el tema del financiamiento del CCCA, su presupuesto y fiscalización (artículos 16-17), y luego la autorización para que se le hagan donaciones (artículo 18).

 

Por otra parte, se crea la Cinemateca Nacional (artículo 19), regulándose su dirección (artículos 20 y 21). Adicionalmente, se crea y regula el Fondo para el Fomento Audiovisual y Cinematográfico y el destino de sus recursos (artículos 22-23), para luego regularse el tema de los contratos que deben suscribirse para la utilización de los fondos en proyectos seleccionados y demás requisitos para esos efectos (artículos 24-29), y finalmente un régimen de sanciones para los productores, distribuidores y exhibidores cinematográficos (artículos 30-31).

 

El anterior recuento acerca del contenido de la Ley N° 10657 tiene como finalidad evidenciar que este cuerpo normativo no tiene como objeto la materia presupuestaria en modo alguno, ni guarda relación con cuerpos normativos especiales sobre esta materia, dado que claramente su objeto son temas de fondo acerca de la actividad cinematográfica y audiovisual, la estructura administrativa y funcionamiento del CCCA, así como del Fondo para el Fomento Audiovisual y Cinematográfico y sus condiciones de uso.

 

Antes bien, los artículos 16 y 17 constituyen una más de las regulaciones administrativas para el CCCA, pero la Ley 10657 de ningún modo tuvo como norte, vocación o propósito alterar el régimen especial presupuestario que ya estaba establecido para los órganos desconcentrados que manejan un presupuesto propio. Antes bien, tales regulaciones lucen como normas descolocadas, que en forma descuidada resultaron gravemente incongruentes con el régimen presupuestario actual.

 

En efecto, menciona el criterio legal adjunto a su consulta que, revisadas las actas legislativas correspondientes al proyecto que dio origen a esta Ley 10657, no se encuentra justificación y ni siquiera mención alguna de un motivo o razón para romper el régimen presupuestario especializado que introdujo con vocación uniformadora la Ley 9524.

 

Bajo ese entendido, es dable inclinarnos por la prevalencia del régimen normativo especial, tema que hemos explicado en los siguientes términos:

 

“Ante tal disyuntiva, y teniendo en cuenta que estamos en presencia de un conflicto de normas, es conveniente citar lo expuesto por este Órgano Asesor en el dictamen C- 038-2003 de 14 de febrero del 2003, en el cual se precisó:

 

“A causa del punto consultado, debemos referirnos a temas de carácter general, entre ellos: a las técnicas para resolver los conflictos de normas en el tiempo, concretamente: a los principios de que la norma posterior deroga a la anterior, de que la norma especial prevalece sobre la general, y al tema de la derogatoria tácita.

 

La primera regla que tenemos, es el principio de jerarquización normativa (…) La segunda, la encontramos en el principio de que la norma posterior deroga a la anterior.

 

La tercera, se expresa en el principio de que la norma especial prevalece sobre la general. Aquí estamos ante el supuesto de normas de igual jerarquía y que pueden tener o no la misma fecha de vigencia, debiendo optar el operador jurídico por la especial frente a la general. Sobre el particular, en el dictamen C-061-2002 de 25 de febrero del 2002, expresamos lo siguiente:

 

‘Como ha indicado en reiteradas ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Se afirma la procedencia de este último, por cuanto la Ley de la Contraloría, N. 7428, fue sancionada el 7 de septiembre de 1994, en tanto la Ley del Banco Central, N. 7558, es de 3 de noviembre de 1995. Empero, es sabido que la aplicación de los criterios de la hermenéutica jurídica no es absoluta, que estos criterios no constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un principio; son criterios que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las normas. Se exceptúa el caso del criterio jerárquico en virtud de que la Constitución y las leyes sí establecen la jerarquía de las normas. Ahora bien, el criterio cronológico no implica que toda ley posterior deroga la anterior. Esto es válido si ambas normas son generales pero no cuando está de por medio un criterio de especialidad’.

 

Por su parte, en el dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, manifestamos también lo siguiente:

 

‘Como ha sido puesto en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es un criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es en comparación con otra. La norma "especial" constituye una excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más general. Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de alcance general:

 

De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible -como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara- de reproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van diferenciándose y concretándose’. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345.” (Dictamen C-088-2007 del 23 de marzo de 2007)

 

 

            A lo anterior se suman otras razones de peso para inclinarse por el criterio de que debe prevalecer el régimen presupuestario uniforme previsto en la Ley 9524.

 

En efecto, recordemos que la finalidad expresa y manifiesta de dicho cuerpo normativo (Ley 9524) fue incorporar todos los presupuestos independientes de la Administración Central del Estado al Presupuesto Nacional. Es decir, el legislador tuvo absoluta claridad sobre esa vocación uniformadora y ordenadora, frente a la cual no se advierte razón alguna para que tal regla se rompa respecto del CCCA, como órgano desconcentrado –en grado mínimo– del Ministerio de Cultura y Juventud. Este tipo de vocación uniformadora de aplicación general ya la hemos advertido en otros supuestos cuando existen cuerpos normativos de esta naturaleza.^[1]

 

Por otra parte, un elemento determinante para la interpretación que estamos siguiendo es que una finalidad esencial de la Ley 9524 fue respetar, rescatar, materializar y conferirle plena eficacia a los principios constitucionales en materia presupuestaria –que es la materia especial de ese cuerpo normativo–. Es así como el legislador vino con ello a fortalecer las atribuciones que la Constitución Política le otorgó al Congreso y al Poder Ejecutivo en materia de control presupuestario y de dirección política, respectivamente (artículos 140.9, 177 y 178), concretizando así los principios de unidad y universalidad presupuestarias (artículos 176 y 180 constitucionales).

 

Ergo, el régimen presupuestario de la Ley 9524 posee clara e indiscutible raigambre constitucional, por lo que toda interpretación desde luego debe privilegiar el respeto a esos preceptos de la Carta Fundamental.

 

Bajo esa óptica constitucional, la Ley 9524 le devolvió a la Asamblea Legislativa el control pleno de la aprobación del presupuesto diseñado por el legislador constituyente, de ahí que se propuso de modo contundente que los presupuestos de los órganos desconcentrados del Gobierno Central que administren sus propios recursos de manera independiente –como es el caso del CCCA–, se rijan por los mismos procedimientos aplicables a los ministerios a los que pertenecen. Entonces, siendo el CCCA un órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Cultura, no se vislumbra razón o motivo alguno para excluirlo de ese régimen.

 

Este respeto al régimen constitucional, que por naturaleza es superior, igualmente va de la mano con criterios y razones técnicas en materia presupuestaria, lo que a su vez garantiza y robustece el control político por parte del Poder Ejecutivo y en la aprobación del Presupuesto por parte de la Asamblea Legislativa, como quedó explicado líneas atrás.

 

Un aspecto de absoluta relevancia en el supuesto consultado es el hecho de que, al residenciarse en la Asamblea Legislativa la aprobación de los presupuestos de los órganos desconcentrados (mediante su inclusión en la Ley de Presupuesto de la República), una consecuencia directa de la Ley 9524 –según ya lo dijimos– es que, fuera de la Asamblea Legislativa, ya no existe órgano con competencia para aprobar esos presupuestos.

 

Así, consecuencia automática de tal atribución parlamentaria es la supresión de la competencia de la Contraloría General de la República en orden a la aprobación de los presupuestos de esos órganos del Gobierno Central. Precisamente ello generó la reforma al artículo 18 de su ley orgánica (Ley N° 7428), justamente por virtud de la Ley 9524, tal como se explica supra en la transcripción de nuestro dictamen N° C-151-2021.

 

A mayor abundamiento, debe tomarse en cuenta que, en el eventual caso de que existiera una razón o motivo para apartar el presupuesto del CCCA del régimen presupuestario previsto en la Ley 9524, así tendría que desprenderse de la voluntad del legislador al discutir la Ley 10657, cosa que no sucede. En efecto, tendría además que haberse dispuesto expresamente una derogación de la Ley 9524 para el caso del CCCA, cosa que no ocurrió. Asimismo, se hubiera requerido una reforma al artículo 18 de la Ley Orgánica de Contraloría General (N° 7428)^[2] y a los artículos 24 y 34 de la Ley 8131^[3] (Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos), lo cual tampoco sucedió.

 

En consecuencia, no cabe más que pensar que los artículos consultados (16 y 17) quedaron promulgados más bien como normas inconexas con la realidad presupuestaria actualizada en materia de órganos de la Administración Central, y por demás incoherentes con los principios constitucionales sobre la materia.

 

Llegados a este punto, se impone retomar lo que ya hemos señalado en múltiples ocasiones acerca de los métodos para interpretar el alcance de las normas, recordando que la lectura y aplicación de las disposiciones legales siempre debe resultar razonable, lógica y dirigida a alcanzar el fin previsto por el ordenamiento (inteligencia de los artículos 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública). Sobre el particular, nos permitimos citar nuestro dictamen N° C-048-2021 del 19 de febrero del 2021^[4]:

 

“En primer lugar, es menester recordar que el Derecho Administrativo, por su naturaleza, es un derecho autónomo, cuyos principios y reglas son prevalentes sobre otros ordenamientos por estar destinado a normar el funcionamiento, actividad o prestación de servicios públicos de la Administración Pública, así lo expresa el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978. En virtud de ello, cuando el operador jurídico requiera interpretar la norma, la formula a aplicar esta cardinalmente establecida en el canon 10 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone: 

 

“Artículo 10.-

1.                                                                                    La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.” (El resaltado no corresponde al original)

 

Sobre el alcance del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, en nuestro dictamen C-281-2019 del 01 de octubre de 2019 explicamos lo siguiente:

 

“Durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances de la disposición recién transcrita en los siguientes términos:

 

“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso.  Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452.  Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).

 

También esta Procuraduría ha indicado, con base en el artículo 10 transcrito, que no es admisible la interpretación que conduzca a consecuencias distintas a las pretendidas por el legislador:

 

“De conformidad con los criterios que rigen la interpretación de las normas jurídicas administrativas, el intérprete jurídico debe dar prioridad a la interpretación teleológica.  Dispone el artículo 10.-1. de la Ley General de la Administración Pública: (…) Conforme lo cual resulta inválida la interpretación que tienda a desvirtuar la finalidad de la ley o bien, que produzca un efecto contrario al querido por el legislador. Criterio interpretativo que reafirma el artículo 10 del Código Civil, al disponer que se debe atender ‘fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’”. (OJ-100-2004 del 19 de agosto del 2004, reiterado en el dictamen C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).”         

 

Esta misma línea de interpretación conforme la finalidad de la norma lo ha explicado la doctrina nacional al indicar que “La norma es un medio creado por el legislador para lograr un fin, que se supone valioso. Detrás de toda norma hay una valoración, que es la que le da sentido a los diversos términos de la misma. Estos deben interpretarse en función de esa valoración y del fin perseguido, para lograr que se realice. El significado de los términos empleados por una norma no está dado por su correspondencia con la realidad, sino por su utilidad para lograr el resultado que la norma persigue, de acuerdo con aquella valoración […]” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, pág. 220).”

 

            Asimismo, debemos recordar la norma principista contenida en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, cuando señala que en ningún caso pueden dictarse actos contrarios a reglas de la técnica, o a principios elementales de lógica o conveniencia.

 

Así las cosas  –teniendo  en  consideración todos  los elementos que hemos apuntado–, una interpretación lógica, armónica, integral, razonable y conveniente que atienda al fin público involucrado en la gestión y aprobación presupuestaria debe decantarse por la prevalencia del régimen uniforme de la Ley 9524, que es la normativa especial que rige en materia presupuestaria para todos los órganos desconcentrados de la Administración Central.

 

Permítasenos en este punto retomar nuestro dictamen N° C-226-2011 del 12 de setiembre de 2011, cuando apuntó lo siguiente:

 

“Es un principio de nuestro Derecho de la Constitución que el Ordenamiento Jurídico constituye un sistema. Como sistema, el ordenamiento debe ser no contradictorio y ordenado. Al respecto, conviene transcribir lo expuesto por RÜTHERS:

 

“La tesis de un sistema unitario del ordenamiento jurídico se basa en la idea de que ese ordenamiento constituye una estructura normativa ordenada y de criterios de valoración no contradictorios. Un ordenamiento jurídico que fuera en sí mismo contradictorio, violentaría la exigencia de criterios jurídicos unitarios para todos los sujetos de derecho y con ello la igualdad jurídica, que es uno de los principios elementales de justicia.”(RÚTHERS, BERND. TEORIA DEL DERECHO. Ubijus. México. 2009. P. 409)

 

Bajo esa óptica, es claro que el ordenamiento mismo debe proveer una solución para un supuesto como el consultado, la cual debe estar orientada por razones de lógica, orden y congruencia, lo que evidencia que no existe un motivo razonable para que los recursos del CCCA deban ser manejados –a nivel presupuestario– de una forma desigual respecto de todos los demás órganos desconcentrados de la Administración Central que administran su propio patrimonio.

 

Así, frente a la antinomia que se genera en virtud de lo dispuesto por los artículos 16 y 17 de la Ley 10657 deben prevalecer las regulaciones especiales de la Ley 9524, lo que causa que los referidos artículos resulten inaplicables, no solo porque se apartan injustificadamente y de manera incongruente del régimen presupuestario uniformador especial de raigambre constitucional que estableció la Ley 9524, sino porque en la actualidad la Contraloría General de la República carece de competencia para realizar la aprobación de los presupuestos de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, como es el caso del CCCA.

 

 

III.-     Conclusiones

 

1.- Sí existe una antinomia entre lo dispuesto en los artículos 16 y 17 de la Ley N° 10657 (Ley de Cinematografía y Audiovisual) y el artículo 1° de la Ley N° 9524 (Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central).

 

2.- Sin embargo, la Ley 9524 contiene un régimen especial –y uniformador– en materia presupuestaria. Por ende, aunque la Ley 10657 es de fecha posterior, no puede entenderse que se ha generado una derogatoria tácita de ese régimen (respecto del CCCA), dado que la segunda ley constituye un cuerpo normativo totalmente ajeno a ese régimen especial presupuestario (principio de que la norma especial prevalece sobre la general).

 

3.-        Los artículos 16 y 17 de la Ley 10657 lucen como normas descolocadas, que en forma descuidada resultaron gravemente incongruentes con el régimen presupuestario actual. En efecto, no hay evidencia de una voluntad legislativa dirigida a modificar o romper el régimen presupuestario especializado que introdujo con vocación uniformadora y ordenadora la Ley 9524. Tendría además que haberse dispuesto expresamente una derogación de la Ley 9524 para el caso del CCCA y también una reforma al artículo 18 de la Ley 7428 y a los artículos 24 y 34 de la Ley 8131, cosa que no ocurrió.

 

4.-        Una finalidad esencial de la Ley 9524 fue respetar, rescatar, materializar y conferirle plena eficacia a los principios constitucionales de unidad y universalidad presupuestarias, de ahí que la interpretación debe privilegiar esos postulados de la Carta Fundamental. Siendo el CCCA un órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Cultura, no se vislumbra razón o motivo alguno para apartarse de esos principios de rango constitucional.

 

5.-        Un efecto directo y expreso de la Ley 9524 es la supresión de la competencia de la Contraloría General de la República en orden a la aprobación de los presupuestos de órganos del Gobierno Central, situación que torna inaplicables los artículos 16 y 17 de la Ley 10657.

 

6.-        Una interpretación lógica, armónica, integral, razonable y conveniente que atienda al fin público involucrado en la gestión y aprobación presupuestaria debe decantarse por la prevalencia del régimen uniforme de la Ley 9524, que es la normativa especial que rige en materia presupuestaria para todos los órganos desconcentrados de la Administración Central.

 

7.-        No existe un motivo para que los recursos del CCCA deban ser manejados –a nivel presupuestario– de una forma desigual respecto de todos los demás órganos desconcentrados de la Administración Central que administran su propio patrimonio.

 

8.-        En consecuencia, los artículos 16 y 17 de la Ley 10657 resultan inaplicables, pues no se ha producido una derogatoria tácita del régimen especial consagrado en la Ley 9524.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora 

 

ACG/nmm

Cod. 7234-2025