16 de julio de 2025

PGR-C-155-2025

 

Señora

MSc. Jasmín Porras Mendoza

Presidenta de Junta Directiva

Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur

JUDESUR

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende la consulta que fue planteada en el oficio JDJ-O-016-2025 del 30 de abril de 2025, remitido a nuestras oficinas el 05 de mayo de 2025. La consulta se acompaña del acuerdo de Junta Directiva n.° ACU-11-57-2024, tomado en sesión ordinaria n.° 57-2024 de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas – JUDESUR, celebrada el 15 de octubre de 2024 y el criterio legal n.° OFICIO ALJ-O-048-2024 del 07 de octubre de 2024 emitido por la de la Asesoría Legal de dicha Junta.

 

Luego de trascribir una serie de artículos de la Ley Orgánica de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas (JUDESUR), Ley n.° 9356 y de la Ley General de Contratación Pública, Ley n.°9986, se nos formulan las siguientes consultas:

 

“Se procede a formular las siguientes consultas ante la Procuraduría General de la República, sobre la aplicación de los artículos 16 y 45 de la Ley Orgánica de JUDESUR y motivado en causa de fuerza mayor:

1. ¿La Junta Directiva de JUDESUR, tiene competencia para aprobar contratos de concesión o adendas a los mismos en cuanto a su plazo apartándose de los Procedimientos de Contratación Administrativa, mediante un Acuerdo de Junta Directiva?

2. De ser afirmativa la respuesta anterior ¿en qué supuestos podría el Órgano Colegiado suspender el cómputo del plazo de las Concesiones de Locales del Depósito Libre Comercial de Golfito, ampliarlo o modificarlo?”.

 

Por su parte el acuerdo de Junta Directiva n.° ACU-11-57-2024, dice textualmente:

 

“ACUERDO 11. Solicitar a la administración, realizar consulta a la Procuraduría General de la República en relación al oficio ALJ-O-048-2024 del licenciado Pablo Torres Henríquez, asesor legal de JUDESUR. ACUERDO EN FIRME”.

 

El criterio legal n.° OFICIO ALJ-O-048-2024, si bien responde la primera consulta formulada a este órgano asesor en el oficio JDJ-O-016-2025, hace un análisis de casos concretos y situaciones que están pendientes de resolver por parte de la Administración, incluso menciona situaciones que fueron judicializadas. 

 

Una vez analizado el oficio JDJ-O-016-2025, se concluye que la consulta resulta inadmisible, por las siguientes razones:

 

 

I.                   SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

La función consultiva atribuida a la Procuraduría General de la República, conforme lo establece en el artículo 1 de su Ley Orgánica, n.°6815 del 27 de setiembre de 1982, está sujeta al cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 del citado cuerpo normativo.

 

De conformidad con esos artículos, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, a saber:

 

a)      Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. 

 

b)     Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y;

 

c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.

 

(Al respecto pueden verse los pronunciamientos n.°C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-277-2020 del 10 de julio del 2020 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, PGR-C-055-2025 del 17 de marzo de 2025 entre muchos otros).

 

II.                INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA Y ANTECEDENTE DEL CASO CONCRETO.

 

Con respecto al primero de los requisitos, en el caso que nos ocupa se observa que las preguntas que se plantearon en la consulta no coindicen con lo señalado en el acuerdo que fue emitido por la Junta Directiva de JUDESUR.

 

Si bien, la primera de las preguntas se plantea tanto en el oficio de consulta como en el criterio legal, lo cierto es que de dicho criterio se desprende no solo el análisis de casos concretos, sino que también se pretende la revisión de actos administrativos ya adoptados como acuerdos de la Junta Directiva que se relacionan específicamente con el arrendamiento de 4 locales, donde incluso se citan situaciones judicializadas.

 

No menos importante señalar que el propio acuerdo de Junta Directiva n.° ACU-11-57-2024, nos invita a hacer una revisión del criterio legal emitido por la Asesoría Legal.

 

En múltiple jurisprudencia administrativa hemos señalado que resulta incuestionable, como requisito obligatorio de admisibilidad que, el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. (Dictámenes C-008-2021 del 14 de enero de 2021, PGR-C-151-2022 de 22 de julio de 2022, PGR-C-287-2022 del 20 de diciembre de 2022).

 

 En el dictamen PGR-C-067-2025, que indica expresamente:

 

“En lo referente al tercero de los requisitos mencionados (que la consulta verse sobre un tema jurídico genérico), debemos señalar que, luego de un análisis detallado del asunto que nos ocupa, fue posible constatar que la consulta pretende que se revise si el acuerdo adoptado por la Junta Directiva del IFAM en su sesión extraordinaria n. 042-2020 del 28 de octubre del 2020, se encuentra ajustado a derecho. En ese acuerdo se aprobó el Reglamento de Junta Directiva, cuyo artículo 37, inciso p), dispone que al Director Ejecutivo del IFAM le corresponde "Ejercer la representación judicial o extrajudicial del Instituto con el carácter de apoderado (a) generalísimo (a) y con las facultades contenidas en el artículo 1253 del Código Civil". Por ello, entrar a conocer si existe un choque entre la norma transcrita y alguna otra disposición del ordenamiento jurídico sería dictaminar acerca de la validez del acuerdo de Junta Directiva ya mencionado.

 

        En casos similares hemos señalado lo siguiente:

 

"Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta [esta Procuraduría] a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público." (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026- 2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, OJ-084-2020 de 16 de junio de 2020, entre muchos otros)." (Dictamen PGR-C-122- 2023 del 20 de junio de 2023).

 

Conforme lo hemos indicado, resolver sobre la validez de actos de la Administración es un rol ajeno a las funciones asesoras que se le han asignado a esta Procuraduría, tal y como se desprende del articulado de nuestra Ley Orgánica y de la jurisprudencia administrativa relacionada con el punto. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa, por lo que estaríamos desconociendo nuestra función meramente asesora e invadiendo competencias que no nos corresponden.

 

Por otro lado, es importante agregar que las preguntas que se nos plantearon no fueron las mismas que respondió el criterio legal que se nos remitió con la consulta, ni fueron las mismas que formuló la Junta Directiva del IFAM a su Asesoría Jurídica, lo cual imposibilita, como motivo adicional, conocer la consulta planteada”.

 

 

Sobre la improcedencia de analizar y/o revisar criterios legales emitidos por las asesorías jurídicas de las instituciones consultantes, en nuestra jurisprudencia administrativa, específicamente en el dictamen PGR-C-256-2024 del 11 de noviembre de 2024, señalamos lo siguiente:

 

“La función asesora de la Procuraduría General de la República encuentra su fundamento en lo dispuesto en el artículo 3, inciso b), de su Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), según el cual, corresponde a este órgano asesor dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

 

La norma aludida parte del hecho de que existe una duda jurídica del consultante en relación con el tema que somete a nuestro conocimiento, duda que persiste a pesar de haber recabado el criterio de su propia asesoría interna. Es por ello que cuando el consultante ha recibido la asesoría jurídica respectiva y está de acuerdo con ella, no es procedente requerir nuestro criterio; en primer lugar, porque dentro de nuestras competencias no está la de fiscalizar el trabajo de las asesorías jurídicas de la Administración activa; y, en segundo lugar, porque admitir una gestión de ese tipo va en contra del uso racional de los escasos recursos con los que cuesta esta Procuraduría.

 

Sobre ese tema hemos indicado lo siguiente:

 

“… el Órgano Asesor no es una especie de ‘segunda instancia’ de las asesorías legales de las Administraciones Públicas. Así las cosas, cuando un órgano de la Administración activa conoce de un criterio de su Asesoría Legal, es a él a quien le competente determinar si lo aplica o no al caso concreto. Ahora bien, si después de su análisis le asalta una duda, lo lógico y lo conveniente es que pida la respectiva aclaración o ampliación al órgano consultivo que lo emitió”. (OJ.-041-2003 del 10 de marzo de 2003, reiterada en el dictamen C-389-2008 del 28 de octubre del 2008).

 

“…nuestra función asesora no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los asesores jurídicos de la Administración, como pareciera pretenderse en este caso, sino que el sentido de acompañar el criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración ha agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aun así persiste la necesidad de contar con un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo…”. (Dictamen C-369-2007 del 16 de octubre de 2007).

“… la función consultiva y asesora de la Procuraduría no tiene por finalidad revisar o valorar los criterios que viertan los asesores legales de la Administración, pues esta Procuraduría no constituye un “fiscalizador” de las labores ejercidas por las asesorías jurídicas internas. Por esa razón, tampoco cabe que entremos a revisar o calificar el criterio legal que se adjunte.”(C-231-2015 del 28 de agosto del 2015, reiterado en el PGR-C-144-2023 del 14 de julio del 2023).

 

En este caso, se nos solicita expresamente confirmar el criterio institucional sobre el punto en consulta, criterio en el que coincide tanto la asesoría legal, como el propio consultante, por lo que la gestión ‒en virtud de lo ya expuesto‒ resulta inadmisible”. (El resaltado es propio).

 

 En el mismo sentido, pueden consultarse entre muchos otros los dictámenes: C-231-2015 del 28 de agosto de 2015, PGR-C-110-2023 del 24 de mayo de 2023, PGR-C-041-2025 del 06 de marzo de 2025, C-111-2025 del 05 de junio de 2025.

 

Finalmente, sobre el criterio legal, que debe acompañar las consultas que se realicen a este órgano asesor hemos señalado lo siguiente:

 

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.  El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”  (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).

 

En esta ocasión, aunque se formulan dos interrogantes jurídicas de carácter general, el criterio jurídico que se adjunta expone y analiza un caso concreto, específicamente, el proceso de licitación pública no. 2016LN-000002-01PM, denominado Compra de Terreno en el Cantón Central de Limón.

Por tanto, si damos respuesta a su gestión, estaríamos conociendo ese caso particular y resolviendo el asunto concreto planteado. Si para resolver ese asunto, o cualquier otro, la administración activa tiene dudas acerca de las normas o institutos jurídicos que resulten aplicables, puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas jurídicas generales, adjuntando un criterio legal que responda esos cuestionamientos generales y no analice un caso concreto”. Dictamen PGR-C-221-2021 del 05 de agosto de 2021. (El resaltado es propio).

 

De igual forma, sobre el criterio legal en el dictamen PGR-C-109-2025 del 05 de junio de 2025, se señaló expresamente:

 

“Es preciso recordar que, el criterio debe contener un análisis jurídico detallado de cada uno de los puntos que son sometidos a nuestra consideración. La finalidad de dicho requisito es poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto legal a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante. Se ha considerado que el criterio legal es de suma importancia ya que brinda insumos fundamentales para analizar el tema consultado, tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante, lo cual permite alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría podría brindar.

 

(Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017, C-145-2018 de 19 de junio de 2018 y C-205-2018 de 23 de agosto de 2018, C-013-2019 del 21 de enero de 2019 C-257-2018 del 08 de octubre de 2018, C-134-2018 del 13 de junio de 2018, C-073-2019 del 21 de marzo de 2019, PGR-C-055-2025 del 18 de marzo de 2025).

 

Con base en lo anterior, se concluye que la consulta planteada, resulta inadmisible, por incumplimiento de los requisitos señalados en nuestra Ley Orgánica.

 

Para acceder a los dictámenes citados o cualquier otro que resulte de interés, pueden ingresar a nuestra página oficinal Sistema Costarricense de Información Jurídica, en la pestaña “PGR SINALEVI” al costado izquierdo dirigirse a “Pronunciamientos,” posteriormente seleccionar el punto II “Búsqueda selectiva” y finalmente completar los datos del documento que se requiere. 

 

 

III.             CONCLUSIONES:

 

Por las razones indicadas, la consulta que se nos plantea se declara inadmisible porque no cumple con los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica.

 

 

                                                            

                                                             Cordialmente,

 

 

 

 

 

                                      María Fernanda Barquero Moya

                                                  Abogada, Despacho Procurador General

 

 

MFBM