9 de julio de 2025

PGR-OJ-112-2025

Señora

Noemy Montero

Jefa de Área

Comisiones Legislativas I                                            

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio

AL-CPEDER-0194-2025 del 18 de febrero de 2025, mediante el cual solicita que nos pronunciemos sobre el proyecto de Ley N.° 24.665, “Ley para la Gestión de la Migración por motivos de cambio climáticos y ambientales, con enfoque de Derechos Humanos”, el cual se tramita en la Comisión Permanente Especial de Derechos Humanos.

De previo, debemos señalar que, de conformidad con la Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor sólo puede realizar su función consultiva rindiendo los criterios legales que le soliciten los jerarcas de los diferentes niveles de la Administración Pública. En otras palabras, la Asamblea Legislativa no está legitimada para consultar cuando ejerce su función legislativa, sin embargo, con el fin de colaborar con ese poder de la República, hemos acostumbrado atender la consulta realizada, advirtiendo que el presente pronunciamiento se trata de un criterio jurídico no vinculante.

Asimismo, debemos señalar que el plazo de los ocho días otorgado para dar respuesta, no es aplicable a esta institución, por no encontrarnos en alguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma.

I.                   OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto busca establecer una categoría migratoria específica para personas desplazadas por motivos de cambio climático y desastres ambientales, reconociendo sus derechos y garantizando un procedimiento migratorio especial bajo el principio de no devolución.

Se considera que en la actualidad existe un vacío normativo en la legislación costarricense con relación a este tema y su regulación permitiría que estas personas

accedieran a un estatus legal definido, garantizando su derecho a no ser devueltos a situaciones peligrosas y su acceso a servicios básicos como salud, educación y trabajo. Esta ley brindaría una base legal clara para que las autoridades costarricenses gestionen los flujos de migrantes ambientales de manera efectiva y humana.

II.                JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO DE LEY DESDE LOS ESTÁNDARES INTERNACIONALES E INTERAMERICANOS DE DERECHOS HUMANOS

En la actualidad la legislación costarricense no reconoce de manera expresa, a los migrantes por causas ambientales. A pesar de ello, el reconocimiento legal de esta figura resulta coherente con la evolución del derecho internacional y la tendencia creciente de desplazamientos causados por desastres ambientales, tal como lo ha documentado la Organización Internacional para las Migraciones (OIM).[1]

Existe un conjunto sólido de normas y principios del derecho internacional público y del sistema interamericano de derechos humanos, de los cuales puede derivarse la protección de personas desplazadas por motivos ambientales y climáticos, aun cuando todavía no ha sido suscrito un instrumento vinculante en esta materia.

Dentro de las normas de carácter internacional que podríamos mencionar como fundamento, se encuentran los artículos 13 y 14 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), que reconocen el derecho de toda persona a circular libremente y el derecho de buscar asilo frente a la persecución, lo que puede ser interpretado extensivamente frente a amenazas graves como las derivadas del cambio climático.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, garantiza en su artículo 6 el derecho a la vida, a partir del cual puede protegerse a las personas frente a riesgos ambientales que amenacen su existencia. Además, en su artículo 7 se prohíbe la tortura y los tratos crueles, inhumanos o degradantes, lo cual también puede aplicarse a contextos de retornos forzados por condiciones de degradación ambiental severa.

Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce el derecho a un nivel de vida adecuado, que incluye alimentación, vestido y vivienda adecuada (artículo 11) y el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental (artículo 12). Asimismo, la Convención sobre los Derechos del Niño establece el interés superior del niño como principio rector y la protección de niños refugiados y desplazados, principios que resultan aplicables, por analogía, a niñas y niños migrantes desplazados por factores climáticos y ambientales (artículo 22).

En el ámbito de los acuerdos internacionales, encontramos la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, de la cual Costa Rica es parte, que establece la necesidad de mitigar los impactos del cambio climático y promover mecanismos de adaptación, incluyendo consideraciones sobre movilidad humana. Si bien no establece formalmente el concepto de “migrante por razones ambientales”, sí reconoce la vulnerabilidad de los países por los efectos del cambio climático y la posibilidad de que las personas se vean obligadas a migrar debido a sus consecuencias.

El Acuerdo de París (2015), también reconoce en su preámbulo y en el artículo 8, la importancia de respetar los derechos humanos en las medidas para hacer frente al cambio climático, incluyendo el respeto a las personas desplazadas. En igual sentido, el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular (2018), establece el deber de minimizar los factores adversos que obligan a las personas a abandonar su país de origen, incluyendo desastres naturales y degradación ambiental, además de promover la cooperación internacional y los marcos normativos que reconozcan la movilidad humana inducida por el cambio climático (objetivos 2, 5 y 23). Finalmente, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, ODS 13 (“Acción por el Clima”) y ODS 10 (“Reducción de Desigualdades”), exigen a los Estados adoptar medidas para proteger a las personas vulnerables, incluyendo migrantes desplazados por eventos climáticos extremos.

            En el ámbito interamericano, podemos encontrar varias normas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), que protegen el derecho a la vida (artículo 4), a la integridad personal (artículo 5), el derecho de circulación y residencia (artículo 22) y el derecho a la protección judicial (artículo 25). Estos derechos deben interpretarse conforme al principio pro persona y al control de convencionalidad que obliga a todos los poderes públicos costarricenses.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su Opinión Consultiva OC-25/18, ha reconocido la necesidad de interpretar de manera amplia y evolutiva los marcos de protección internacional frente a nuevas dinámicas de desplazamiento forzado. En particular, al referirse a la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados de 1984, la Corte destaca que:

“La ampliación de la definición de refugiado responde no sólo a las dinámicas de desplazamiento forzado que la originaron, sino que también satisface los desafíos de protección que derivan de otros patrones de desplazamiento que suceden en la actualidad.” (OC-25/18, párr. 96).

Esta referencia implícita a “otros patrones de desplazamiento” debe ser comprendida en el contexto actual de fenómenos asociados al cambio climático, desastres naturales, inseguridad ambiental y otras emergencias humanitarias, los cuales generan situaciones de alta vulnerabilidad y pueden colocar a las personas fuera de la protección efectiva de su Estado de origen.

Si bien las personas desplazadas por motivos ambientales no siempre cumplen con la definición tradicional de refugiado según la Convención de 1951, la interpretación evolutiva adoptada por la Corte permite considerar su necesidad de protección internacional, ya sea por vías de asilo, protección complementaria o principios como el de no devolución, cuando el retorno implique un riesgo grave para su vida, salud o integridad.

Desde esta perspectiva, los Estados parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos pueden adoptar medidas especiales de identificación, admisión y protección en favor de personas desplazadas por desastres naturales, bajo un enfoque de derechos humanos y en armonía con el principio pro persona.

Consecuentemente, en virtud del bloque de legalidad internacional y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Costa Rica, el proyecto de ley consultado es coherente con estos estándares y promueve la interpretación progresiva y pro persona que exige el artículo 29 de la Convención Americana.

III.             ANÁLISIS ESPECÍFICO DEL ARTICULADO

El proyecto de ley incorpora principios fundamentales del derecho internacional como el de dignidad humana, no devolución, confidencialidad, igualdad, no discriminación, interés superior del niño, interseccionalidad, entre otros. Además, incluye conceptos relevantes como “migrante climático”, “desplazamiento interno/externo”, “reubicación” y “vulnerabilidad”, alineados con el lenguaje de la OIM y otros organismos internacionales.

El articulado que se propone, resulta acorde con la intención del proyecto de ley de reconocer la existencia de una nueva categoría migratoria en la Ley General de Migración y Extranjería por razones climáticas, para lo cual se establece un trámite ágil, digital y con garantía del debido proceso.

Por tanto, el proyecto de ley es jurídicamente viable y se encuentra en armonía con el bloque de legalidad vigente en materia de protección de derechos humanos frente a nuevas amenazas derivadas del cambio climático, por lo que su aprobación se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

A pesar de ello, debemos realizar tres observaciones puntuales. En primer lugar, se recomienda la consulta de la presente iniciativa a la Dirección General de Migración y Extranjería y al Ministerio de Ambiente y Energía, dadas las competencias que se asignan a dichas instituciones en el proyecto de ley. y específicamente. en el artículo 7.

Además, se recomienda establecer salvaguardas suficientes en el artículo 10 del proyecto de ley, que crea una base de datos con información de migrantes ambientales y climáticos. Si bien este registro se establece con la intención de contar con datos suficientes para desarrollar políticas públicas informadas y cooperar con organismos internacionales y obliga a cumplir con los principios de confidencialidad y protección de datos personales, lo cierto es que su redacción no es clara en cuanto a cuáles autoridades estarán autorizadas a acceder a esta base de datos y bajo qué condiciones.

Dado lo anterior, se recomienda establecer salvaguardas suficientes y mecanismos de seguridad para el manejo de la información personal de los migrantes ambientales, en protección de su derecho fundamental a la autodeterminación informativa.

Finalmente, recomendamos establecer una norma que clarifique si la condición de migrante climático puede regularizar situaciones migratorias preexistentes, así como la consideración de medidas de regularización migratoria para personas ya presentes en el país por causas climáticas y en situación de irregularidad. Esto, con la intención de evitar problemas futuros de aplicación de la ley.

IV.             CONCLUSIÓN

Partiendo de lo expuesto, debemos concluir que el proyecto de ley analizado es jurídicamente viable y se encuentra alineado con el bloque de legalidad internacional aplicable en materia de derechos humanos, promoviendo una nueva categoría migratoria por razones climáticas, y garantizando derechos fundamentales como el debido proceso, la dignidad humana y la no discriminación.

Para mejorar su implementación, se recomienda consultar a la Dirección General de Migración y Extranjería y el MINAE, establecer salvaguardas claras para el uso y acceso a la base de datos de migrantes ambientales (artículo 10), y prever mecanismos que permitan la regularización de personas en condición migratoria irregular por causas climáticas.

Atentamente,

                              Silvia Patiño Cruz

                             Procuradora

SPC/nmm

Cod.1792-2025