07 de julio del 2025

PGR-C-149-2025

 

Señor

Eric Bogantes Cabezas

Regulador General

Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (aresep)

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero al oficio OF-0916-RG-2024, de fecha 19 de julio del 2024, código interno 7093-2024, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General, en relación con los nombramientos en puestos de confianza.

 

En concreto se consulta lo siguiente:

 

“1. ¿Los puestos de confianza se consideran nombramientos a plazo fijo (determinado) o a plazo indeterminado?

 

2. En caso de estar sujeto a un plazo determinado, si sobreviene la supresión del puesto, por parte de una autoridad distinta a quien los nombró ¿procede el pago de auxilio de cesantía (artículo 28 y 29 del Código de Trabajo) o de alguna indemnización (artículo 31 del Código de Trabajo)?”

 

Y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aportó el criterio de la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria, materializado en el oficio OF-0419-DGAJR-2024, de fecha 02 de julio del 2024, elaborado por las señoras Heilyn Ramírez Sánchez, coordinadora de asesoría jurídica y Carol Solano Durán, directora general, mediante el cual se concluyó:

 

“1. El término “empleado de confianza” constituye un concepto jurídico indeterminado, el cual ha de ser dotado de contenido concreto en cada caso, mediante la aplicación a sus circunstancias específicas de los factores objetivos y subjetivos.

2. Los funcionarios de confianza forman parte de un régimen de empleo especial, excluido del estatutario, debido a las especiales características de la relación de empleo que ostentan; su nombramiento y remoción es facultad exclusiva del jerarca, ya que, para su elección no se parte de los criterios de idoneidad comprobada, propio del sistema de méritos. En el caso de la Aresep, se ha dispuesto expresamente que se debe garantizar en todo caso la idoneidad para el ejercicio del puesto.

3. No se encontró dentro del ordenamiento jurídico alguna disposición normativa que establezca un plazo para el nombramiento de los funcionarios de confianza. No obstante, por su carácter eventual, definido por la especial y directa relación con el funcionario que los nombra, se entiende que cuando éste cesa, es común entender que su personal de confianza subordinado cesa automáticamente.

4. Según criterios del órgano asesor del Estado, en el tanto las funciones desempeñadas por los trabajadores de confianza sean consideradas como funciones permanentes y no exista norma que establezca el plazo de nombramiento, los contratos suscritos con dichos trabajadores deberán ser considerados contratos a plazo indefinido, debiendo reconocerse al final de la relación laboral cuanto medie despido sin justa causa, el importe correspondiente al auxilio de cesantía y al preaviso, según lo establecen los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo.

5. El ordinal 31 del Código de Trabajo, autoriza que en los contratos a tiempo fijo, cualquier parte (trabajador o empleador), le ponga término al contrato de trabajo sin justa causa, antes del advenimiento del plazo. En este escenario, la parte que da por terminado el contrato debe indemnizar a la contraparte, pagando los daños y perjuicios que esta demuestre.

6. Debe valorarse técnicamente cada caso concreto, con el fin de determinar las condiciones que han mediado en los nombramientos de esta clase de puestos, con el fin de determinar si corresponde el pago de algún extremo laboral o indemnización, en caso de sobrevenir la supresión de un puesto”. (El subrayado es suplido)

 

 

I.- Consideración previa

 

De previo a conocer el fondo de lo consultado, resulta conveniente advertir que su abordaje se realizará de manera general y entendiendo que las consultas formuladas a la Procuraduría General se relacionan con los funcionarios nombrados en puestos de confianza subordinados.

 

Se realiza la anterior observación porque de la lectura del criterio legal que se adjunta, se logra determinar en el apartado I, denominado “Precisión Preliminar”, que se transcribe parcialmente el Informe de la Auditoría Interna N°-01-ICI-2024, donde se resalta, entre otros aspectos, nuestra jurisprudencia administrativa y algunas resoluciones judiciales sobre ese tipo de funcionarios. (Se destacan los dictámenes C-298-2018 del 27 de noviembre del 2018 y C-461-2006 del 14 de noviembre del 2006, las sentencias de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, n°s. 368-2006, 2007-000648, 2011-000391 y 2014-000005)

 

Además, en el análisis de fondo del informe jurídico OF-0419-DGAJR-2024, se citan del Reglamento autónomo de las relaciones de servicio entre la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, su órgano desconcentrado y sus funcionarios (RAS), las siguientes normas:

 

“Artículo 3: Definiciones (…)

 

[…] Funcionario (a) de confianza: Los Asesores, Jefe de Despacho del Regulador General y todo(a) funcionario(a) que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, pueda ser calificado(a) como tal. […]

 

Artículo 14.-Clases de nombramiento. Existen dos tipos de nombramientos en la Aresep a tiempo indefinido y a plazo determinado. Dentro del plazo determinado están los nombramientos por cinco años en las plazas de Intendente, de Director General y de Director y miembro del consejo de la Sutel; en puestos de confianza, interinos y en plazas por servicios especiales.

 

a. Nombramiento por tiempo indefinido: se realiza en plazas vacantes de cargos fijos como resultado de un concurso, de conformidad con los instrumentos vigentes sobre reclutamiento y selección.

 

b. Nombramiento a plazo determinado por cinco (5) años: es el realizado en las plazas de Intendente, de Director General y de Director, siguiendo para ello los procedimientos de reclutamiento y selección vigentes. Estos nombramientos serán prorrogables total o parcialmente por una única vez. En caso de que uno de estos funcionarios cese en su cargo antes del cumplimiento del término, el nombramiento de su sustituto será realizado por un nuevo plazo de 5 años.

 

c. Nombramiento interino: Se realiza para sustituir al titular de la plaza cuando se encuentra ausente o en plazas vacantes mientras se realiza el concurso respectivo. Este tipo de nombramiento puede ser prorrogado de manera justificada, de conformidad con las necesidades institucionales y los lineamientos establecidos para este fin por el jerarca superior administrativo correspondiente.

 

En los casos en que una (sic) funcionaria nombrada a tiempo indefinido sea ascendida a una plaza interina o por tiempo determinado, gozará respecto de la plaza que ocupaba anteriormente de un permiso sin goce de salario por el tiempo que dure el periodo de su nombramiento.

 

d. Nombramiento por servicios especiales: se realizan para la ejecución de trabajos de carácter especial y temporal, cuyo plazo de nombramiento se sujetará a la normativa vigente.

 

e. Nombramientos en puestos de confianza: se realizarán de acuerdo con las siguientes normas:

1. El nombramiento y remoción de los funcionarios en puestos de confianza será una potestad discrecional del Jerarca Superior Administrativo.

2. El nombramiento de personal en puestos de confianza debe garantizar en todo caso la debida idoneidad para el ejercicio del puesto, en términos de los conocimientos, experiencia, requisitos legales y competencias específicas en los manuales descriptivos de clases y de cargos.

3. Los puestos de confianza podrán ser ocupados por funcionarios internos o por personas que provienen de fuera de la institución.

4. En el caso de la Sutel el plazo del nombramiento será el que establezca, mediante acuerdo, el órgano colegiado.

5. Los funcionarios nombrados en puestos de confianza en la Sutel podrán ser cesados sin responsabilidad patronal, en los términos que establece el ordenamiento jurídico.

 

El personal nombrado en puestos de confianza queda exceptuado de la evaluación del período de prueba”.

 

Y, a mayor abundamiento, en dicho informe jurídico, se precisa textualmente que:

 

“(…) Los funcionarios de confianza forman parte de un régimen de empleo especial, excluido del estatutario, debido a las especiales características de la relación de empleo que ostentan. En consecuencia, su nombramiento y remoción es facultad exclusiva del jerarca, ya que, para su elección no se parte de los criterios de idoneidad comprobada, propio del sistema de méritos, por el contrario, para su escogencia, se fundamenta en aspectos puramente subjetivos, de orden personal. (Dictamen C-358-2015 del 18 de diciembre de 2015, de la PGR) En el caso de la Aresep, se ha dispuesto expresamente que se debe garantizar en todo caso la idoneidad para el ejercicio del puesto, en términos de conocimientos, experiencia, requisitos legales y competencias específicas en los manuales descriptivos de clases y de cargos.

 

(…)

 

Tal y como lo señala el precedente administrativo citado, el concepto de “empleado de confianza” ha de ser dotado de contenido concreto en cada caso, mediante la aplicación a sus circunstancias específicas, es decir valorando los factores objetivos y subjetivos que le sean propios, ya que no por ser puesto de confianza, dejan de disfrutar las ventajas o derechos que la ley le concede a los demás trabajadores, con la particularidad que su nombramiento se basa en lo que la doctrina ha llamado criterios “intuito personae”. Tratándose del sector público, el nombramiento dependerá del jerarca, con la diferencia que no deberá comprobar su idoneidad, criterio que se ha tenido como la base para la selección de los restantes funcionarios públicos, que no sean “puestos de confianza”.

 

La norma reglamentaria, dispuesta en Aresep, para estos cargos, señala en lo de interés que el nombramiento de los(as) funcionarios(as) de confianza será discrecional del Jerarca Superior Administrativo”. (La negrita es nuestra)

 

Como aspecto final interesa acotar que, para brindar cabal respuesta a lo requerido, nos basaremos especialmente en nuestra jurisprudencia administrativa y en la judicial emitida sobre el tema de interés del gestionante.

 

 

II.- sobre el fondo

 

Concretamente las consultas que se nos plantean están orientadas, en primer lugar, a que se defina si los puestos de confianza deben ser considerados nombramientos a plazo fijo (determinado) o a plazo indeterminado. Y, en segundo lugar, sobre la procedencia del pago de auxilio de cesantía (artículo 28 y 29 del Código de Trabajo) o de alguna indemnización (artículo 31 del mismo cuerpo normativo), en caso de estar sujeto a un plazo determinado y sobreviene la supresión del puesto, por parte de una autoridad distinta a quien los nombró.

 

Como un primer aspecto, en lo que concierne a los funcionarios de confianza, cabe indicar que esa categoría de servidores ha sido definida en doctrina de la siguiente forma:

 

"…los trabajadores de confianza son aquellos cuya actividad se relaciona en forma inmediata y directa con la vida misma de las empresas, con sus intereses, con la realización de sus fines y con su dirección, administración y vigilancia generales; esta fórmula y las disposiciones de la ley vigente, interpretadas por la doctrina y la jurisprudencia, permitieron determinar las dos características siguientes: primeramente, la categoría del trabajador de confianza depende de la naturaleza de las funciones; en segundo lugar, las funciones de confianza son las de dirección, inspección, vigilancia y fiscalización, cuando tengan carácter general y las que se relacionan con trabajos personales del patrón (…). Los empleados de confianza están vinculados a la existencia de la empresa, a sus intereses fundamentales, al éxito y prosperidad de la misma, a su seguridad y al orden esencial que debe reinar entre los trabajadores." (De Buen L., Néstor, Derecho del Trabajo, Editorial Porrúa, México, 1977, p.445.) (El resaltado nos pertenece.) (Ver entre otros pronunciamientos: OJ-134-2003 del 6 de agosto del 2003 y C-085-2014 del 18 de marzo del 2014).

 

Sumado a lo expuesto, la Sala Constitucional se ha referido a este tipo de funcionarios, en los siguientes términos:

 

“Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios -la mayoría- no a todos. La Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción como son los ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública, los directores de instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en general, "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza" (art. 140 inciso 1), dejando a la ley (Ley de Servicio Civil dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios, que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen general. Esta posibilidad de excluir ciertos funcionarios la reitera el artículo 192. Se repite que la intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía de ley el legislador ha excluido varios casos del régimen común. El Estatuto de Servicio Civil en sus artículos 3, 4 y 5, menciona un buen número de funcionarios que no se consideran dentro del régimen. También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un trato desigual. Así ha de ser, pues por vía de excepción injustificada el legislador podría hacer nugatoria la disposición constitucional que tiende a la estabilidad laboral del empleado público y a la racionalidad del reclutamiento, como regla general. Pero si el cargo tiene alguna característica especial que lo justifique, la excepción será válida”. (Sala Constitucional, resolución número 1119-1990 de las catorce horas del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa, reiterada en el pronunciamiento 2859-1992 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 8 de setiembre de 1992, entre otros) (El subrayado es nuestro)

 

De esta manera, hemos definido de forma clara y contundente a los funcionarios o empleados de confianza como “personal eventual” que interviene o colabora sustancialmente en funciones de dirección, fiscalización, vigilancia y formulación de las políticas públicas; están además íntimamente relacionados con los jerarcas institucionales, por un lado, porque éstos son quienes discrecional y libremente los nombran y remueven. No gozan del derecho a la inamovilidad, pues la confianza está referida a ellos, ya sea por condiciones subjetivas, de orden personal, u objetivas, como podrían ser atributos técnicos o profesionales o la simple comunidad ideológica que puedan hacerlos idóneos para el puesto.

 

Por otra parte, merece destacarse que tal y como resaltamos en el dictamen C-298-2018 del 27 de noviembre del 2018, a partir de nuestro criterio C-461-2006 de 14 de noviembre de 2006, fuimos claros y contundentes en advertir que los puestos de confianza no pueden ser artificiosamente catalogados como contratos a plazo determinado, asimilándolos a los denominados “funcionarios de período legal”, a fin de excluirlos por definición, al finalizar el período de nombramiento, del pago de las prestaciones.

 

En concreto, en el pronunciamiento del año 2006 concluimos que: “en el tanto las funciones desempeñadas por los trabajadores de confianza sean consideradas como funciones permanentes y no exista norma que establezca el plazo de nombramiento, los contratos suscritos con dichos trabajadores deberán ser considerados contratos a plazo indefinido, debiendo reconocerse al final de la relación laboral cuanto medie despido sin justa causa el importe correspondiente al auxilio de cesantía y al preaviso, según lo establecen los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo”. (Criterio que ha sido reiterado en dictámenes posteriores, entre otros, en el C-271-2009 del 2 de octubre del 2009, el C-085-2014 del 18 de marzo del 2014 y el C-298-2018 opción citada).

 

Precisamente, sobre los empleados de confianza subordinados en el dictamen C-298-2018, explicamos:

 

“(…) hemos reiterado que, dentro del empleo público, como una clara excepción al régimen de mérito o estatutario (arts. 192, 140.1 de la Constitución Política y 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil), los “funcionarios o empleados de confianza” ^[1][1] subordinados se definen, como categoría, en razón de la naturaleza propia de las funciones desplegadas^[2][2]; comúnmente reconocidos por un amplio sector de la doctrina, como "personal eventual" que está íntimamente relacionado con los jerarcas institucionales, por un lado, porque éstos son quienes discrecional y libremente los nombran y remueven –no gozan del derecho a la inamovilidad (art. 6 inciso 2 del Estatuto de Servicio Civil) ^[3][3]-, pues la confianza está referida a ellos ^[4][4], ya sea por condiciones subjetivas, de orden personal, u objetivas, como podrían ser atributos técnicos o profesionales o la simple comunidad ideológica que puedan hacerlos idóneos para el puesto; y por el otro, porque son aquéllos a quienes asesoran e incluso les prestan servicios personales como secretarios, ayudantes o conductores de automóviles, etc. (Dictámenes C-180-2006 de 15 de mayo de 2006 y C-055-2017 de 20 de marzo de 2017).

 

Y casualmente, por aquella especial y directa relación con el funcionario que lo nombra, es común entender que cuando cesa la autoridad para la que presta dichas funciones, el personal eventual cesa automáticamente ^[5][5]. Por ello, según lo ha admitido en nuestro medio la Sala Segunda de lo laboral, al ser cargos de confianza designados por el jerarca anterior, bien puede el nuevo jerarca removerlos con total independencia de que la acción de personal estableciera un plazo determinado de nombramiento y por consiguiente, no les asiste derecho a permanecer en aquel cargo y tampoco a percibir el salario asignado a dicho puesto durante todo el período que se estableció en la acción de personal (Resolución Nº 2010-001188 de las 09:27 hrs. del 27 de agosto de 2010); afirmar lo contrario sería admitir que el servidor de confianza puede mantenerse en su cargo a pesar de la voluntad en contrario del jerarca; estimación que a todas luces resultaría contraria a la naturaleza del cargo (Resolución Nº 5128 de las 15:13 hrs. del 3 de mayo de 2005, la Sala Constitucional).

 

De modo que el mantener o no al funcionario de confianza subordinado en su puesto, constituye una decisión libre, puramente subjetiva y altamente discrecional del jerarca nominador, sin sujeción alguna a trámite ni procedimiento, basada únicamente en la confianza requerida para ocupar el cargo (Resoluciones Nos. 2015001398 de las 09:05 hrs. del 30 de enero de 2015 y 2015001568 de las 14:30 hrs. del 3 de febrero de 2015, Sala Constitucional). Pudiéndose entonces dejar su nombramiento sin efecto, incluso antes de la finalización del plazo por el cual el nombramiento se otorgó, desde el momento en que así se considere oportuno y sin que el cese o la remoción del cargo pueda ser entendida como una sanción (Resoluciones Nºs 2010017928 op. cit. y 2235 de las 15:45 horas del 20 de febrero de 2007, Sala Constitucional; 001151-F-S1-2011, Sala Primera op. cit. y 2014-000005 de las 09:50 hrs. del 8 de enero de 2014, Sala Segunda).

 

Cosa distinta es, si ante aquel cese, procede o no el reconocimiento de algún extremo laboral.

 

A falta de una regulación general y detallada, a nivel legal, sobre los puestos de confianza, la determinación del régimen jurídico aplicable a esta categoría, dentro del empleo público, se ha venido construyendo a partir de la doctrina y la jurisprudencia judicial ^[6][6]. No obstante, nos encontramos con disposiciones normativas secundarias, como el “Reglamento de puestos de empleados de confianza subalternos del Sector Público” -Decreto Ejecutivo Nº 39059 de 9 de marzo de 2015, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº137 de 16 de julio de 2015-, que vino a derogar el Decreto Nº 36181-H de 25 de mayo de 2010, publicado en La Gaceta N° 192 de 4 de octubre del 2010; intentando con él innovar en algunos aspectos atinentes a esta consulta, la relación jurídica subyacente entre esta categoría de empleados y la Administración ^[7][7].

 

Importa destacar, para la presente consulta, los siguientes aspectos de la reglamentación aludida.

 

Pretendiendo determinar en qué casos es procedente el pago de extremos laborales (preaviso y auxilio de cesantía) a los denominados “empleados de confianza subalternos”, así como las pautas a seguir cuando se da un reingreso a la Administración Pública, aquel Reglamento dispone que:

 

Tal categoría funcionarial incluye los puestos de consultor licenciado experto, consultor licenciado, asesor profesional, asistente profesional, asistente técnico, asistente administrativo, secretario, chofer y los que en el futuro sean definidos así por la Autoridad Presupuestaria, siempre que estén a disposición permanente de los jerarcas supremos y ejecutivos de los ministerios y entidades públicas, como ministros, viceministros, presidentes ejecutivos, directores ejecutivos y gerentes. En el caso de las entidades públicas, se excluyen de la anterior enumeración de clases la de consultor licenciado experto y consultor licenciado, por no ser de aplicación para ellas (art. 1 inciso b).

 

“Los empleados de confianza subalternos están regidos por las disposiciones especiales de los artículos 585 y 586 ^[8][8] del Código de Trabajo, y pueden ser cesados en forma discrecional con el derecho a las indemnizaciones ahí establecidas, salvo disposición especial en contrario, siempre que no incurran en alguna de las causales previstas por el ordenamiento jurídico que regula la materia, que faculta al empleador a despedir sin responsabilidad patronal, previa apertura de la investigación administrativa correspondiente” (art. 1 inciso l).

 

“En el caso de que el servidor sea contratado de nuevo por la Administración Pública, antes de haber transcurrido el tiempo igual al representado por la suma recibida en carácter de auxilio de cesantía, se aplicará lo dispuesto en el artículo 586, inciso b) del Código de Trabajo ^[9][9]” (art. 1 inciso m).

 

“En aplicación de la teoría de "El Estado como patrono único" y lo dispuesto por el numeral 586 ^[10][10], inciso b) del Código de Trabajo, no procede indemnizar a quien es cesado y de inmediato, en forma continua, pasa a ocupar otro puesto en el sector público” (art. 1 inciso n).

 

Disposiciones normativas éstas que, junto con las otras no mencionadas, son de aplicación a todos los puestos de confianza subalternos del Sector Público, “salvo que exista legislación especial al respecto” (art. 2).

 

Aunque las citadas disposiciones normativas reglamentarias se basan en el régimen jurídico instaurado con anterioridad a la denominada Reforma Procesal Laboral, estimamos que las mismas mantienen coherencia con lo dispuesto actualmente por los artículos 682 párrafo segundo, 683, 684 y 685 del Código de Trabajo, pues al no estar enunciados los empleados de confianza subordinados entre aquellos expresamente exceptuados del pago de las prestaciones que prevén los artículos 28, 29 y 31 de ese mismo cuerpo legal, y al estar regidos por normas reglamentarias especiales -Decreto Ejecutivo Nº 39059-, continúa siendo procedente el pago de prestaciones legales a su favor, siempre no que exista causa justificada para su cese. (…)”. (La negrita es suplida)

 

En armonía con lo anterior, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución 368-2006 de las catorce horas diez minutos del veintitrés de mayo del dos mil seis, explicó que:

 

“(…) Por último, debe tomarse en consideración que no puede equipararse la relación a plazo fijo o por tiempo determinado con la naturaleza del empleado de confianza, como en el fondo se pretende hacer en el recurso, por tratarse de dos cuestiones absolutamente distintas. Evidentemente lo primero tiene que ver con el plazo fijado de antemano por las partes de acuerdo con el objeto del contrato e incluso por preverlo así la ley, para la realización de los trabajos o para el desempeño de determinadas funciones. Mientras que la calidad de empleado de confianza no tiene que ver con el plazo del contrato, sino, con las especiales características del puesto, por las cuales en algunos casos se ha considerado necesario en materia de empleo público, relevarlo de los procedimientos establecidos para el nombramiento y remoción, no dotándolo por consiguiente de estabilidad, como resulta ser el asunto de que se conoce “. (La negrita no es del original) (Ver en el mismo sentido, entre otras, las resoluciones 2007-000648 de las 09:50 horas del 7 de setiembre de 2007, 2011-000391 de las 11:20 horas del 4 de mayo de 2011 y 2014-000005 de las 09:50 horas del 08 de enero del 2014)

 

Así entonces, por considerar que no se evidencian motivos o razonamientos que hagan necesario un replanteamiento o modificación de la posición asumida por este órgano consultivo -desde vieja data- se concluye que siempre y cuando las funciones desempeñadas por los servidores de confianza sean consideradas como funciones permanentes y no exista norma que establezca el plazo de nombramiento, los contratos suscritos con dichos trabajadores deberán ser considerados contratos a plazo indefinido, debiendo reconocerse al final de la relación laboral, cuando exista despido sin justa causa, el importe correspondiente al auxilio de cesantía y al preaviso, según lo establecen los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo.

 

En todo caso, en relación con la primera interrogante, no se puede dar una afirmación única, pues depende de las variables que han sido analizadas en este dictamen.

 

Ahora bien, el fundamento legal para que los servidores de confianza, al finalizar su relación con el Estado, perciban las prestaciones legales, se encuentra en lo dispuesto en los artículos 682, 683 y 687 del Código de Trabajo. Dichas normas regulan lo siguiente:

 

“Artículo 682.- Trabajadora del Estado, de sus instituciones u órganos, es toda persona que preste a aquel o a estos un servicio material, intelectual o de ambos géneros, en virtud del nombramiento que le fue expedido por autoridad o funcionario competente o en virtud de un contrato de trabajo en los casos regidos por el derecho privado.

 

Los servidores de naturaleza pública se rigen por las normas estatutarias correspondientes, leyes especiales y normas reglamentarias aplicables y por este Código, en todo lo no contemplado en esas otras disposiciones. Las relaciones con las personas trabajadoras en régimen privado se regirán por el derecho laboral común y disposiciones conexas, salvo que la ley disponga otra cosa. También, podrán aplicarse conciliaciones, convenciones colectivas y laudos, siempre y cuando se concluyan o dicten con respeto a lo dispuesto en este Código y las limitaciones que resulten de este título.

 

(Así adicionado por el artículo 2° de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, "Reforma Procesal Laboral".)”

 

“Artículo 683.- El concepto del artículo anterior comprende, en cuanto al pago de prestaciones que prevén los artículos 28, 29 y 31, en su caso, a todos los servidores públicos, con las excepciones que resulten de este Código y de leyes o disposiciones especiales.

En particular se excluyen de dicho pago:

1) El presidente o la presidenta y los vicepresidentes o las vicepresidentas de la República.

2) Las diputadas, los diputados, los alcaldes municipales, los regidores municipales y cualquier otro servidor público de elección popular.

3) Los ministros o las ministras, los viceministros o las viceministras y los oficiales mayores.

4) Los magistrados y las magistradas de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, las personas que integren el Consejo Superior del Poder Judicial y el jefe del Ministerio Público.

5) El contralor o la contralora y el subcontralor o la subcontralora general de la República, y quien ocupe el cargo de regulador general de los servicios públicos.

6) El defensor o la defensora y el defensor adjunto o la defensora adjunta de los habitantes.

7) La procuradora o el procurador general de la República, y la persona que ocupe la Procuraduría General Adjunta de la República.

8) Quienes ocupen la presidencia ejecutiva y la gerencia de las instituciones autónomas y semiautónomas.

9) Las personas que ocupen las juntas directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas, los miembros de las juntas de educación y patronatos escolares y, en general, todos los miembros directivos de juntas, entidades u organismos, dependientes o relacionados con los Poderes del Estado.

10) Las personas que, sin relación de subordinación, reciban del Estado, de sus instituciones u organismos, subvenciones, auxilios, honorarios o alguna remuneración con otra denominación, por labores de cualquier naturaleza.

(Así adicionado por el artículo 2° de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, "Reforma Procesal Laboral".)”

 

“Artículo 687.- Las personas trabajadoras a que se refiere el artículo inicial de este título[11], que no tengan derecho de estabilidad en sus puestos de trabajo, solo podrán ser despedidas sin justa causa, expidiéndoles simultáneamente la orden de pago de las prestaciones que les corresponda. El acuerdo de despido y la orden de pago deberán publicarse en la misma fecha en el diario oficial La Gaceta.

(Así adicionado por el artículo 2° de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, "Reforma Procesal Laboral".)”

 

(Lo resaltado de los anteriores artículos es suplido)

 

Como es fácilmente apreciable, la primera de esas normas define quiénes son trabajadores del Estado, de sus instituciones u órganos.

 

La segunda regula -en su primer párrafo- a cuáles servidores públicos corresponde el pago de los beneficios previstos en los artículos 28, 29 y 31 del Código de Trabajo. También, incluye una lista de funcionarios que se excluyen de dicho pago.

 

Por su parte, la tercera norma reviste especial atención porque dispone que las personas trabajadoras a que se refiere el artículo 682 citado, que no tengan derecho de estabilidad en sus puestos de trabajo, solo podrán ser despedidas sin justa causa, expidiéndoles simultáneamente la orden de pago de las prestaciones que les corresponda.

 

También, hemos de agregar que mediante el “Reglamento de puestos de empleados de confianza subalternos del sector público” -Decreto Ejecutivo nº 39059 de 9 de marzo de 2015, que fue debidamente analizado en el dictamen C-298-2018 citado, se emitieron también regulaciones relacionadas con el pago de prestaciones legales a los denominados "empleados de confianza subalternos pertenecientes al sector público”, así como las pautas a seguir cuando se da un reingreso a la Administración Pública. (Ver los incisos l), m) y n) de su numeral 1º)

 

Dicha norma reglamentaria, en su artículo 2° estipula que “Las disposiciones anteriores se aplicarán a todos los puestos de confianza subalternos del sector público, salvo que exista legislación especial al respecto”.

 

Desde luego que lo anterior no implica que en todos los casos en que el Estado ponga fin a la relación de servicio de este tipo de funcionarios, deban cancelarse las prestaciones legales, pues estas proceden solo cuando no haya mediado justa causa para la separación, de acuerdo con lo dispuesto por la legislación laboral.

 

Finalmente, importa advertir que el supuesto regulado en el artículo 31 del Código de Trabajo está dirigido para aquellos contratos a tiempo fijo y para obra determinada, en orden a que: “cada una de las partes puede ponerles término, sin justa causa, antes del advenimiento del plazo o de la conclusión de la obra, pagando a la otra los daños y perjuicios concretos que demuestre, en relación con el tiempo de duración del contrato resuelto, con la importancia de la función desempeñada y con la dificultad que el trabajador tenga para procurarse cargo o empleo equivalente, o el patrono para encontrar sustituto, todo a juicio de los Tribunales de Trabajo”. (El subrayado no es del original)

 

Además, agrega que “cuando el patrono ejercite la facultad aludida en el párrafo anterior, además deberá pagar al trabajador, en el mismo momento de dar por concluido el contrato, el importe correspondiente a un día de salario por cada siete días de trabajo continuo ejecutado o fracción de tiempo menor, si no se hubiera ajustado dicho término; pero en ningún caso esta suma podrá ser inferior a tres días de salario. / No obstante, si el contrato se ha estipulado por seis meses o más o la ejecución de la obra, por su naturaleza o importancia, deba durar este plazo u otro mayor, la referida indemnización adicional nunca podrá ser inferior a veintidós días de salario”.

 

En este orden de ideas, se comparte lo concluido por el criterio legal que se adjunta a esta gestión, cuando señala en su punto 6 que “Debe valorarse técnicamente cada caso concreto, con el fin de determinar las condiciones que han mediado en los nombramientos de esta clase de puestos, con el fin de determinar si corresponde el pago de algún extremo laboral o indemnización, en caso de sobrevenir la supresión de un puesto”.

 

En suma, la propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

 

III.- CONCLUSIONES

 

Con fundamento en lo expuesto, se arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- Por considerar que no se evidencian motivos o razonamientos que hagan necesario un replanteamiento o modificación de la posición asumida por este órgano consultivo -desde vieja data- se concluye que siempre y cuando las funciones desempeñadas por los servidores de confianza sean consideradas como funciones permanentes y no exista norma que establezca el plazo de nombramiento, los contratos suscritos con dichos trabajadores deberán ser considerados contratos a plazo indefinido, debiendo reconocerse al final de la relación laboral, cuando exista despido sin justa causa, el importe correspondiente al auxilio de cesantía y al preaviso, según lo establecen los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo.

 

2.- En todo caso, en relación con la primera interrogante, no se puede dar una afirmación única, pues depende de las variables que han sido analizadas en este dictamen.

 

3.- El fundamento legal para que los servidores de confianza, al finalizar su relación con el Estado, perciban las prestaciones legales, se encuentra en lo dispuesto en los artículos 682, 683 y 687 del Código de Trabajo.

4.- Mediante el “Reglamento de puestos de empleados de confianza subalternos del sector público” -Decreto Ejecutivo nº 39059 de 9 de marzo de 2015, que fue debidamente analizado en el dictamen C-298-2018 del 27 de noviembre del 2018, se emitieron también regulaciones relacionadas con el pago de prestaciones legales a los denominados "empleados de confianza subalternos pertenecientes al sector público”, así como las pautas a seguir cuando se da un reingreso a la Administración Pública. (Ver los incisos l), m) y n) del numeral 1º y el artículo 2°)

 

5.- Lo anterior no implica que en todos los casos en que el Estado ponga fin a la relación de servicio de este tipo de funcionarios, deban cancelarse las prestaciones legales, pues estas proceden solo cuando no haya mediado justa causa para la separación, de acuerdo con lo dispuesto por la legislación laboral.

 

6.- El supuesto regulado en el artículo 31 del Código de Trabajo está dirigido para aquellos contratos a tiempo fijo y para obra determinada, en orden a que: “cada una de las partes puede ponerles término, sin justa causa, antes del advenimiento del plazo o de la conclusión de la obra, pagando a la otra los daños y perjuicios concretos que demuestre, en relación con el tiempo de duración del contrato resuelto, con la importancia de la función desempeñada y con la dificultad que el trabajador tenga para procurarse cargo o empleo equivalente, o el patrono para encontrar sustituto, todo a juicio de los Tribunales de Trabajo”, en los términos allí definidos.

 

7.- En este orden de ideas, se comparte lo concluido por el criterio legal que se adjunta a esta gestión, cuando señala en su punto 6 que “Debe valorarse técnicamente cada caso concreto, con el fin de determinar las condiciones que han mediado en los nombramientos de esta clase de puestos, con el fin de determinar si corresponde el pago de algún extremo laboral o indemnización, en caso de sobrevenir la supresión de un puesto”.

 

8.- La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

 

Dejamos en esos términos evacuada su consulta.

 

 

                                                                  Yansi Arias Valverde

                                                                  Procuradora adjunta

                                                                  Dirección de la Función Pública

YAV/mmg