02 de julio del 2025

PGR-C-142-2025

 

Señor

Agustín Meléndez García

Director General

Registro Nacional

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio DGL-0815-2024 del 22 de agosto del 2024, código interno 8274-2024, por medio del cual nos comunica lo instruido en el Acuerdo Firme J252-2024, tomado por la Junta Administrativa del Registro Nacional, en la Sesión n°. 22-2024, celebrada de manera ordinaria el 29 de julio del 2024, que literalmente dice:

 

“LA JUNTA ADMINISTRATIVA ACUERDA:

J252-2024. 1-) Tener por conocido el oficio DAD-GRH-3207-2024 de fecha 28 de junio de 2024, suscrito por la señora Brenda Chan Castillo, jefa a.i. de Gestión Institucional de Recursos Humanos, dirigido al señor Gerald Campos Valverde, ministro de Justicia y Paz, en atención a las vacaciones de los puestos de confianza del Registro Nacional, Director y Subdirector y la posición encontrada entre los criterios jurídicos de la Asesoría Jurídica de la Dirección General del Registro Nacional y los criterios emitidos por la Procuraduría General de la República sobre la cantidad de días de vacaciones que deben disfrutar los funcionarios nombrados en puestos de confianza. 2-) Trasladar a la Asesoría Jurídica para que haga la consulta a la Procuraduría General de la República. 3-) ACUERDO FIRME POR UNANIMIDAD”. (Lo subrayado y en negrita no pertenece al original)

 

A pesar de la claridad del acuerdo transcrito, la solicitud de criterio técnico-jurídico que finalmente usted presenta ante este órgano consultivo es la siguiente:

 

¿Cuántos días de vacaciones corresponden a las personas funcionarias públicas con un puesto en propiedad del Registro Nacional bajo el régimen del Estatuto del Servicio Civil y que, a su vez, sean nombradas en puestos de confianza de manera ininterrumpida entre un puesto y otro, dentro de la misma institución, de conformidad con la normativa general y especial vigente?

 

 

I. – Antecedentes DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

 

Indica usted que, en atención a lo instruido en el acuerdo firme citado anteriormente, y en su labor de funcionario ejecutivo de la Junta Administrativa del Registro Nacional, según lo dispone el artículo 6, inciso 1, de la Ley n°. 5695, Ley de Creación del Registro Nacional, así como de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica (n°. 6815 del 27 de setiembre de 1982), procede a solicitar el presente criterio.

 

Para ello, adjunta el oficio JAD-244-2024 del 30 de julio del 2024 que comunicó el Acuerdo J252-2024, tomado por la mencionada Junta, en la Sesión n°. 22-2024, celebrada de manera ordinaria el 29 de julio del 2024, el cual tuvo por conocido el oficio DAD-GRH-3207-2024 del 28 de junio del 2024, suscrito por la señora Brenda Chan Castillo, jefe a.i de Gestión Institucional de Recursos Humanos del Registro Nacional y que trasladó el trámite de consulta.

 

Ahora bien, para tratar de cumplir con el requisito de admisibilidad para la obtención del criterio de esta Procuraduría General, según lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley 6815, la presente consulta se acompaña del criterio de la Asesoría Jurídica del Registro Nacional, emitido mediante el oficio DGL-AJU-0387-2024-PU del 12 de junio del 2024, suscrito por el Lic. Oscar Abarca Cordero, en su condición de jefe, el Lic. Luis Carlos Fernández Carpio, asesor y la Licda. Karla Montero Soto, coordinadora de esa asesoría.

 

En ese estudio, luego de analizar varios temas que no guardan relación directa con el objeto de esta consulta[1] y explicar que “no se realizará pronunciamiento sobre casos particulares o concretos, sino orientar la respuesta, según lo dispone el ordenamiento jurídico en cumplimiento del bloque de legalidad consagrado en la Constitución Política específicamente en el artículo 11 y su homólogo de la Ley General de Administración Pública Ley N° 6227, así como la Ley de Creación del Registro Nacional, Ley N° 5695”, en su apartado final “V”, relacionado a las vacaciones de servidores regulares que se trasladan a puestos de confianza jerárquicos, dentro de la misma institución, se dispuso, en lo conducente:

 

“Como último item de este criterio jurídico, se analizará al trabajador de confianza jerárquico que se entiende el servidor público que, por sus funciones y tareas de alta dirección dentro de la organización, tiene una muy significativa responsabilidad, en el desarrollo de sus actividades y su correcto funcionamiento. Y, por lo tanto, se encuentran en un nivel alto de importancia, en la cadena de mando por encima del resto de los trabajadores.

 

(…)

 

Como se observa, al no haber normativa jurídica que regule claramente este rubro de las vacaciones de los puestos de confianza, si reconoce que es indiscutible es un derecho fundamental que debe de analizar cada caso en particular dependiendo de la institución y sus normas especiales.

 

Ahora bien, de importancia citar lo que dice la Ley de Creación de Registro No. 5695 sobre los puestos del Director General y la normativa del puesto de Subdirector General, ya que son los puestos de confianza y por ende son funcionarios de la institución, que les cobija la normativa siguiente:

 

“Artículo 6°.- Habrá un Director General, de quien dependerán jerárquicamente, para efectos administrativos, los directores de las diversas dependencias integradas del Registro Nacional. (…) El Director General deberá ser licenciado en Derecho y notario público, incorporado al Colegio de Abogados de Costa Rica y por lo menos con cinco años de ejercicio profesional”.

 

En cuanto al cargo de Subdirector General del Registro, dependerá directamente de los niveles superiores políticos y administrativos, por lo que asume una considerable participación en la determinación y puesta en práctica de las políticas, planes y programas.

 

Por consiguiente, existe normativa especial referida (Ley No. 5695), que cobija los derechos de los funcionarios, en temas de vacaciones y además existe una Negociación Colectiva de trabajadores que establece en su artículo 2 un ámbito de aplicación que comprende y ampara a todos los trabajadores presentes y futuros de la institución.

 

En este análisis, también es de suprema importancia observar el Principio de Continuidad Laboral, que rige para la Administración Pública según la jurisprudencia.

 

Si un servidor regular, es nombrado en un puesto de confianza en la misma institución, donde se evidencia una clara continuidad laboral sin interrupciones; empero, ahora con una licencia en un puesto de confianza, en la misma institución, la normativa y jurisprudencia nacional es amplia al indicar que se deben de respetar todos los derechos adquiridos, por las personas servidoras públicas en materia de vacaciones.

 

(…)

 

Por ende, es criterio de esta dependencia jurídica que, si y solo si el servidor público se mantiene laborando en forma ininterrumpida en la misma institución, sin que exista interrupción de un mes, en este caso en el Registro Nacional y se traslada de servidor o funcionario regular a un puesto de confianza, esta asesoría jurídica, considera lo cobija el principio de continuidad laboral, manteniendo todos sus derechos; necesario en este caso para el otorgamiento de los días de vacaciones ya adquiridos y dependiendo de su antigüedad, así será el cálculo de las vacaciones del funcionario público de confianza.

 

La Teoría del Estado Patrono Único, surgió -reiteramos- como una forma de asegurar a los trabajadores que se trasladan en la misma institución o de una institución del Estado a otra, refuerza el principio de continuidad laboral, en el disfrute de los derechos que se reconocen, y mantienen los derechos adquiridos, con la finalidad de protección, en el ejercicio de la función pública, de conformidad con el imperativo constitucional de un único régimen de empleo público que sea coherente, equitativo, transparente y moderno.

 

(…)

 

Es decir, siguiendo la jurisprudencia administrativa de la PGR, si hay ausencia de norma escrita sea ley, decreto o acuerdo especial, según el párrafo primero del ordinal 684 del Código de Trabajo-, especial y concreta que regule el reconocimiento del derecho a las vacaciones anuales remuneradas a favor de los servidores de confianza jerárquicos, debe integrarse el ordenamiento jurídico y según la cual, solo tendría derecho a disfrutar dos semanas de vacaciones efectivas por cada cincuenta semanas de servicio continuo, tal y como lo establece la Constitución Política en el artículo 59, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de ese cargo.

 

De modo que, a contrario sensu de lo externado, y si existiese normativa especial como es el caso del Registro Nacional, es jurídicamente posible permitirles disfrutar las vacaciones acumuladas que se arrastren del puesto estatutario, de forma ininterrumpida, mientras ocupan un cargo de confianza, y reconocerles el tiempo laborado con la finalidad de que disfruten un período mayor de vacaciones anuales remuneradas que las previstas por el ordinal 59 constitucional.

 

(…)

 

Por lo anterior, a contrario sensu del párrafo anterior, se refuerza que en el Registro Nacional si se cuenta con normas especiales, que identifican claramente el tema de las vacaciones para los servidores, los cuales son de dos tipos: el Reglamento Autónomo de Servicio de Registro Nacional No. 38400-JP y la Negociación Colectiva, de la cual ya hemos explicado, donde claramente se sustenta el tema para los servidores, a saber:

 

Según el Reglamento Autónomo de servicio: “Artículo 36.- Del disfrute de las vacaciones. Lo servidores del Registro Nacional disfrutarán de una vacación remunerada de acuerdo con las normas siguientes:

 

1) Si han trabajado por un lapso que va de cincuenta semanas hasta cuatro años y cincuenta semanas, gozará de quince días hábiles de vacaciones.

 

2) Si han trabajado por un lapso que va de cinco años y cincuenta semanas y hasta nueve años y cincuenta semanas, gozará de veinte días hábiles de vacaciones.

 

3) Si han trabajado por un lapso de diez años y cincuenta semanas o más, gozará de treinta días hábiles de vacaciones.

 

La prestación efectiva de servicio, para efectos de cálculo de las vacaciones anuales, no será afectada por las licencias con goce de salario que se concedan, según este Reglamento o acorde a lo establecido por el Estatuto de Servicio Civil. Es entendido que la continuidad laboral no se afecta por las causas antes señaladas de manera que el servidor mantiene a su favor el tiempo de servicios prestados antes de la suspensión mencionada.”

 

Es sustancial citar, la Negociación Colectiva de los Trabajadores del Registro Nacional, la cual establece en sus artículos 19 y 20 aspectos específicos, de las vacaciones para las personas funcionarias del Registro Nacional, entre ellos que se respeten los derechos adquiridos en esta materia.

 

“Artículo 19: Los reconocimientos de antigüedad serán computados para efectos de vacaciones y del artículo 26 de este convenio. Las licencias con o sin goce de salario, incapacidades, o cualquier otra causa justa … No interrumpirán la continuidad del trabajo para los efectos de vacaciones”.

 

Artículo 20: “El patrono velará porque sus trabajadores gocen de las vacaciones a las que tengan derecho anualmente. En todo caso se respetará los derechos adquiridos en materia de vacaciones”. (La negrita no es del original).

 

(…)

 

En concordancia con lo expresado, la norma especial constituye una excepción respecto a otra norma de alcance general, y se debe de entender que lo explicado en los criterios de la PGR C-026 del 19 de febrero del 2024 y similares, se aplica a los puestos de confianza de instituciones que no tengan norma especial, por ende, teniendo el Registro Nacional normas especiales, se debe de respetar los derechos adquiridos del funcionario al pasar de un puesto a otro de confianza, que se hayan dado en forma ininterrumpida.

 

Por lo tanto, el criterio más actualizado de la PGR obedece al No.C-026-2024, y es claro de la importancia de ubicar la norma especial, para analizar el caso en particular, bajo el principio de teoría del Estado de Patrono Único y principio de continuidad laboral. Por lo que, el departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos debe revisar los días dados de vacaciones a los puestos de confianza, apegado a la integración de normas y otorgar la cantidad de días de vacaciones que poseía el funcionario antes de trasladarse a un puesto de confianza, sin mermar los días que les corresponden por ser derechos adquiridos de previo, verificando cada caso especial, sin detrimento de sus derechos.

 

Como último punto, es importante finalizar con lo que señala la nueva Ley Marco de Empleo Público No. 10159 (del 8 de marzo del 2022), en lo relativo al tope de vacaciones, en su artículo 38 establece para los nuevos servidores públicos, que el período máximo anual de vacaciones que podrán disfrutar, dentro del ámbito de aplicación del artículo 2 de esta ley, será de veinte días (20 días) hábiles; así como, lo relacionado con la forma en que debe ser aplicado ese tope, el cual quedó regulado claramente en el artículo citado de esa ley, como en su Transitorio VIII, y en el artículo 44 de su reglamento (D.E 43952 del 28 de febrero del 2023).

 

(…)

 

Como se colige de la lectura de las normas transcritas, la Ley Marco de Empleo Público se limitó a establecer solamente un tope, aplicable a todos los funcionarios de los órganos y entes mencionados en su artículo 2.

 

“Finalmente, debemos indicar que por haberlo dispuesto así el transitorio VIII de la LMEP y el 44 de su reglamento, las personas funcionarias públicas que hubiesen adquirido el derecho a disfrutar de un lapso de vacaciones mayor a 20 días hábiles antes de la entrada en vigencia de la LMEP, conservarán ese derecho” (Dictamen de la PGR No.096 del 29/05/2024).

 

Por ende, reconocer menos de 20 días de vacaciones, es a todas luces una ilegalidad en los derechos fundamentales de los funcionarios públicos, sin importar su condición laboral. (…)”.

 

En definitiva, el criterio legal dispuso a modo de apreciaciones finales, las siguientes:

 

“1- Que las vacaciones son derechos humanos fundamentales.

2- Que, de conformidad con lo expuesto, según lo estipulado en el texto del artículo 153 del Código de Trabajo, las incapacidades menores a un año no interrumpen la relación laboral a efectos del cómputo del tiempo efectivo para el disfrute de las vacaciones anuales.

3- Que, en el Registro Nacional, los servidores regulares si se trasladan con una licencia a puestos de confianza en la misma institución, sin mediar tiempo de diferencia, debe el Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos, acreditar los días de vacaciones que le corresponden como servidores regulares, en razón de que en la institución hay normas especiales que los cobijan y mantienen sus derechos adquiridos.

4- Que la regulación normativa de las vacaciones anuales remuneradas constituye un “mínimo” superable a favor de los trabajadores, incluidos los servidores públicos”.

 

A partir de lo expuesto, procedemos con el examen de la presente gestión.

 

 

II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

 

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos que se derivan de los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982. Entre esos requisitos se encuentran los siguientes: 1) que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. 2) que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y 3) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver los pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-011-2023 de 30 de enero de 2023, entre muchos otros).

 

Dicho lo anterior, y luego de un minucioso estudio de la presente gestión, se observa de manera innegable tres aspectos de admisibilidad que impiden el ejercicio de nuestra función consultiva.

 

En primer lugar, en la gestión que nos ocupa, la solicitud de criterio la realiza el director general del Registro Nacional, en atención a lo instruido en el acuerdo firme J252-2024, tomado por la Junta Administrativa de dicho Registro, en la Sesión n°. 22-2024, celebrada de manera ordinaria el 29 de julio del 2024, el cual dispuso consultarnos lo siguiente:

 

“LA JUNTA ADMINISTRATIVA ACUERDA:

J252-2024. 1-) Tener por conocido el oficio DAD-GRH-3207-2024 de fecha 28 de junio de 2024, suscrito por la señora Brenda Chan Castillo, jefa a.i. de Gestión Institucional de Recursos Humanos, dirigido al señor Gerald Campos Valverde, ministro de Justicia y Paz, en atención a las vacaciones de los puestos de confianza del Registro Nacional, Director y Subdirector y la posición encontrada entre los criterios jurídicos de la Asesoría Jurídica de la Dirección General del Registro Nacional y los criterios emitidos por la Procuraduría General de la República sobre la cantidad de días de vacaciones que deben disfrutar los funcionarios nombrados en puestos de confianza. 2-) Trasladar a la Asesoría Jurídica para que haga la consulta a la Procuraduría General de la República. 3-) ACUERDO FIRME POR UNANIMIDAD”. (Lo subrayado y en negrita no pertenece al original)

 

No obstante, la consulta que finalmente se nos formula es distinta a lo acordado por el órgano colegiado[2], lo cual permite concluir que el director general del Registro se apartó de lo acordado o autorizado por la Junta Administrativa.

 

Y es que, en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, los términos y el alcance de la consulta fueron definido previamente en el acuerdo transcrito, siendo improcedente reformularlo o variarlo al momento de presentar la solicitud de criterio. Recordemos que fue la citada Junta la que valoró la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico vinculante a este órgano asesor y sus alcances.

 

En segundo lugar, en esta ocasión se pretende que la Procuraduría entre a analizar los casos concretos del director y subdirector general del Registro Nacional, sobre la cantidad de días de vacaciones que deben disfrutar esos funcionarios nombrados en puestos de confianza.

 

Lo anterior se extrae, tanto del contenido del acuerdo de la Junta Administrativa, como de lo definido en el propio criterio legal que se adjuntó. Específicamente, sobre este tema se explicó en el oficio DGL-AJU-0387-2024-PU del 12 de junio del 2024, en lo de interés:

 

“… Ahora bien, de importancia citar lo que dice la Ley de Creación de Registro No. 5695 sobre los puestos del Director General y la normativa del puesto de Subdirector General, ya que son los puestos de confianza y por ende son funcionarios de la institución, que les cobija la normativa siguiente:

 

“Artículo 6°.- Habrá un Director General, de quien dependerán jerárquicamente, para efectos administrativos, los directores de las diversas dependencias integradas del Registro Nacional. (…) El Director General deberá ser licenciado en Derecho y notario público, incorporado al Colegio de Abogados de Costa Rica y por lo menos con cinco años de ejercicio profesional”.

 

En cuanto al cargo de Subdirector General del Registro, dependerá directamente de los niveles superiores políticos y administrativos, por lo que asume una considerable participación en la determinación y puesta en práctica de las políticas, planes y programas. …”.

 

 

Inclusive, se hace referencia en su apartado “V”, denominado “Vacaciones de servidores regulares que se trasladan a puestos de confianza jerárquicos, dentro de la misma institución”, que “se analizará al trabajador de confianza jerárquico que se entiende el servidor público que, por sus funciones y tareas de alta dirección dentro de la organización, tiene una muy significativa responsabilidad, en el desarrollo de sus actividades y su correcto funcionamiento. Y, por lo tanto, se encuentran en un nivel alto de importancia, en la cadena de mando por encima del resto de los trabajadores”. (El resaltado es nuestro)

 

Al respecto, esta Procuraduría ha sostenido que “...en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos. (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).” (Dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005).

 

Luego, en nuestro pronunciamiento PGR-C-255-2021 del 7 de setiembre de 2021, reiteramos que “… la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos abstractos sobre una duda jurídica general, sin referirse a un caso concreto ni a un acto administrativo específico. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos o de otros órganos competentes para revisar la legalidad de los actos, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, entre muchos otros)”.

 

Además, no escapa a este órgano consultivo que si bien el señor director general se encuentra acatando lo instruido en el acuerdo firme J252-2024, tomado por la Junta Administrativa del Registro Nacional, y en su labor de funcionario ejecutivo de este órgano, lo cierto es que se encuentra consultado sobre un asunto de su interés particular o personal, que le podría afectar, de forma exclusiva, en su situación jurídica subjetiva, lo cual hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa que resulta improcedente. (Ver entre otros los dictámenes C-128-2019 del 10 de mayo del 2019 y PGR-C-244-2022 del 09 de noviembre del 2022).

 

Como un aspecto final, importa advertir que estudiado el criterio legal, de su encabezado se evidencia que fue elaborado para atender “el oficio DGL-1068-2023-PU de fecha 27 de noviembre del año 2023, enviado a la Asesoría Jurídica de la Dirección General, mediante el cual se adjunta oficio DAD-GRH-5067-2023-PV de misma fecha, suscrito por la señora Brenda Chan Castillo, Jefe a.i. de Gestión Institucional de Recursos Humanos (GIRH), donde solicitó emitir criterio legal sobre el cálculo de vacaciones para los servidores del Registro Nacional[3]”. Ergo, no fue confeccionado específicamente para consultarnos, tal y como se puede corroborar fácilmente, pues además del punto de interés del órgano colegiado, se analizan varios temas que no guardan relación directa con el cuestionamiento que finalmente se nos formuló.

 

En relación con este aspecto, según lo ordena el artículo 4 mencionado, toda consulta debe acompañarse del criterio de la asesoría legal institucional sobre los temas cuestionados, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

 

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este órgano asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica).

 

En consecuencia, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean. No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder las preguntas generales que luego van a ser consultadas a la Procuraduría (Dictamen C-065-2021 del 04 de marzo del 2021).

 

Por las razones expuestas en los párrafos que anteceden, esta consulta resulta inadmisible y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

 

No obstante, con el único fin de colaborar con la Junta Administrativa del Registro Nacional, se realizarán algunas consideraciones generales sobre el tema de su interés para que pueda servir de guía al momento de analizar los dos casos concretos que han quedado evidenciados y que deben ser resueltos por esa Administración activa, tomando como referencia nuestra jurisprudencia administrativa y la normativa a la que se hará referencia en el siguiente apartado.

 

 

III.- SOBRE las vacaciones que deben reconocerse a las personas que ocupen puestos de confianza:

 

Tal y como lo reafirmamos en el dictamen PGR-C-222-2023 del 20 de noviembre del 2023, esta Procuraduría ha sostenido, reiteradamente, que el periodo de vacaciones que corresponde reconocer a un funcionario de confianza, a falta de norma especial que disponga otra cosa, es de dos semanas después de cincuenta semanas de servicio continuo, periodo al cual hace referencia el artículo 59 de la Constitución Política. Lo anterior debido a que a ese tipo de servidores no les resulta aplicable el sistema de vacaciones escalonadas que rige para los funcionarios regulares, por estar excluidos del Régimen de Servicio Civil. Al respecto pueden consultarse nuestros dictámenes C-217-2008 del 25 de junio de 2008, C-099-2013 del 11 de junio de 2013, C-369-2014 de 31 de octubre de 2014, C-354-2015 del 17 de diciembre de 2015, C-176-2019 del 21 de junio de 2019, C-114-2020 del 31 de marzo de 2020, C-166-2020 del 6 de mayo de 2020 y PGR-C-029-2022 del 10 de febrero del 2022.

 

            Puntualmente, en el mencionado dictamen PGR-C-222-2023, se concluyó de manera clara lo siguiente:

 

“1.- El artículo 14, párrafo primero del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil dispone que, si un servidor regular fuere designado para ocupar temporalmente un puesto del Poder Ejecutivo excluido o se le recargare temporalmente, o ad honorem, un puesto excluido del Estatuto, conservará todos sus derechos y continuará protegido por el Régimen de Servicio Civil.

2.- A juicio de esta Procuraduría, los derechos adquiridos a los que se refiere el artículo 14 mencionado, en el caso de una persona que ha decidido voluntariamente suspender su relación estatutaria para ocupar un puesto de confianza, implican que ese funcionario tiene derecho a preservar la situación que tenía en el puesto cubierto cuando regrese a él, pues no podría afirmarse que mantiene en el puesto excluido, a título de derechos adquiridos, beneficios como la estabilidad, el sistema de vacaciones escalonadas, la jornada, el régimen de remuneración, etc”. (El subrayado no pertenece al original)

 

Las anteriores conclusiones las sustentamos en el razonamiento que a continuación se detalla, en el cual precisamente se retoma el dictamen PGR-C-029-2022 del 10 de febrero del 2022:

 

“En el último de los dictámenes citados[4], analizamos el tema del reconocimiento de vacaciones a los funcionarios regulares que acepten un nombramiento en un cargo de confianza y que, como consecuencia de ello, suspenden voluntariamente su vínculo estatutario. En ese pronunciamiento arribamos a la conclusión de que, en tales casos, subsisten dos relaciones sujetas a regímenes jurídicos distintos:  la primera, en un puesto regular, protegido por el Régimen de Servicio Civil, la cual permanece suspendida; y, la segunda, en un puesto de confianza, excluido de ese Régimen. E indicamos que mientras el servidor regular permanezca en el puesto de confianza ―en ausencia de una disposición especial que disponga otra cosa― lo procedente es que durante ese lapso se le reconozca solamente dos semanas de vacaciones y no las vacaciones progresivas que se aplican a los servidores regulares.

En lo que interesa, el dictamen C-029-2022 mencionado señaló lo siguiente:

“… por regla de principio, según ha reconocido la jurisprudencia laboral, cuando un funcionario regular suspende temporalmente por licencia su vínculo estatutario para asumir un puesto de confianza, se somete a dos relaciones jurídicas diferenciadas: una estatutaria y otra que no puede se puede considerar sometida a un régimen laboral o estatutario. Y por tanto, ambas relaciones, por lo general y salvo contadas excepciones, se rigen por normas y principios distintos que definen de forma independiente y diferenciada sus derechos (Resolución No. 2018-001033 de las 10:50 hrs. del 22 de junio de 2018, Sala Segunda). De forma tal, que a falta de norma especial que así lo permita, en el caso de las vacaciones no puede pretenderse la aplicación por extensión del régimen estatutario suspendido a la otra relación de confianza, teniendo ambos regímenes jurídicos tasado de forma diferenciada dicho derecho (Resolución No.2019-001651 de las 09:35 hrs. del 11 de setiembre de 2019, Sala Segunda).

Por ello, conforme a nuestra doctrina administrativa, “pese que el funcionario de confianza ha ocupado otros puestos regulares en la Administración Pública, es claro que para los efectos del disfrute de sus vacaciones, no es útil el tiempo laborado anteriormente, pues por el carácter del puesto que ocupa, no le resulta aplicable la normativa que rigen las vacaciones progresivas del resto del funcionariado regular. En consecuencia, solo tendría derecho a disfrutar de las vacaciones de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continúo, tal y como lo establece el artículo 59 de la Constitución Política.” (Dictamen C-099-2013, op. cit. Posición ratificada en los dictámenes C-217-2008 y C-176-2019 y C-166-2020, op. cit.). Insistimos, esto a falta de norma escrita especial ―sea ley, decreto o acuerdo especial, según el párrafo primero del ordinal 684 del Código de Trabajo―.

De modo que, a falta de normativa especial, no es jurídicamente posible entremezclar ambos regímenes diferenciados de vacaciones y permitirles disfrutar las acumuladas que se arrastren del puesto estatutario mientras ocupan un cargo de confianza, pues ello implicaría reconocerles aquel tiempo laborado con la finalidad de que disfruten un período mayor de vacaciones anuales remuneradas que las previstas por el ordinal 59 constitucional, que son las que les corresponde; lo cual hemos sostenido es jurídicamente improcedente en estos casos.

En esos casos, aquellas otras vacaciones acumuladas deberán conservarse como derecho adquirido en los términos del párrafo primero del ordinal 14 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil ―principio de autointegración normativa, según art. 9.1.2 de la Ley General de la Administración Pública― y podrán ser disfrutados cuando aquél otro vínculo jurídico vuelva a adquirir eficacia.”

El criterio legal que se adjuntó a la consulta sostiene que el artículo 14, párrafo primero, del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil es la norma que permite a los servidores que ocupan puestos de confianza, y que además cuentan con un puesto regular suspendido por licencia, disfrutar las vacaciones progresivas que aplican en el puesto sujeto al Régimen de Servicio Civil. La disposición citada establece lo siguiente:

“Artículo 14.- Si un servidor regular fuere designado para ocupar temporalmente un puesto del Poder Ejecutivo excluido o se le recargare temporalmente, o ad honorem un puesto excluido del presente Estatuto, conservará todos sus derechos y continuará protegido por el Régimen de Servicio Civil.

El servidor que hubiere prestado servicios en alguna de las instituciones comprendidas dentro del Régimen de Servicio Civil, por un período no inferior a cinco años, cuyos servicios hayan sido desempeñados con reconocida eficiencia, podrá reingresar dentro de la década siguiente, a la misma clase de puesto que ocupaba, si al momento del reingreso reuniere los requisitos establecidos para dicha clase, sin participar en concurso. De igual derecho, y bajo las mismas condiciones antes señaladas, disfrutarán los servidores cuyos puestos hubieren sido suprimidos por ley o por reducción forzosa de servicios.

(Reformado por el artículo 1° del Decreto Ejecutivo N°18658 de 15 de noviembre de 1988).

A juicio de esta Procuraduría, los derechos adquiridos a los que se refiere el artículo 14 recién transcrito, en el caso de una persona que ha decidido voluntariamente suspender su relación estatutaria para ocupar un puesto de confianza, implican que ese funcionario tiene derecho a preservar la situación que tenía en el puesto cubierto cuando regrese a él, pues no podría afirmarse que mantiene en el puesto excluido, sujeto a otra regulación, beneficios como la estabilidad, el sistema de vacaciones escalonadas, la jornada, el régimen de remuneración, etc.

Evidentemente, si el servidor continúa desempeñando simultáneamente las funciones del puesto protegido por el Régimen y las del puesto excluido (por ejemplo, por recargo de funciones, como lo prevé el propio artículo 14 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil) sí tendría derecho a vacaciones con base en las reglas del puesto regular, porque no ha decidido voluntariamente suspender esa relación; pero si se trata de una persona que decidió suspender su vínculo regular, para aceptar un puesto de confianza, las vacaciones deben calculársele con base en las reglas del puesto excluido del régimen.

Asimismo, si se trata de un traslado que no es voluntario, el servidor tiene derecho a que no se desmejoren las condiciones básicas de su relación, pues de lo contrario se podría incurrir en un uso abusivo del ius variandi.

El criterio legal que se nos remitió con la consulta sostiene que el dictamen C-029-2022 citado, al no aplicar el artículo 14 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil en la situación que se ha venido reseñando, podría ser contradictorio con los dictámenes C-157-91 del 27 de setiembre de 1991 y con el C-217-2008 del 25 de junio del 2008.

En lo que concierne al dictamen C-157-91 citado, debemos indicar que fue emitido ante una consulta planteada por la Dirección General de Servicio Civil sobre la posibilidad de seguir cancelando sobresueldos como la compensación económica por prohibición, riesgo de vida y riesgo penitenciario, a servidores que habían sido trasladados a puestos excluidos del Régimen. El dictamen señaló que el pago de esos componentes salariales depende del puesto que ocupe el servidor, no de la persona, por lo que no es posible conservarlos ante un traslado de puesto.  En todo caso, ese dictamen no entró a analizar los alcances del artículo 14 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, ni se refirió expresamente a la posibilidad de que un funcionario que ha suspendido voluntariamente su relación regular para ejercer un cargo de confianza, pudiese seguir disfrutando de las vacaciones escalonadas que contempla el régimen estatutario. 

Por su parte, el dictamen C-217-2008 citado, si bien indicó que“… un traslado temporal de un servidor regular no puede desmejorar los derechos derivados del Estatuto de Servicio Civil”, debe entenderse que tal afirmación se refiere a un traslado no voluntario, pues para fundamentarla se cita un fallo de la Sala Constitucional que indica que “…de los traslados no podrá derivarse disposición alguna que implique una reducción del salario que corresponda a cada uno de los trabajadores ―según el cargo que ocupen― ya que no es constitucionalmente lícito alterar las condiciones de remuneración, categoría y consideración social, tiempo, lugar o cualquier acto de variación sustancial de esos extremos.” (Sentencia No. 7208-94, de las 15:15 horas del 7 de diciembre de 1994)”.  Y refuerza su tesis con otra cita de la Sala Constitucional sobre la improcedencia del ius variandi abusivo (sentencia n.° 17856-2006 de las 16:18 horas del 12 de diciembre del 2016), figura que solo se presenta cuando ocurre un cambio unilateral de las condiciones de empleo. De toda suerte, este pronunciamiento tampoco analizó el artículo 14 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, ni la posibilidad específica de que un funcionario que decidió suspender su relación regular para ejercer un cargo de confianza, pueda seguir disfrutando de las vacaciones escalonadas propias del régimen estatutario”. (La negrita es nuestra)

 

Ahora bien, de manera más reciente, en el dictamen PGR-C-114-2024 del 10 de junio del 2024, este órgano asesor al atender una consulta del señor ministro de Justicia y Paz, relacionada con el régimen de vacaciones aplicable a los funcionarios de confianza que prestan servicios en el ministerio a su cargo, concluimos lo siguiente:

 

“1.- El periodo de vacaciones que corresponde reconocer a un funcionario de confianza, a falta de norma especial que disponga otra cosa, es de dos semanas después de cincuenta semanas de servicio continuo, periodo al cual hace referencia el artículo 59 de la Constitución Política.  Lo anterior debido a que a ese tipo de servidores no les resulta aplicable el sistema de vacaciones escalonadas que rige para los funcionarios regulares, por estar excluidos del régimen de servicio civil.

 

2.- La entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público no generó cambio alguno en la normativa de base aplicable para el cálculo de las vacaciones de los funcionarios del sector público, incluidos los servidores de confianza, con la única salvedad del establecimiento de un tope máximo de 20 días de vacaciones.

 

3.- En el caso específico del Ministerio de Justicia y Paz, su reglamento autónomo de servicio contempla dentro de su ámbito de cobertura a los servidores excluidos del régimen de servicio civil, categoría esta última a la que pertenecen los funcionarios de confianza.

 

4.- Al estar cubiertos los servidores de confianza del Ministerio de Justicia y Paz por el reglamento autónomo de servicio de ese órgano (en todo aquello que resulte compatible con la naturaleza de ese tipo de puestos) las vacaciones de dichos funcionarios deben regirse por lo dispuesto en los artículos 53 a 60 del reglamento aludido.

 

5.- La razón fundamental para no admitir que se mezcle el disfrute de vacaciones de un funcionario regular con el de uno de confianza, consiste en que en el primero de esos regímenes aplica un sistema progresivo, o escalonado, que toma como base la antigüedad del funcionario para definir el número de días de descanso; mientras que, en el caso de los servidores de confianza, salvo norma en contrario, aplica un periodo fijo de vacaciones: el de dos semanas después de 50 efectivamente laboradas. 

 

6.- En la situación específica de los funcionarios de confianza del Ministerio de Justicia y Paz cubiertos por el reglamento autónomo de servicio de ese ministerio, sí resulta posible admitir el disfrute de las vacaciones que arrastren de un puesto regular (cubierto por el régimen de servicio civil) mientras ocupan el cargo de confianza, pues con ello no se estarían mezclando dos regímenes diferenciados de vacaciones, ni se les estaría reconociendo un número de días mayor a aquel al cual tienen derecho. Lo anterior respetando, cuando proceda, el tope al que se ha hecho alusión.

 

7.- En lo que concierne a la pregunta que se nos formula relativa a la posibilidad de que los funcionarios de confianza del Ministerio de Justicia y Paz disfruten en el cargo de confianza de las vacaciones que arrastren “de cualquier otro régimen”, debemos indicar que esa pregunta es muy genérica, por lo que, en caso de que subsista la necesidad de un pronunciamiento de esta Procuraduría sobre ese punto, deberá plantearse una nueva consulta en la que se precise el régimen al cual se hace referencia y sus características, gestión que deberá acompañarse del criterio legal respectivo”.

 

En el apartado III del anterior criterio -PGR-C-114-2024-, en orden a la posibilidad de aplicar el régimen de vacaciones previsto en el Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Justicia y Paz, a los funcionarios de confianza de ese ministerio, explicamos de forma diáfana lo que a continuación se detalla:

 

“(…) en el caso específico del Ministerio de Justicia y Paz, su reglamento autónomo de servicio, emitido mediante el decreto n.° 26095-J del 30 de mayo de 1997, sí contempla dentro de su ámbito de cobertura a los servidores excluidos del régimen de servicio civil, categoría esta última a la que pertenecen los funcionarios de confianza. Al respecto, los artículos 2 y 6 del reglamento aludido disponen lo siguiente:

 

“Artículo 2°— Para todos los efectos legales que se deriven de la aplicación de este reglamento, debe entenderse por:

1) Ministerio: El Ministerio de Justicia y Gracia- Administración Central y Dirección General de Adaptación Social.

2) Servidores: Los funcionarios y funcionarias que en forma permanente o transitoria presten sus servicios al Ministerio, incluidos o no en el Presupuesto Nacional, así como amparados o no al régimen de Servicio Civil.

3) Jerarca de la Institución: El Ministro o Viceministro de Justicia y Gracia.

4) Superior Jerárquico: El Superior de la Dependencia.” (El subrayado es nuestro).

 

“Artículo 6°— Los servidores que ingresen al servicio del Ministerio estarán sujetos a la siguiente relación de servicios:

1) Cuando se trate de puestos incluidos en el Régimen de Servicio Civil estarán sometidos a las disposiciones del Estatuto de Servicio Civil, su Reglamento, la Ley General de la Administración Pública, el presente Reglamento y demás normativa de derecho público que corresponda.

2) Cuando se trate de puestos excluidos del régimen de Servicio Civil estarán sometidos a las disposiciones del presente Reglamento normas atinentes al puesto, al Código de Trabajo, a la Ley General de la Administración Pública y demás normativa de derecho público que corresponda.

3) …”.  (El subrayado es nuestro).

 

Las normas que rigen el disfrute de vacaciones de los servidores del Ministerio de Justicia y Paz se encuentran en los artículos 53 al 60 del reglamento autónomo aludido. Específicamente, en lo que se refiere al número de días de descanso, el artículo 53 contempla un sistema escalonado que se basa en la antigüedad del funcionario:

 

“Artículo 53°— Los servidores del Ministerio disfrutarán de una vacación remunerada de acuerdo con las normas siguientes:

1. Si han trabajado durante un tiempo de cincuenta semanas a cuatro años y cincuenta semanas gozarán de quince días hábiles.

2. Si han trabajado durante un tiempo de cinco años y cincuenta semanas a nueve años y cincuenta semanas gozarán de veinte días hábiles.

3. Si han trabajado durante un tiempo de diez años y cincuenta semanas o más, gozaran de un mes calendario de vacaciones en caso de que se disfrute en un sólo bloque o veintiséis días hábiles en caso de fraccionamiento.”

 

Al estar cubiertos los servidores de confianza del Ministerio de Justicia y Paz por el reglamento autónomo de servicio de ese órgano (en todo aquello que resulte compatible con la naturaleza de ese tipo de puestos) las vacaciones de dichos funcionarios deben regirse por lo dispuesto en los artículos 53 a 60 del reglamento aludido.

 

Ahora bien, en cuanto a la posibilidad de que los funcionarios de confianza del Ministerio de Justicia y Paz, regidos por el reglamento autónomo de servicio de ese órgano, puedan disfrutar de las vacaciones que arrastren de otras instituciones públicas, por el tiempo laborado en puestos cubiertos por el régimen de servicio civil, debemos indicar que esta Procuraduría ha sostenido, en otras oportunidades, que los funcionarios de confianza, a falta de norma en contrario, no pueden disfrutar de las vacaciones que hayan acumulado en un puesto regular protegido por dicho régimen.  Así lo sostuvimos en el dictamen C-029-2022 citado, reiterado en el PGR-C-222-2023 del 20 de noviembre del 2023 y en el PGR-C-026-2024 del 19 de febrero del 2024:

 

“… pese que el funcionario de confianza ha ocupado otros puestos regulares en la Administración Pública, es claro que para los efectos del disfrute de sus vacaciones, no es útil el tiempo laborado anteriormente, pues por el carácter del puesto que ocupa, no le resulta aplicable la normativa que rige las vacaciones progresivas del resto del funcionariado regular. En consecuencia, solo tendría derecho a disfrutar de las vacaciones de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continúo, tal y como lo establece el artículo 59 de la Constitución Política.” (Dictamen C-099-2013, op. cit. Posición ratificada en los dictámenes C-217-2008 y C-176-2019 y C-166-2020, op. cit.). Insistimos, esto a falta de norma escrita especial ―sea ley, decreto o acuerdo especial, según el párrafo primero del ordinal 684 del Código de Trabajo―.

 

De modo que, a falta de normativa especial, no es jurídicamente posible entremezclar ambos regímenes diferenciados de vacaciones y permitirles disfrutar las acumuladas que se arrastren del puesto estatutario mientras ocupan un cargo de confianza, pues ello implicaría reconocerles aquel tiempo laborado con la finalidad de que disfruten un período mayor de vacaciones anuales remuneradas que las previstas por el ordinal 59 constitucional, que son las que les corresponde; lo cual hemos sostenido es jurídicamente improcedente en estos casos.

 

En esos casos, aquellas otras vacaciones acumuladas deberán conservarse como derecho adquirido en los términos del párrafo primero del ordinal 14 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil ―principio de autointegración normativa, según art. 9.1.2 de la Ley General de la Administración Pública― y podrán ser disfrutados cuando aquél otro vínculo jurídico vuelva a adquirir eficacia.”

 

Nótese entonces que la razón fundamental para no admitir que se mezcle el régimen de vacaciones de un funcionario regular con el de uno de confianza, consiste en que en el primero de esos regímenes aplica un sistema progresivo, o escalonado, que toma como base la antigüedad del funcionario para definir el número de días de descanso; mientras que en el caso de los servidores de confianza, salvo norma en contrario, aplica un periodo fijo de vacaciones: el de dos semanas después de 50 efectivamente laboradas. 

 

No obstante, en la situación específica que se analiza, relacionada con los funcionarios de confianza del Ministerio de Justicia y Paz cubiertos por el reglamento autónomo de servicio de ese ministerio, les es aplicable ―como ya indicamos― el régimen de vacaciones progresivo previsto en el artículo 53 de ese reglamento. Ello implica que en su caso sí resulta posible disfrutar las vacaciones que arrastren de un puesto regular (cubierto por el régimen de servicio civil) mientras ocupan el cargo de confianza, pues con ello no se estarían mezclando dos regímenes diferenciados de vacaciones, ni se les estaría reconociendo un número de días mayor a aquel al cual tienen derecho. Lo anterior respetando, cuando proceda, el tope al que se ha hecho alusión”. (El subrayado es nuestro)

 

El anterior análisis cobra especial relevancia en tanto, la Asesoría Jurídica del Registro Nacional, en su criterio -oficio DGL-AJU-0387-2024-PU citado-, afirma que “en el Registro Nacional si se cuenta con normas especiales, que identifican claramente el tema de las vacaciones para los servidores, los cuales son de dos tipos: el Reglamento Autónomo de Servicio de Registro Nacional No. 38400-JP y la Negociación Colectiva”[5], sin precisar a qué tipo de servidores se refiere.

 

En el caso específico del Reglamento autónomo de servicio del Registro Nacional, Decreto Ejecutivo 38400 del 21 de abril del 2014 y sus reformas, encontramos las siguientes normas de interés, las cuales deben ser analizadas detenidamente:

 

“Artículo 1º-Ámbito de aplicación del Reglamento. El presente Reglamento Autónomo de Servicio, denominado en lo sucesivo "Reglamento", se establece para normar las relaciones de servicio entre el Ministerio de Justicia y Paz, la Junta Administrativa del Registro Nacional y los funcionarios del Registro Nacional”.

 

“Artículo 2°-Definiciones. Para todos los efectos legales que se derivan de la aplicación de este Reglamento, debe entenderse por:

 

1) Ministerio: El Ministerio de Justicia y Paz.

 

2) Máximo Jerarca de la Institución: el Ministro de Justicia y Paz.

 

3) Director General: Director General del Registro Nacional.

 

4) Director de Registro: El Director de cada uno de los Registros que integran el Registro Nacional.

 

5) Junta Administrativa del Registro Nacional: Órgano Colegiado con personalidad jurídica propia, encargado de dirigir el Registro Nacional, según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Creación del Registro Nacional.

 

6) Institución: Registro Nacional.

 

7) Representante de la Junta Administrativa: El Ministro de Justicia y Paz, o quien en su lugar se designe expresamente.

 

8) Funcionarios: Los servidores que presten sus servicios al Registro Nacional.

 

9) Relación de servicio: El vínculo que se establece entre el Ministerio de Justicia y Paz, la Junta Administrativa del Registro Nacional, la Dirección General y el funcionario, con el fin de ejecutar una serie de funciones, actividades y tareas en aras de la eficiencia de la Institución.

(…)”.

 

“Artículo 3º-Régimen aplicable. Para los funcionarios cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, los concursos internos, permutas, traslados, reubicaciones y recargo de funciones, se regularán por las disposiciones administrativas de carácter general establecidas por la Dirección General de Servicio Civil y el Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos del Registro Nacional. Dicho Departamento podrá efectuar las pruebas correspondientes, cuando la plaza objeto de concurso así lo demande, conforme los lineamientos establecidos por la Dirección General de Servicio Civil.

 

En el caso de los funcionarios no cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, esta materia se regirá por lo establecido en el presente Reglamento, la Negociación Colectiva de los Trabajadores del Registro Nacional y las disposiciones administrativas de carácter general establecidas por la Autoridad Presupuestaria.

 

(Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 41066 del 27 de febrero de 2018)”.

 

“Artículo 4. -Relación de servicio. Los funcionarios del Registro Nacional estarán sujetos a la siguiente relación de servicios:

 

Cuando se trate de funcionarios que ocupan puestos en propiedad o interinos incluidos en el Régimen de Servicio Civil, estarán sometidos a las disposiciones del Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, la Ley General de la Administración Pública, el presente Reglamento y demás normativa aplicable, según corresponda.

 

Cuando se trate de funcionarios que no ocupen puestos incluidos en el Régimen de Servicio Civil, los nombramientos se harán de conformidad con las políticas que al efecto establezca la Autoridad Presupuestaria y la Junta Administrativa.

 

Los nombramientos que se hicieren con cargos o servicios especiales en puestos excluidos del régimen de Servicio Civil estarán sometidos a los instrumentos técnicos que rijan la materia en cuanto a selección, clasificación y valoración de puestos, acorde con los lineamientos vertidos por la Autoridad Presupuestaria.

 

(Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 41066 del 27 de febrero de 2018)”.

 

“Artículo 13.-Derechos de los funcionarios. Sin perjuicio de lo que disponga el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, el Código de Trabajo, la Ley General de la Administración Pública, la Ley General de Control Interno, la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, la Negociación Colectiva suscrita entre el Registro Nacional y el Sindicato de Trabajadores del Registro Nacional y demás normativa relativa, son derechos de los funcionarios del Registro Nacional:

 

(…)

13) Disfrutar de vacaciones anuales, según el tiempo servido en la Administración Pública.

(…).”

 

(Lo resaltado en todas las normas no pertenece al original)

 

Propiamente en la sección segunda del citado Reglamento autónomo se regula el tema de las vacaciones, en los artículos 35 al 39. De importancia, valga citar el numeral 36:

 

“Artículo 36.-Del disfrute de las vacaciones. Lo servidores del Registro Nacional disfrutarán de una vacación remunerada de acuerdo con las normas siguientes:

 

1) Si han trabajado por un lapso que va de cincuenta semanas hasta cuatro años y cincuenta semanas, gozará de quince días hábiles de vacaciones.

 

2) Si han trabajado por un lapso que va de cinco años y cincuenta semanas y hasta nueve años y cincuenta semanas, gozará de veinte días hábiles de vacaciones.

 

3) Si han trabajado por un lapso de diez años y cincuenta semanas o más, gozará de treinta días hábiles de vacaciones.

 

La prestación efectiva de servicio, para efectos de cálculo de las vacaciones anuales, no será afectada por las licencias con goce de salario que se concedan, según este Reglamento o acorde a lo establecido por el Estatuto de Servicio Civil. Es entendido que la continuidad laboral no se afecta por las causas antes señaladas de manera que el servidor mantiene a su favor el tiempo de servicios prestados antes de la suspensión mencionada.

 

Para la determinación de los días hábiles se excluirán los sábados y domingos y demás feriados establecidos por el artículo 147 del Código de Trabajo, y los días de asueto que conceda el Poder Ejecutivo, siempre que el asueto comprenda a la dependencia y al servidor de que se trate”. (El resaltado es suplido)

 

Nótese que, en el caso del Reglamento Autónomo del Registro Nacional, no se contempla dentro de su ámbito de aplicación expresamente a los servidores excluidos del régimen de servicio civil, categoría esta última a la que pertenecen los funcionarios de confianza, sino que su aplicación se dirige de forma general para “los funcionarios del Registro Nacional” -ver art. 1-. Lo mismo sucede con la definición de “funcionarios”, que encontramos en el artículo 2.8 de esa norma reglamentaria, que los identifica como “Los servidores que presten sus servicios al Registro Nacional”.

 

En relación al tema de las vacaciones, también se hace referencia de manera general a los funcionarios o servidores del Registro Nacional, sin hacer distinción entre los que se encuentran cubiertos por el régimen de servicio civil y los que no. (Ver arts. 13.13 y 36)

 

Ahora bien, en el caso del régimen aplicable, el ordinal 3 sí efectúa una diferencia entre los funcionarios cubiertos por el régimen de servicio civil y los que no se encuentran protegidos por dicho régimen, al momento de regular materias específicas, como los concursos internos, permutas, traslados, reubicaciones y recargo de funciones.

 

Igual situación encontramos, en el canon 4 donde se distingue entre funcionarios que ocupan puestos en propiedad o interinos incluidos en el régimen de servicio civil y los que no ocupen puestos incluidos en este régimen, para el tema de los nombramientos.

 

Concretamente, en cuanto a la relación de servicios, se advierte que cuando se trate de funcionarios que no ocupen puestos incluidos en el régimen de servicio civil, los nombramientos se harán de conformidad con las políticas que al efecto establezca la Autoridad Presupuestaria y la Junta Administrativa y en el caso de los nombramientos que se hicieren con cargos o servicios especiales en puestos excluidos del régimen de servicio civil estarán sometidos a los instrumentos técnicos que rijan la materia en cuanto a selección, clasificación y valoración de puestos, acorde con los lineamientos vertidos por la Autoridad Presupuestaria. (Ver art. 4)

 

De este modo, del estudio del Reglamento autónomo de servicio de ese Registro, no se observa una norma expresa que regule el tema de las vacaciones para los servidores excluidos del régimen de servicio civil -funcionarios de confianza-, o bien que los contemple específicamente dentro de su ámbito de aplicación.

 

Por lo tanto, tal y como lo hemos afirmado en nuestra jurisprudencia administrativa “a falta de normativa especial, no es jurídicamente posible entremezclar ambos regímenes diferenciados de vacaciones y permitirles disfrutar las acumuladas que se arrastren del puesto estatutario mientras ocupan un cargo de confianza, pues ello implicaría reconocerles aquel tiempo laborado con la finalidad de que disfruten un período mayor de vacaciones anuales remuneradas que las previstas por el ordinal 59 constitucional, que son las que les corresponde; lo cual hemos sostenido es jurídicamente improcedente en estos casos”. (Dictamen PGR-C-222-2023 del 20 de noviembre del 2023 y en el mismo sentido el PGR-C-029-2022 del 10 de febrero del 2022)

 

En otro orden de ideas, en lo que atañe a la Negociación Colectiva, tenemos de especial mención los artículos 2, 15, 19 y 20, los cuales disponen:

 

“ARTÍCULO 2. El presente Convenio tiene carácter de Ley Profesional y rige las condiciones de trabajo en el Registro Nacional, sean estas cuales fueran, comprende y ampara a todos los trabajadores presentes y futuros de la Institución. Tienen carácter vinculante para las partes, entendiendo por tales al Registro Nacional y a SITRARENA”.

 

“ARTÍCULO 15. Los trabajadores del Registro Nacional incluidos o no dentro del Régimen de Servicio Civil disfrutarán de una vacación remunerada de conformidad con las siguientes normas:

1) Si han trabajado durante un tiempo de cincuenta semanas a cuatro años y cincuenta semanas, quince días hábiles.

2) Si han trabajado durante un tiempo de cinco años y cincuenta semanas a nueve años y cincuenta semanas, veinte días hábiles.

3) Si han trabajado durante un tiempo de diez años y cincuenta semanas o más, treinta días hábiles”.

 

“ARTÍCULO 19. Los reconocimientos de antigüedad serán computados para efectos de vacaciones y del artículo 26 de este convenio. Las licencias con o sin goce de salario, las incapacidades, o cualquier otra causa justa, ya sea por caso fortuito o fuerza mayor de suspensión del contrato laboral, no interrumpirán la continuidad del trabajo para los efectos de las vacaciones”.

 

“ARTÍCULO 20. Las vacaciones serán absolutamente incompensables, salvo las siguientes excepciones:

a)             Cuando el trabajador cese en su trabajo por cualquier causa, tendrá derecho a recibir en dinero el importe correspondiente por las vacaciones no disfrutadas.

b)             Cuando el trabajador sea ocasional o a destajo.

c)              Cuando por alguna circunstancia justificada el trabajador no haya disfrutado de las vacaciones, podrá convenir con el patrono el pago del exceso del mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas, siempre que no supere el equivalente a tres períodos acumulados. Esta compensación no podrá otorgarse, si el trabajador ha recibido este beneficio en los dos años anteriores.

 

Sin perjuicio de lo establecido en los incisos anteriores, el patrono velará porque sus trabajadores gocen de las vacaciones a las que tengan derecho anualmente. En todo caso, se respetarán los derechos adquiridos en materia de vacaciones”.

 

Sin perjuicio de lo expuesto en la anterior negociación colectiva, es necesario advertir que se debe prestar especial atención a lo indicado por esta Procuraduría, en el dictamen C-018-2020 del 22 de enero de 2020. En esa oportunidad se concluyó que:

 

“Al haber optado el legislador nacional por enunciar los funcionarios gobernantes y demás servidores públicos que participan de la “gestión pública”, y que por ende, están excluidos de sindicalizarse y de celebrar convenciones colectivas en el Sector Público (arts. 112 inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública y artículos 683, 689 y 691 del Código de Trabajo vigente) y siendo que conforme a los criterios orientadores e interpretativos extraíbles del Convenio 151 de la OIT, toda interpretación en esta materia debe ser restrictiva, estimamos que no resulta procedente ampliar mediante interpretación analógica los cargos excluidos de la negociación de convenciones colectivas y de sus beneficios, por tratarse de materia odiosa que restringe libertades públicas; por lo que se entiende que el listado de cargos que detallan los artículos 683 y 689 del Código de Trabajo, constituye un numerus clausus, salvo otras restricciones establecidas por leyes específicas o especiales.

 

Será entonces con base en lo dispuesto actualmente por el artículo 112, inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública y la remisión que éste hace a los ordinales 683 y 689 del Código de Trabajo vigente, que deberá de determinarse, por parte de las Administraciones activas y en última instancia, por los jueces encargados de juzgar las controversias que sobre esta materia surjan, qué funcionarios están o no excluidos de las convenciones colectivas, atendiendo las especiales circunstancias de los puestos involucrados. Estese la Administración conforme a lo indicado en los dictámenes C-244-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-274-2018 y C-276-2018, de 05 de noviembre de 2018, estos últimos.” (La negrita es suplida)

 

A mayor abundamiento, se remite también a nuestra opinión jurídica OJ-035-2019 del 17 de mayo de 2019, en la que señalamos:

 

“Según aludimos en el dictamen C-244-2018 op. cit., con respecto a la exclusión de funcionarios públicos de la celebración de convenciones colectivas, en términos generales, existe un antes y un después tras la entrada en vigencia de la denominada Reforma Procesal Laboral (Ley No. 9343), pues a falta de una regulación legal, por Decreto Ejecutivo número 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, norma de innegable carácter provisional (Véase al respecto el dictamen C-085-2018 de 25 de abril de 2018), se reguló con cierto grado de imprecisión conceptual el ámbito subjetivo de aplicación de aquel derecho colectivo. Y por ello, en muchos de los casos, basados especialmente en criterios judiciales preestablecidos, casuísticamente se determinó que una serie de cargos públicos, por participar en la “gestión pública”, estaban conceptualmente excluidos de la negociación colectiva, concretamente de celebrar convenciones colectivas. Posterior a la denominada Reforma Procesal Laboral, se está ante un panorama normativo distinto, pues con la reforma introducida por la citada Ley No. 9343 al artículo 112, inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), ha operado en definitiva un cambio sustancial en los derechos de sindicalización y de negociación colectiva de los empleados públicos, pues siguiendo los parámetros orientadores de los Convenios 151 y 154 de la OIT, es obvio que legislador en ejercicio de su amplia facultad de configuración normativa en esta materia, definió “a contrario sensu” ^[5][6] los funcionarios gobernantes y demás servidores públicos que participan de la “gestión pública”, y que por ende, están excluidos de celebrar convenciones colectivas en el Sector Público”.

 

De este modo, los numerales 112 inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública y 683, 689 y 691 del Código de Trabajo regulan, expresamente:

 

“Artículo 112.-

[ ... ]

 

5) Tienen derecho a negociar convenciones colectivas de trabajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 62 de la Constitución Política, tanto en las empresas públicas y servicios económicos del Estado como en el resto de la Administración Pública, todas las personas servidoras públicas que no participen de la gestión pública administrativa, conforme a la determinación que de estos hacen los artículos 683 y 689 de la Ley 2, Código de Trabaje, de 27 de agosto de 1943.

 

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 49 sub inciso f) de la Ley Marco de Empleo Público, N° 10159 del 8 de marzo de 2022)

 

(Así reformado por el artículo 3° aparte c) de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, "Reforma Procesal Laboral".)”.

 

“Artículo 683.- El concepto del artículo anterior comprende, en cuanto al pago de prestaciones que prevén los artículos 28, 29 y 31, en su caso, a todos los servidores públicos, con las excepciones que resulten de este Código y de leyes o disposiciones especiales.

En particular se excluyen de dicho pago:

1) El presidente o la presidenta y los vicepresidentes o las vicepresidentas de la República.

2) Las diputadas, los diputados, los alcaldes municipales, los regidores municipales y cualquier otro servidor público de elección popular.

3) Los ministros o las ministras, los viceministros o las viceministras y los oficiales mayores.

4) Los magistrados y las magistradas de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, las personas que integren el Consejo Superior del Poder Judicial y el jefe del Ministerio Público.

5) El contralor o la contralora y el subcontralor o la subcontralora general de la República, y quien ocupe el cargo de regulador general de los servicios públicos.

6) El defensor o la defensora y el defensor adjunto o la defensora adjunta de los habitantes.

7) La procuradora o el procurador general de la República, y la persona que ocupe la Procuraduría General Adjunta de la República.

8) Quienes ocupen la presidencia ejecutiva y la gerencia de las instituciones autónomas y semiautónomas.

9) Las personas que ocupen las juntas directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas, los miembros de las juntas de educación y patronatos escolares y, en general, todos los miembros directivos de juntas, entidades u organismos, dependientes o relacionados con los Poderes del Estado.

10) Las personas que, sin relación de subordinación, reciban del Estado, de sus instituciones u organismos, subvenciones, auxilios, honorarios o alguna remuneración con otra denominación, por labores de cualquier naturaleza.

(Así adicionado por el artículo 2° de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, "Reforma Procesal Laboral".)”.

 

“Artículo 689.- Todas las personas trabajadoras de dicho sector tienen derecho a una solución negociada o arbitrada, salvo:

 

1) Las excepcionadas en el artículo 683 de este Código.

 

2) Las personas que funjan como directoras y subdirectoras generales o ejecutivas, auditoras y subauditoras, subgerentes, jerarcas de las dependencias internas encargadas de la gestión de ingresos o egresos públicos, funcionarias de asesoría y de fiscalización legal superior que participen directamente en la negociación.

 

3) El personal indicado en los artículos 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil, con la salvedad de las personas que ocupan puestos de forma interina, los maestros de enseñanza primaria interinos o aspirantes y los profesores de segunda enseñanza interinos o aspirantes y los pagados por servicios o fondos especiales contemplados en la relación de puestos de la ley de presupuesto, contratados por obra determinada, quienes sí podrán derivar derechos de las convenciones colectivas a que se refiere esta ley.

(Así adicionado por el artículo 2° de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, "Reforma Procesal Laboral".)”.

 

“Artículo 691.- Se excluyen en forma automática de las ventajas de cualquier naturaleza que puedan derivarse de convenciones colectivas, acuerdos conciliatorios, arbitrajes y cualquier convenio de solución de un conflicto de carácter económico y social, ya sea por inclusión o referencia expresa o indirecta, los servidores públicos indicados en los artículos 683 y 689.

 

Queda también expresamente prohibido hacer ajustes técnicos en aplicación de cualquier instrumento colectivo, en beneficio directo o indirecto de los servidores indicados.

 

(Así adicionado por el artículo 2° de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, "Reforma Procesal Laboral".)”.

 

Se realizan las anteriores observaciones porque, precisamente, los puestos de confianza que interesan a la Junta Administrativa del Registro Nacional son el de director general y subdirector general, tal y como se extrae del acuerdo adjunto a esta consulta y el criterio legal.

 

Por lo tanto, recomendamos respetuosamente tomar en consideración el análisis general efectuado en este criterio, los pronunciamientos y la normativa citada, al momento de tomar alguna decisión en orden a los dos casos concretos indicados en el párrafo anterior.

 

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

Luego de un exhaustivo análisis, este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible por las tres razones señaladas en el apartado segundo. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

 

 

 

Sin embargo, con el único fin de colaborar con la Junta Administrativa del Registro Nacional, se le remite al análisis general aquí efectuado, así como a nuestros pronunciamientos, con especial énfasis en los señalados en esta oportunidad y a la normativa citada.

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/mmg