30 de junio de 2025

PGR-C-136-2025

Señor

Alfredo Hasbum Camacho

Auditor General

Instituto Nacional de Aprendizaje

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero al oficio n.°AI-0063-2024, del 27 de febrero de 2024, en cuya virtud nos consulta:

“¿Si los recursos institucionales del Instituto Nacional de Aprendizaje, entendidos como aquellos originados del artículo 15 de nuestra Ley orgánica, y que en ningún momento provienen de transferencias de recursos por parte de ninguno de los tres poderes de la República pueden y deben seguir siendo administrados por el INA, con independencia de lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. 8131 y no ser ingresados en la Caja Única del Estado?”.

Indica que la inquietud anterior se da en el marco del Plan Anual de Trabajo de esa Auditoría Interna, a fin de asesorar a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y proporcionarle una garantía razonable de que tanto la actuación de esta, como la del resto de la administración se ejecuta conforme al orden legal y técnico en lo concerniente al presupuesto institucional.

A su gestión adjunta el criterio ALEA-56-2024 del 5 de febrero del año pasado, de la Asesoría Legal del INA, a pesar de la salvedad que contempla el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982) para los auditores internos, a quienes se les exime de presentarlo y en el que se concluye: “esta Asesoría Legal considera oportuno indicar que este análisis es totalmente congruente con lo dispuesto por la Procuraduría General de la República mediante criterio PGR-C-254-2023 de fecha 4 de diciembre del 2023, en el cual se indica expresamente que no existe una obligación constitucional ni legal –por así excluirlo expresamente el artículo 66 de la Ley n.°8131– de trasladar los recursos generados por las instituciones descentralizadas derivados de su actividad sustantiva a la Caja Única del Estado, si bien conservan la naturaleza de fondos públicos. Es por ello, que se considera oportuno que el INA se ampare de forma inmediato (sic) por lo dispuesto en dicho criterio”.

Posteriormente, mediante el oficio n.°AI-0072-2024, del 13 de marzo siguiente, nos hizo llegar el oficio n.°MH-DM-OF-0236-2024, del 29 de enero de 2024, del Despacho del  Ministro de Hacienda, en el que señala: “conforme lo establecido en los artículos 3, 7 y 15 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje Ley N°6868, dicha institución es un ente de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, según lo cual, puede invertir los superávit reales que resulten al final de cada ejercicio fiscal, en el cumplimiento de las atribuciones que le confiere su ley orgánica, en el período fiscal subsiguiente”.

Tomando en consideración que el asunto consultado se centra en la gestión de los recursos propios del INA a partir de su consideración como una institución autónoma que pertenece al sector público costarricense y en el marco del principio constitucional de Caja Única del Estado, según estaba concebido por el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001), es inevitable tener que hacer mención a la Ley del Manejo eficiente de la liquidez del sector público (n.°10495 del 17 de junio del 2024) como acto normativo sobrevenido que condiciona nuestra función consultiva, según se explicará de seguido.

A.                LA REDEFINICIÓN DEL PARADIGMA EN LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS DEL SECTOR PÚBLICO CON LA LEY DEL MANEJO EFICIENTE DE LA LIQUIDEZ DEL SECTOR PÚBLICO (N.°10495) Y LA COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN LA MATERIA

En efecto, tiempo después de que usted nos planteara las gestiones anteriores, se publicó en el Alcance n.°114 al diario oficial La Gaceta n.°110, del 18 de junio del 2024, la citada Ley del Manejo eficiente de la liquidez del sector público (n.°10495), con la cual se reescribe el paradigma en el manejo de los recursos de todo el sector público para garantizar que operen bajo un mecanismo de centralización o concentración de la liquidez a través del denominado Sistema de Cuentas del Sector Público (artículo 18). De acuerdo con la exposición de motivos del entonces proyecto que dio lugar a dicha norma legal (tramitado bajo el expediente legislativo n.°22.661):

“la novedad de este proyecto de ley es que su ámbito de aplicación abarca la totalidad de los ingresos públicos (rentas nacionales, según el constituyente) independientemente si son administrados o custodiados por una entidad pública o privada, así como a los ingresos de origen público que reciban de forma gratuita y sin contraprestación los sujetos privados. Por lo tanto, partiendo de los principios y premisas mencionados, se propone regular el manejo de la liquidez en línea con las buenas prácticas que son transversales a toda entidad que maneje ingresos públicos. De esta forma se vuelve al enfoque propuesto constitucionalmente y se rompe el errado paradigma vigente de aplicación institucional de la normativa…

Particularmente, este Proyecto de Ley busca integrar y estandarizar mediante mecanismos eficientes los procesos de gestión de la liquidez de las finanzas públicas del sector público, manteniendo como propósito garantizar que se disponga de fondos líquidos suficientes para sufragar los gastos al momento de su vencimiento en un marco de gestión de riesgos, minimizando el costo del financiamiento e invirtiendo excedentes temporales de manera productiva y con garantías adecuadas, pero además, aprovechando la información consolidada, oportuna y transparente para la toma de decisiones y la prevención de la corrupción, de manera que se promueva una mayor eficiencia en la prestación de servicios públicos en beneficio de la ciudadanía” (la negrita es añadida).

 En ese contexto, el artículo 1 de la citada Ley n.°10495 dispone que “tiene como fin establecer los criterios y parámetros para el manejo eficiente y eficaz de la liquidez pública, entendiendo esta como los flujos de ingresos y pagos que recibe y realiza el sector público o a nombre de este”.

Lo relevante de esta redefinición del modelo de gestión de los recursos de todo el sector público es el ensanchamiento de los alcances legales del principio de Caja Única, según lo concebía el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos para, como lo explica la exposición de motivos del mencionado expediente legislativo n.°22.661, “alinear” o ajustar su cobertura a lo dispuesto por el artículo 185 de la Constitución Política; de forma tal, que abarque “no solo a los ingresos de la Administración Central del Estado, sino a todo ingreso que corresponda a dicha Administración, a la Administración Descentralizada y demás organismos integrantes del sector público, y que esté destinado a financiar los gastos públicos” (ver nuestro pronunciamiento PGR-OJ-149-2022 del 31 de octubre de 2022).

De hecho, el aludido artículo 66 de la Ley n.°8131 –que sirve de fundamento a la presente consulta– fue derogado por la letra a) del artículo 41 de la Ley del Manejo eficiente de la liquidez del sector público, mientras que el artículo 2 confirma su ámbito de aplicación “a la totalidad de los ingresos públicos independientemente de quien los administre o custodie, así como a los ingresos de origen público que reciban de forma gratuita o sin contraprestación alguna los sujetos privados”, considerando como ingresos públicos “todos los ingresos y rentas que se reciben a nombre del sector público o que son propiedad del sector público”. Si bien deja por fuera los recursos originados en las actividades que se realicen bajo régimen de competencia y tengan como propósito la generación de lucro, los fondos de pensiones y las cuotas obrero-patronales y cuota estatal, los ingresos públicos generados por los entes públicos no estatales, así como el Fondo Nacional para el Desarrollo (Fonade), el Fondo Nacional de Telecomunicaciones (Fonatel), el Fondo Especial para la Educación Superior (FEES) y otros ingresos generados por las instituciones de educación superior universitaria estatal (IESUE) o a nombre de estas, y a la Comisión Nacional de Préstamos para Educación (Conape); sin perjuicio de que los organismos titulares o encargados del manejo de esos fondos opten después por su incorporación voluntaria al régimen de gestión previsto en dicha ley (párrafos in fine de los artículos 16 y 18).

 Otro aspecto relevante a destacar es que la Ley n.°10495 de comentario, surge como una iniciativa de la Contraloría General de la República con el fin de rescatar el principio constitucional de Caja Única y está sustentada en una serie de informes y estudios de su autoría (ver también el dictamen afirmativo de mayoría del 20 de setiembre de 2022 de la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa, folio 2331 del expediente n.°22.661); lo cual, pone de manifiesto el criterio prevalente del órgano contralor en la definición de los alcances de la referida norma legal, a tono con su competencia exclusiva y excluyente de rango constitucional en el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1, 4, 8, 9, 10, 11, 12 y 25 de su Ley Orgánica, n.°7428 del 7 de septiembre de 1994) y que se extiende a la interpretación de las normas de ejecución y liquidación presupuestaria (ver por todos, nuestros pronunciamientos OJ-036-2016 del 5 de abril de 2016 y PGR-C-065-2025 del 24 de marzo de 2025).

En ese sentido, y como lo señalamos en la Opinión Jurídica n.°PGR-OJ-004-2025 del 08 de enero del 2025:

“Al respecto, debe recordarse que la reciente Ley N.°10495 del 17 de junio de 2024, que es la Ley de Manejo eficiente de la liquidez del sector público, exige que cualquier pago que realicen las entidades públicas o privadas con ingresos públicos se concreten mediante los servicios de pago de la Tesorería Nacional, en respeto del principio de Caja Única que es de rango constitucional por derivar de lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución. Asimismo, se crea el Sistema de Cuentas del Sector Público como una estructura unificada de cuentas escriturales, por medio de la cual se administran los ingresos públicos, facilitando su consolidación y utilización en forma eficiente.

Dicha ley es aplicable a la totalidad de los ingresos públicos independientemente de quien los administre o custodie, así como a los ingresos de origen público que reciban de forma gratuita o sin contraprestación alguna los sujetos privados, además, reconoce la competencia de la Contraloría General de la República en la fiscalización de esta materia” (la negrita es añadida).

Las consideraciones anteriores, derivadas de la promulgación de la Ley n.°10495, indudablemente inciden en lo analizado en su momento por el dictamen PGR-C-254-2023 que cita esa Auditoría Interna, respecto a la gestión de los recursos propios de la Junta de Protección Social a la luz del principio de Caja Única del Estado, y es probable que suscite un replanteamiento de postura por parte de la misma Sala Constitucional respecto a cómo ha concebido los alcances de este postulado presupuestario en su doctrina jurisprudencial (para muestra, la resolución n.°2019-12175 de las 9:30 horas del 3 de julio de 2019); según tuvimos ocasión de advertirlo en el mencionado pronunciamiento PGR-OJ-149-2022: “Dados estos precedentes, será fundamental la consulta de constitucionalidad a la Sala Constitucional, para que esta  determine los alcances del principio de caja única y, por ende, si la administración de liquidez que se propone, puede abarcar todo el sector público y sus ingresos, como medio de asegurar la sostenibilidad fiscal del país”.

En todo caso, la consecuencia más relevante que se desprende de todo lo expuesto para nuestros efectos, es la imposibilidad para poder pronunciarnos sobre el asunto consultado, pues como se acaba de indicar, la Contraloría General de la República ostenta una competencia prevalente, exclusiva y excluyente en la determinación de los alcances de la Ley del Manejo eficiente de la liquidez del sector público respecto a la gestión de los ingresos propios del INA como ente perteneciente al sector público. 

B.                 CONCLUSIÓN

De conformidad con las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría General de República que:

1.      La Ley del Manejo eficiente de la liquidez del sector público (n.°10495) redefinió el paradigma en la gestión de los recursos de todo el sector público –incluidas las entidades descentralizadas– bajo un mecanismo de centralización o concentración de la liquidez.

2.      Con lo derogatoria que llevó a cabo dicha ley del artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, se amplió la cobertura del principio de Caja Única del Estado a la totalidad de los ingresos públicos, independientemente de quien los administre o custodie, así como a los ingresos de origen público que reciban de forma gratuita o sin contraprestación alguna los sujetos privados, con las salvedades de los párrafos in fine de los artículos 16 y 18 de la Ley n.°10495.

3.      Asimismo, el origen de la Ley del Manejo eficiente de la liquidez del sector público pone de manifiesto el criterio prevalente de la Contraloría General de la República en torno a la interpretación y la definición de los alcances de dicha norma legal, a tono con su competencia exclusiva y excluyente de rango constitucional en el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria.

4.      De ahí que, nos veamos imposibilitados para pronunciarnos sobre el asunto específico consultado, debido a la obligada referencia que tendríamos que hacer a la aludida Ley n.°10495 al tratar lo relativo a la gestión de los ingresos propios del INA como organismo descentralizado perteneciente al sector público.

Atentamente,

Dr. Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc

C:             Marta Acosta Zúñiga, Contralora General, Contraloría General de la República.